鄭輝

十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。”要切實(shí)發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用，這就需要我們重新審視邁入新時(shí)代立法與改革的關(guān)系，及時(shí)把握國家重大改革的方向和舉措，實(shí)現(xiàn)立法決策與改革決策相銜接，使立法引領(lǐng)改革進(jìn)程，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。近幾年來，有立法權(quán)的各級(jí)人大及其常委會(huì)都將“發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用”作為本級(jí)人大立法工作的指導(dǎo)思想。然而實(shí)踐中對這一論斷在認(rèn)識(shí)上似未形成共識(shí)，在立法引領(lǐng)推動(dòng)的對象、內(nèi)涵、方式以及其與“人大主導(dǎo)立法”的關(guān)系等諸多方面存有歧見，因而有其探究的價(jià)值和意義。

一、立法引領(lǐng)推動(dòng)的對象是什么

“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”說的是立法應(yīng)追求的功能與效用，但是對立法引領(lǐng)和推動(dòng)的對象并未言說，由此可能導(dǎo)致人們對立法的作用產(chǎn)生不同理解，因而對這一論斷的內(nèi)涵有認(rèn)識(shí)上廓清之必要。

其一，《決定》將“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”置于全文第二部分的起首，從謀篇布局看，《決定》第一部分可視作導(dǎo)語，對依法治國的主要任務(wù)和基本原則進(jìn)行了闡述，《決定》從第二部分開始則逐項(xiàng)部署依法治國的具體任務(wù)，它首先將“完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施”確立為依法治國的首項(xiàng)任務(wù)，也就是將人大的立法工作擺在執(zhí)法、司法、守法等法治工作之首。這是否說明《決定》意圖通過科學(xué)立法來引領(lǐng)推動(dòng)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法與全民守法呢？我們認(rèn)為不是。早在改革開放初期，我們就認(rèn)識(shí)到“有法可依”是“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的前提，如今沒有必要以新提法加以重述。而且，依法治國的其他幾項(xiàng)構(gòu)成要素的進(jìn)步并非是直接靠立法推動(dòng)的，而是靠法律的實(shí)施與監(jiān)督機(jī)制作保障的，進(jìn)程的同步性未必代表著相互的因果性。因此，立法引領(lǐng)推動(dòng)的不是執(zhí)法、司法和守法，它們在邏輯上有先后，但對于法治的重要程度難分伯仲，其地位當(dāng)屬并列。

其二，《決定》發(fā)布后，不少地方人大提出一些口號(hào)，如“發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展”“發(fā)揮立法在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的引領(lǐng)作用”等不一而足。這種立法思路產(chǎn)生于改革開放后以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的時(shí)期，受限于當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐目陀^情況與條件。1985年中共中央提出的《關(guān)于七五計(jì)劃的建議》就明確：“使法律成為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要手段?！逼浜笥扇珖舜笸ㄟ^的《第七個(gè)五年計(jì)劃》則要求：“逐步完善各種經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，輔之以必要的行政手段，來控制和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行?！钡搅?0世紀(jì)90年代初期，法律在經(jīng)濟(jì)管理中的地位進(jìn)一步上升，成為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的首要方式，這顯然與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的最終確立以及依法治國方略的提出密切相關(guān)。不過，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅促進(jìn)了社會(huì)發(fā)展，而且也帶來了社會(huì)沖突與矛盾，社會(huì)領(lǐng)域法治建設(shè)存在的短板也獲得了立法者應(yīng)有的重視，因此之后一段時(shí)間立法者總是將經(jīng)濟(jì)與社會(huì)相提并論，力求立法對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起平等促進(jìn)作用。至于十八大報(bào)告后來提出的“五大建設(shè)”內(nèi)容，也都可以囊括在廣義的經(jīng)濟(jì)社會(huì)范疇內(nèi)。因此，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展在我國一直是立法引領(lǐng)推動(dòng)的指向。

其三，立法引領(lǐng)推動(dòng)的是改革（開放）嗎？人大工作者和學(xué)者都比較支持這一觀點(diǎn)。比如，全國人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽曾發(fā)表過題為《發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用》的文章[1]，全國人大法律委員會(huì)原主任委員楊景宇在有關(guān)研討會(huì)上，就處理好立法與改革的關(guān)系以及實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接闡述了觀點(diǎn)，他認(rèn)為開放也是改革，立法引領(lǐng)推動(dòng)的就是改革開放[2]。劉松山教授所著的三篇論文則系統(tǒng)介紹了三十多年來我國立法處理與政治經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系的基本脈絡(luò)，其理論前提就是肯定立法對改革的適應(yīng)或推動(dòng)作用的存在[3]。這種觀點(diǎn)之所以成為通說，就是因?yàn)槲覀儓?jiān)持了實(shí)事求是的原則，具體到立法工作的實(shí)事求是，就是一切從改革開放這個(gè)中國最大的實(shí)際和背景出發(fā)。從《決定》的制定原意來看，黨中央也是希望通過立法來引領(lǐng)推動(dòng)改革的。從某種意義上說，十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)分別通過的兩個(gè)決定是內(nèi)容互恰的姊妹篇，前者是中央對今后一段時(shí)間國家各領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計(jì)和路線圖，后者是實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的具體實(shí)施方式。換言之，我們走依法治國道路的根本目的就在于實(shí)現(xiàn)改革的善作善成，四中全會(huì)提出的“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”無疑指向的就是改革。而且，這種解讀也獲得了全國人大常委會(huì)的積極回應(yīng)，不僅體現(xiàn)于有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的講話精神，而且直接在2015年修改《立法法》時(shí)予以體現(xiàn)?？梢?，改革理所當(dāng)然地成為立法引領(lǐng)推動(dòng)的對象。

筆者認(rèn)為，“立法引領(lǐng)和推動(dòng)”的對象既包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也包括改革。但它們之間又有什么聯(lián)系呢？這就必須提及改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的關(guān)系，我們常說改革是動(dòng)力，發(fā)展是目的，穩(wěn)定是前提。既然發(fā)展是改革的目的，那么立法引領(lǐng)推動(dòng)改革的最終歸宿在于實(shí)現(xiàn)發(fā)展，我們是否可以把作為中間手段的“改革”吸納進(jìn)“發(fā)展”的內(nèi)涵中去，而不將其獨(dú)立作為“引領(lǐng)和推動(dòng)”的對象呢？ 這顯然不甚妥當(dāng)，因?yàn)楦母锏谋玖x在于“破舊立新”，它比在“白紙上”創(chuàng)新而謀求發(fā)展更為重要也更加艱難，這也是我們把全面深化改革置于極高地位的原因，而且某些立法看似“平地而起”，實(shí)則是改革思路指導(dǎo)下的產(chǎn)物，我們單獨(dú)將改革作為立法引領(lǐng)推動(dòng)的指向具有特別強(qiáng)調(diào)和突出的作用，符合執(zhí)政黨的話語體系和制度安排。不過，某些因社會(huì)發(fā)展而新產(chǎn)生的立法需求，確實(shí)不宜視作改革的內(nèi)容，將其放在“發(fā)展”的框架內(nèi)實(shí)施立法任務(wù)或更為恰當(dāng)?！读⒎ǚā返诹鶙l和第十三條即是將“改革”與“發(fā)展”并行排列的，這是比較科學(xué)的設(shè)計(jì)和表達(dá)。但為了突出重點(diǎn)，后文僅探討立法與改革的關(guān)系。

二、立法“適應(yīng)與服從”與“引領(lǐng)和推動(dòng)”作用的關(guān)系

當(dāng)前，人大工作者和學(xué)者都認(rèn)為立法與改革之間存在天然的矛盾和沖突[4]。因?yàn)榱⒎ǖ奶攸c(diǎn)是“定”，是把某種社會(huì)關(guān)系用法的形式“定”下來;改革的特點(diǎn)是“變”，是將已經(jīng)穩(wěn)定下來的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑中的某些社會(huì)關(guān)系“變”過去。處理立法與改革的關(guān)系的實(shí)質(zhì)就是協(xié)調(diào)“定”與“變”的關(guān)系。然而，他們又都認(rèn)為兩者的矛盾是可以調(diào)和的。一方面，立法是改革成果的固化，沒有完備的法律體系就會(huì)使改革缺乏制度保障和前進(jìn)動(dòng)力，改革成果就難以鞏固和確認(rèn);另一方面，沒有改革就會(huì)讓那些阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的社會(huì)關(guān)系失去立法的必要性和進(jìn)步意義，立法也就無所適從。

以上論者將立法和改革視為互相依存但性質(zhì)與特征完全不同的兩種行為，這是值得商榷的。眾所周知，廣義的立法包括法律的制定、修改、廢止和解釋。對已經(jīng)實(shí)施的法律作出修改和廢止不就體現(xiàn)了“變”的特點(diǎn)嗎？完全吻合于改革即“改變與革除”的本義。即使是制定新的法律，也并非簡單的“從無到有”，它們所創(chuàng)設(shè)的新制度往往是對舊體制的揚(yáng)棄，同時(shí)法律解釋有時(shí)亦包含了狹義的立法功能。將立法活動(dòng)僅定格在法律表決通過的那一瞬間，顯得片面和機(jī)械，不能準(zhǔn)確反映立法的過程性和規(guī)范的變動(dòng)性。對立法與改革關(guān)系的界定形成了處理兩者關(guān)系的具體思路，即究竟采取何種策略發(fā)揮立法對改革的應(yīng)然作用。目前立法學(xué)界有兩種看法：一種是立法要適應(yīng)和服從改革，另一種是立法要引領(lǐng)和推動(dòng)改革。這兩種認(rèn)識(shí)都是基于上述“定”與“變”的辯證關(guān)系而產(chǎn)生，皆試圖借助立法的手段“以靜制動(dòng)”地把握改革方向、實(shí)現(xiàn)改革任務(wù)。前者更多地反映了立法的被動(dòng)性、滯后性、保障性的色彩;而后者較多地展示了立法的主動(dòng)性、前瞻性、引導(dǎo)性的特點(diǎn)。這兩種思路是非此即彼嗎？抑或是在不同歷史時(shí)期對兩種策略有所側(cè)重？從劉松山教授對兩者的概括和分析來看，在邏輯上，于同一時(shí)空內(nèi)或同一個(gè)人的觀念上，它們似乎是對立且必居其一的[5]。

從我國三十多年的立法進(jìn)程來看，并不存在一個(gè)純粹采取其中一項(xiàng)立法策略的時(shí)期，也不存在固守一種立法思路的領(lǐng)導(dǎo)人，執(zhí)政黨的文件亦未擇取一種而一以貫之?，F(xiàn)實(shí)情況是，中國共產(chǎn)黨與它的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)交替地表達(dá)或表現(xiàn)出某種立法傾向，但并不否定另外一種思路和做法，有時(shí)甚至?xí)谕粋€(gè)文件中同時(shí)強(qiáng)調(diào)兩種立法方式的一體適用。比如，六屆全國人大四次會(huì)議上《關(guān)于第七個(gè)五年計(jì)劃的報(bào)告》中提出，要“充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)法制對于改革的促進(jìn)和保證作用”;李鵬在擔(dān)任委員長期間，其講話和立法實(shí)踐也證明他是兼顧兩種立法策略的;十八屆四中全會(huì)《決定》同樣將它們相提并論而不是厚此薄彼。劉松山教授也說過：“立法適應(yīng)改革的需要，是全國人大及其常委會(huì)30年來的主導(dǎo)思想，但卻并非是處理立法與改革關(guān)系的唯一思想。”[6]他所舉的例子恰好是我國立法工作最需要“摸著石頭過河”的時(shí)期。說到底，那個(gè)時(shí)期制定的法律哪一部不是既適應(yīng)了改革需要又推動(dòng)了改革前行呢？

那么，立法學(xué)界究竟是在何基礎(chǔ)上將立法斷然區(qū)分為兩種策略的呢？通常講，立法適應(yīng)與服從改革被理解為先改革后立法，即先通過實(shí)踐摸索立法經(jīng)驗(yàn)，甚至突破法律制度或政策底線進(jìn)行“試錯(cuò)”，有了結(jié)論后再加以立法確認(rèn);“立法引領(lǐng)和推動(dòng)改革”被解釋為先立法后改革，在作出立法之前任何改革都不得有實(shí)際行動(dòng)，甚至大張旗鼓地提出激進(jìn)改革設(shè)想都是違法的。學(xué)界目前有貶前者而褒后者的趨勢，但兩者都同樣地將立法與改革視為“定”與“變”兩種活動(dòng)。然而，我們認(rèn)為改革與立法是同一事物或行為的兩個(gè)方面，這不僅是因?yàn)閮烧叨俭w現(xiàn)為“變”，而且因?yàn)樵u判改革成功與否的標(biāo)準(zhǔn)就在于反映改革內(nèi)容的立法能否通過。這種觀念在我國法治環(huán)境中很難獲得理解和認(rèn)同，因?yàn)槲覈鴼v史上的多次改革雖訴諸立法以求推進(jìn)，但最終還是欲速不達(dá)，即立法成功不等于改革成功。但對西方法治發(fā)達(dá)國家來說，完成立法就意味著改革成功，改革的過程與立法的過程同步，而法律的實(shí)施一般不歸入改革的范疇，只將其視作事實(shí)性的執(zhí)行行為。如果我們堅(jiān)持“依法治國”方略，就必須基于上述觀念重新認(rèn)識(shí)立法與改革的關(guān)系：其一，立法與改革是形式與內(nèi)容的關(guān)系，立法是改革的載體和成果形態(tài);其二，在法律框架之外進(jìn)行的改革不是真正的改革，也談不上是立法試驗(yàn);其三，改革是否成功僅以立法能否獲得通過，以及法律在多大程度上反映改革需求來判定;其四，法律意義上改革成功與結(jié)果意義上的改革成功并非保持一致，它取決于各國法律實(shí)施的效果如何。

由此，我們是否可以推斷兩種立法策略都有失偏頗呢？筆者認(rèn)為，這需要在具體語境中還原該兩種策略的實(shí)際含義。其實(shí)，當(dāng)我們講“立法適應(yīng)與服從改革”時(shí)，說的是先有改革決策后有立法活動(dòng)，立法要客觀、充分地體現(xiàn)改革決策的內(nèi)容，將它們以立法的形式固定下來，成為全社會(huì)共同遵守的行為準(zhǔn)則;當(dāng)我們講“立法引領(lǐng)和推動(dòng)改革”時(shí)，說的是先制定包含改革內(nèi)容的法律后嚴(yán)格執(zhí)行法律，在法律實(shí)施的過程中將改革的措施落到實(shí)處，從而實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。因此上述兩種立法策略在特定語境中都有其合理性，而且不存在矛盾。確切地說，立法適應(yīng)與服從的是執(zhí)政黨和相關(guān)主體作出的正確的改革決策，立法引領(lǐng)和推動(dòng)的是已由立法加以規(guī)定的改革措施之實(shí)施，兩者大致對應(yīng)于立法完成（也是法律意義上的改革成功）這個(gè)分界點(diǎn)的前后兩個(gè)階段，雖然兩者指向的對象都被簡化為“改革”，但其內(nèi)涵完全不同，也都不等同于改革本身。易言之，立法的“適應(yīng)和服從”與“引領(lǐng)和推動(dòng)”作用各有所指也各有側(cè)重，不是非此即彼的關(guān)系，在處理立法與改革的關(guān)系時(shí)必須同時(shí)貫徹，但“引領(lǐng)和推動(dòng)”的提法更具針對性，內(nèi)容更有延展性，一定程度上可包容“適應(yīng)與服從”作用，與“法治”的內(nèi)涵更為契合。

顯而易見，“立法引領(lǐng)推動(dòng)改革”的邏輯基礎(chǔ)和根本要求就在于“改革要于法有據(jù)”，但在有關(guān)研究會(huì)年會(huì)上，沈國明教授指出：“改革不能完全做到于法有據(jù)，最多只能做到與法不抵觸?！惫P者以為，改革不論重大與否，都應(yīng)當(dāng)做到“于法有據(jù)”，而不能僅以“不抵觸”為目標(biāo)，否則立法就可能失去引領(lǐng)推動(dòng)作用。這是因?yàn)楦母锱c改良是有區(qū)別的，改革必定涉及現(xiàn)有法律制度的變動(dòng)（地方性改革涉及地方立法的變動(dòng)），而改良僅是在不觸動(dòng)現(xiàn)有法律框架的前提下進(jìn)行局部的調(diào)適和改善。立法不僅要引領(lǐng)“從無到有”和“由此到彼”的改革，而且應(yīng)推動(dòng)那些“從有到無”和“由緊到松”的改革，因而法律法規(guī)的修改和廢止也體現(xiàn)了改革于法有據(jù)，比如行政審批制度改革主要是一種減量性改革，它直接導(dǎo)致大量法律法規(guī)對許可事項(xiàng)取消（在制定行政許可法的前提下），因此“于法有據(jù)”中的“法”就是指法律的變動(dòng)，涵蓋包括立改廢釋在內(nèi)的所有立法行為。

三、發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用的內(nèi)涵與方式

以上對立法與改革的關(guān)系，以及立法適應(yīng)服從改革與立法引領(lǐng)推動(dòng)改革的關(guān)系做了初步分析，這樣能改變以往立法學(xué)界對這兩對關(guān)系的固有看法，在此基礎(chǔ)上，我們可以進(jìn)一步明確立法引領(lǐng)推動(dòng)改革作用的具體內(nèi)涵，并可考察當(dāng)前我國立法工作是通過何種方式發(fā)揮此種作用的。

首先，我們應(yīng)當(dāng)在“依法治國”背景下看待立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用。《決定》將“依法治國”與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化聯(lián)系在一起，說明執(zhí)政黨意圖徹底改變“人治”而堅(jiān)定地走向“法治”，即推動(dòng)全社會(huì)尊崇憲法法律權(quán)威，并促使任何組織和個(gè)人在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。那么改革也必須在憲法法律的框架下進(jìn)行，今后將不允許出現(xiàn)先突破法律進(jìn)行所謂的改革再通過立法加以確認(rèn)的情形。立法引領(lǐng)推動(dòng)改革的核心涵義就是立法要在改革行動(dòng)之前，無立法便無改革，實(shí)施改革要“謀定而后動(dòng)”。其次，立法引領(lǐng)推動(dòng)的改革是結(jié)果意義上的改革，這和西方法治國家迥然有別?！巴椒ú蛔阋宰孕小保瑢θ狈Ψㄖ蝹鹘y(tǒng)的中國來說更是如此，我們不能僅僅滿足于“立良法”，而要更注重于法律實(shí)施意義上的“行善治”。立法引領(lǐng)推動(dòng)改革的主要障礙在于“有法不依”，即中國的改革要徹底成功，不應(yīng)止步于法律意義上的改革（完成適應(yīng)改革需要的立法任務(wù)），而要持之以恒地在法律實(shí)施的環(huán)節(jié)上“久久為功”，切實(shí)保障立法與執(zhí)法、司法、守法的交融互動(dòng)，確保改革目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。再次，立法引領(lǐng)推動(dòng)改革的作用并不拒斥甚至涵括了立法適應(yīng)和服從改革的功能。完整的改革步驟應(yīng)當(dāng)是先由決策者作出改革決策，再由立法機(jī)關(guān)經(jīng)過立法程序?qū)Q策轉(zhuǎn)化為法律，最終通過執(zhí)法、司法和守法的方式使改革措施落到實(shí)處。準(zhǔn)確地說，“適應(yīng)與服從”是對立法內(nèi)容和質(zhì)量的要求，而“引領(lǐng)和推動(dòng)”才是對立法發(fā)揮作用之關(guān)竅，二者不可偏廢，且后者應(yīng)當(dāng)涵括前者。最后，引領(lǐng)與推動(dòng)在含義上略有差別。引領(lǐng)代表著立法要為改革發(fā)展確定方向，既要設(shè)定改革的目標(biāo)和規(guī)則，也要?jiǎng)澏ǜ母锊荒苡|碰的禁區(qū)，還要對未來的發(fā)展趨勢進(jìn)行前瞻性預(yù)測，以保證改革在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，突出法律的主動(dòng)實(shí)施和自覺遵守;推動(dòng)代表著立法要為改革推進(jìn)注入推力和強(qiáng)制力，背后體現(xiàn)的是法律的權(quán)威和國家意志，因?yàn)樵诜ㄖ紊鐣?huì)中，法律比政策更具有穩(wěn)定性和剛性，也更有利于為改革攻堅(jiān)清障。

改革開放三十多年來，我國使用了如下方式發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用。

第一，通過國家立法“自上而下”地引領(lǐng)推動(dòng)改革。我國重大改革始終由中央立法來把控進(jìn)程和方向，但是不排除改革的路徑是“自下而上”的，即從較低級(jí)別的行政區(qū)或局部領(lǐng)域改起，以減少改革的阻力和可能產(chǎn)生的震動(dòng)。立法的方式包含立改廢釋四種，但在社會(huì)主義法律體系建成之初還是以制定和修改為主，它們較好地引領(lǐng)和矯正了改革目標(biāo)。按照童之偉教授的觀點(diǎn)，立法的本質(zhì)就是分配法權(quán)、利益和財(cái)產(chǎn)，隨著現(xiàn)代立法預(yù)測和事前立法的加強(qiáng)，人類可以較為精準(zhǔn)地對社會(huì)新增法權(quán)進(jìn)行“預(yù)分”，而不是在其實(shí)際出現(xiàn)后再作分配[7]，立法引領(lǐng)推動(dòng)改革的法理基礎(chǔ)即在于此。我們可以基于立法者的理性和經(jīng)驗(yàn)超前設(shè)計(jì)改革方案，還可以用先立法后試點(diǎn)的方式積累經(jīng)驗(yàn)和控制進(jìn)程。

第二，通過地方立法持續(xù)性地引領(lǐng)推動(dòng)改革。我國實(shí)行的是統(tǒng)一的分層次的立法體制，國家立法有時(shí)只確定改革的總體目標(biāo)，條文設(shè)計(jì)比較原則，需要地方立法加以細(xì)化和補(bǔ)充，一方面某些法律條文會(huì)明確要求地方作出具體規(guī)定，另一方面地方會(huì)基于《立法法》的規(guī)定主動(dòng)進(jìn)行實(shí)施性立法。這既可以視為國家立法引領(lǐng)推動(dòng)了地方上的改革，也可以視為地方立法深化了國家層面的改革。更為重要的是，地方立法具有試驗(yàn)性質(zhì)，當(dāng)?shù)胤搅⒎ǔ尚э@著時(shí)可以將經(jīng)驗(yàn)上升為國家立法，成為全國改革的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。與之不同，西方國家一般采用一級(jí)立法體制，中央與地方有事權(quán)的劃分，因而其法律對改革的設(shè)計(jì)必須“一步到位”，因此，那些國家的法律條文都比較復(fù)雜細(xì)密，加之法治觀念根深蒂固，一旦立法成功則改革同步完成。我國的立法尤其是國家立法完成后，很難說改革目標(biāo)就實(shí)現(xiàn)了，這不僅緣于我國守法的環(huán)境有待改進(jìn)，還緣于無實(shí)施性地方立法就可能使法律“空轉(zhuǎn)”。在此意義上，立法引領(lǐng)推動(dòng)的法律實(shí)施更應(yīng)包括下位法的立法實(shí)施，這是對地方立法機(jī)關(guān)的要求。

第三，通過特區(qū)立法積累改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)而向全國復(fù)制推廣?！读⒎ǚā繁M管將特區(qū)法規(guī)安排在“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”一章中，但從性質(zhì)上講，它并不屬于地方立法，因?yàn)樘貐^(qū)是基于全國人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定而獲得有關(guān)權(quán)力，是全國人大將自己的立法權(quán)部分地授給特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會(huì)，屬于立法權(quán)的部分讓渡而非權(quán)力本身的轉(zhuǎn)移，在效果上體現(xiàn)為特區(qū)人大代國家制定法規(guī)，進(jìn)行特區(qū)范圍內(nèi)的試點(diǎn)改革（主要是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域）。根據(jù)《立法法》第九十五條的規(guī)定，特區(qū)法規(guī)的效力等同于法律，出現(xiàn)不一致需要全國人大常委會(huì)裁決。這就使特區(qū)法規(guī)超越了地方性法規(guī)的權(quán)限，即可以對法律、行政法規(guī)進(jìn)行變通，而這種變通又不同于民族區(qū)域自治意義上的“變通”，是對“事”的變通而非因“人”（民族特點(diǎn)）所作的變通，一旦試點(diǎn)成功可立即上升為國家法律，成為全國的改革依據(jù)。以深圳為例，其制定的關(guān)于經(jīng)濟(jì)和城市管理的特區(qū)法規(guī)中，有三分之一屬于變通性立法，還有三分之一屬于先行性、試驗(yàn)性立法，很多改革經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)被國家法律吸收[8]。

第四，通過全國人大及其常委會(huì)作出特定授權(quán)來引領(lǐng)推動(dòng)改革?！读⒎ǚā返谑龡l規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。這是2015年修改《立法法》時(shí)新增的重要條款，是對《決定》中“重大改革于法有據(jù)”的積極回應(yīng)。全國人大用授權(quán)方式將限制改革的條款“凍結(jié)”，本質(zhì)是暫時(shí)調(diào)整法律的部分條款的適用，屬于修法范疇，這在自貿(mào)區(qū)法制建設(shè)中率先探索，后又?jǐn)U展到土地管理領(lǐng)域。近期，此方式主要用于司法體制改革和國家監(jiān)察體制改革，其性質(zhì)已從修法為主嬗變?yōu)樾薹ㄅc授權(quán)立法并行，即先通過修改法律的方式為試點(diǎn)地區(qū)“清空場地”，后授權(quán)有關(guān)部門制訂改革試點(diǎn)方案規(guī)范改革舉措，實(shí)為以授權(quán)立法的方式填補(bǔ)“法律空白”。被授權(quán)主體既有國務(wù)院，也有“兩高”，既有授權(quán)后才制訂需備案的試點(diǎn)方案的情況，也有直接確認(rèn)黨中央試點(diǎn)方案效力的情形。這項(xiàng)制度有力地保證了改革試點(diǎn)必須在法治框架下進(jìn)行，避免了“良性違憲”的可能。

第五，通過制定“引領(lǐng)推動(dòng)改革”的立法來予以法制保障。這種方式在地方立法中比較常見，有時(shí)表現(xiàn)為正式的地方性法規(guī)，有時(shí)表現(xiàn)為關(guān)于法律問題的決定。早在2006年，深圳市制定了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》。該條例規(guī)定，改革創(chuàng)新工作發(fā)生失誤，未達(dá)到預(yù)期效果，或者造成一定損失，只要?jiǎng)?chuàng)新方案制訂過程符合程序，個(gè)人和單位沒有謀取私利，也不存在與其他單位和個(gè)人惡意串通，就可以免于追究責(zé)任。這樣既促進(jìn)了改革創(chuàng)新，也劃定了改革必須遵循的法治底線。又如，2007年上海市人大常委會(huì)通過《關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作的決定》規(guī)定，在堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則和本市地方性法規(guī)基本原則的前提下，新區(qū)政府可以就綜合配套改革制定相關(guān)文件在新區(qū)先行先試，區(qū)人大及其常委會(huì)可以就綜合配套改革作出相關(guān)決議、決定。這項(xiàng)決定可以被理解為創(chuàng)設(shè)了一種授權(quán)，浦東新區(qū)由此獲得了“準(zhǔn)立法權(quán)”，這對浦東的綜合配套改革試驗(yàn)大有裨益，也可間接推動(dòng)全國的改革進(jìn)程。

四、人大主導(dǎo)立法與立法引領(lǐng)推動(dòng)作用之間的聯(lián)系

“發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用”與“發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用”都是《決定》關(guān)于立法工作的新論斷新要求，兩者有著各自的內(nèi)涵與功能，但彼此之間也有著內(nèi)在的聯(lián)系，不能孤立地看待。正確認(rèn)識(shí)和解決好兩者的關(guān)系，是完善社會(huì)主義法律體系并向改革開放要?jiǎng)恿M(jìn)而推進(jìn)平衡充分發(fā)展的重要理論基礎(chǔ)。

第一， 前者是實(shí)現(xiàn)后者的手段和保障，后者是實(shí)施前者的目標(biāo)與依歸。簡言之，二者是手段和目的的關(guān)系。發(fā)揮人大在立法中主導(dǎo)作用，是完善人民代表大會(huì)制度、提升人大的權(quán)威、遵循立法規(guī)律的必然要求，但最終目的是通過科學(xué)和民主的立法來推進(jìn)改革與發(fā)展，滿足人民日益增長的美好生活需要，并兼顧社會(huì)的整體穩(wěn)定。由人大來主導(dǎo)立法就是讓最廣大的人民來把握立法的方向和內(nèi)容，制定出不摻雜部門利益且反映人民共同意愿的法律，實(shí)現(xiàn)人民的自我統(tǒng)治和人的自由發(fā)展。這是“一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的國家機(jī)關(guān)是各級(jí)人大”的憲法要求。我國以往的立法體制過于強(qiáng)調(diào)立法的效率和行政管理的需求，忽視了立法的民主本質(zhì)和人民基本權(quán)利的保障。雖然在改革開放的初期有利于加速建立法律體系并有效控制社會(huì)，通過建構(gòu)法律秩序來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但這種做法在現(xiàn)階段已經(jīng)失去了正當(dāng)性和合法性，法治國家不僅需要足夠的法律供給而且需要良好的法律，即人民通過自己的代議機(jī)關(guān)去制定保護(hù)權(quán)利和監(jiān)督權(quán)力的規(guī)范，減少行政部門對立法活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)。唯其如此，人民才會(huì)服膺并遵守法律，才會(huì)同心同德地謀求共同發(fā)展。在我國，人大不能有效主導(dǎo)立法存在深刻的制度原因，比如我國的法律保留制度僅列舉了一些須保留的事項(xiàng)，而其他國家一般會(huì)確立具體標(biāo)準(zhǔn);我國的行政部門可以通過制定法規(guī)規(guī)章來影響公民權(quán)利，但法治發(fā)達(dá)國家需要立法機(jī)關(guān)的具體授權(quán);我國的人大對行政部門的規(guī)范性文件只要求備案，但有些國家則明確議會(huì)的審查批準(zhǔn)是其生效的要件;即使是人大自身的立法活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)也會(huì)通過顯性制度和潛在規(guī)則去影響立法機(jī)關(guān)的決策，以固化或者擴(kuò)充本部門的利益。如果這種現(xiàn)象不扭轉(zhuǎn)，人民對立法機(jī)關(guān)將失去信任，改革與發(fā)展便成為泡影。

第二，兩者的實(shí)現(xiàn)都依賴于法治的全面進(jìn)步。立法只是國家主權(quán)者表達(dá)意志的方式，盡管它是公認(rèn)的最為重要的國家權(quán)力，但若沒有良好的法治意識(shí)和實(shí)施環(huán)境，即使法律制定得非常符合社會(huì)發(fā)展要求，它也只不過是法治這個(gè)“木桶”上最長的“一塊木板”而已，而法治的水平卻是由它的“最短的一塊木板”決定的，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究是對法治的最大傷害，不尊法守法不如無法。對國家機(jī)關(guān)來說，法律的實(shí)施包括適用和遵守兩個(gè)方面，所謂科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法，在法治意義上講，就是公權(quán)機(jī)關(guān)必須依法行權(quán)，即以守法的方式來適用法律。它和全民守法不同的是，后者只有守法的義務(wù)而沒有適法的權(quán)力。因此，公權(quán)機(jī)關(guān)的守法情況更具有重要意義，它能對公民權(quán)利產(chǎn)生重大影響并對公民的守法產(chǎn)生示范效應(yīng)。以往人大在立法活動(dòng)中不能很好發(fā)揮主導(dǎo)作用，內(nèi)在原因很復(fù)雜，但至少與行政優(yōu)位直接相關(guān)。較為常見的情形是，政府在執(zhí)法活動(dòng)中沒有嚴(yán)格執(zhí)行法律，而大量適用自己制定的規(guī)范性文件，即使它們違背法律法規(guī)也很少自我糾正。在司法領(lǐng)域，最高人民法院的司法解釋往往比較任性，對法律具體適用以外的問題作出抽象性規(guī)定，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)僭越立法權(quán)的情形，這也是對人大立法主導(dǎo)權(quán)的侵犯。在凡此種種的負(fù)面示范效應(yīng)下，公民守法問題長期得不到改善，加上我國的法律普遍制定得比較原則，缺乏明確的行為指引和責(zé)任約束，同時(shí)存在泛道德化的特點(diǎn)，遵守法律和追究法律責(zé)任都存在一定的難度，由此導(dǎo)致法律實(shí)施的巨大困境。這些問題必須要得到妥善解決，否則人大主導(dǎo)立法的意義和功效將大打折扣，立法引領(lǐng)推動(dòng)改革也就無從談起。

第三，兩者的相得益彰需要處理好幾個(gè)關(guān)系。一是正確處理好立法與實(shí)踐的關(guān)系。發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用，并不否認(rèn)法律來源于實(shí)踐，而是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)人的主觀能動(dòng)性對于制度設(shè)計(jì)的重要性。立法工作的內(nèi)涵不僅僅是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并上升為法律，還可以積極探索規(guī)律，通過適度超前的法律去引導(dǎo)實(shí)踐、改造社會(huì)。既做到確保法律有實(shí)踐的堅(jiān)實(shí)支撐，又做到實(shí)踐有法律的理性引導(dǎo);既要使法律不脫離實(shí)踐增強(qiáng)其前瞻性，又要使法律更充分、更及時(shí)地反映實(shí)踐、引導(dǎo)實(shí)踐。二是正確處理好立法與改革的關(guān)系。堅(jiān)持立法先行，引領(lǐng)改革發(fā)展，是我國進(jìn)入新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。當(dāng)前，改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。不少改革關(guān)涉的利益格局十分復(fù)雜，牽一發(fā)而動(dòng)全身，迫切需要從體制機(jī)制上尋找問題根源和解決良策。立法作為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的國家公器，在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的偉大實(shí)踐中，可以匯集民意，找準(zhǔn)突破口，進(jìn)行系統(tǒng)謀劃、頂層設(shè)計(jì)和綜合配套，從而引領(lǐng)和推動(dòng)各項(xiàng)改革特別是重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，為深化改革注入強(qiáng)勁動(dòng)力，為科學(xué)發(fā)展提供有力保障。

第四，兩者的并駕齊驅(qū)需要采取有效的抓手和保障措施。首先，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)調(diào)查研究，盡心盡責(zé)地為同級(jí)黨委決策提供法律層面的建議;在同級(jí)黨委決策后，審慎地通過制度設(shè)計(jì)確保黨委重大決策部署貫徹落實(shí)。其次，通過立法機(jī)關(guān)在立項(xiàng)選擇、制度設(shè)計(jì)和審議表決等環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用，進(jìn)一步體現(xiàn)立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。面對新時(shí)代遇到的新情況新問題，需要增強(qiáng)立法工作的主動(dòng)性，上位法該修改的要及時(shí)修改，該廢止的要及時(shí)廢止，該解釋的要及時(shí)解釋，該授權(quán)的要及時(shí)授權(quán)。同時(shí)，還要從國家長遠(yuǎn)發(fā)展的深層次上思考，哪些權(quán)限可以下放到地方，哪些方面可以予以授權(quán)，哪些規(guī)制可以考慮放松，哪些審批可以予以取消，適時(shí)調(diào)整中央與地方的立法權(quán)限以及事權(quán)劃分，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，為發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用提供堅(jiān)實(shí)的體制保障。此外，還要從立法權(quán)限上處理好人大與政府的關(guān)系，進(jìn)一步明晰法律與行政法規(guī)、地方性法規(guī)與政府規(guī)章的界限。在方式上，需要更加充分地發(fā)揮立法解釋和特定授權(quán)的獨(dú)特作用。

注釋：

[1]喬曉陽：《發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用》，載《人民日報(bào)》2016年7月19日第7版。

[2]楊景宇：《關(guān)于站在新的歷史起點(diǎn)上做好立法工作的幾點(diǎn)思考》，在中國法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)2016年年會(huì)上的主旨演講（2016年11月19日）。

[3]劉松山：《國家立法三十年的回顧與展望》，載《中國法學(xué)》2009年第1期;劉松山：《當(dāng)代中國立法與政治體制改革關(guān)系的演變》，載《學(xué)習(xí)與探索》2012年第7期;劉松山：《當(dāng)代處理立法與改革關(guān)系的策略》，載《法學(xué)》2014年第1期。

[4]劉松山：《當(dāng)代處理立法與改革關(guān)系的策略》，載《法學(xué)》2014年第1期;喬曉陽：《發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用》，載《人民日報(bào)》2016年7月19日第7版;楊景宇：《關(guān)于站在新的歷史起點(diǎn)上做好立法工作的幾點(diǎn)思考》，在中國法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)2016年年會(huì)上的主旨演講（2016年11月19日）。

[5]劉松山：《當(dāng)代處理立法與改革關(guān)系的策略》，載《法學(xué)》2014年第1期。

[6]劉松山：《國家立法三十年的回顧與展望》，載《中國法學(xué)》2009年第1期。

[7]童之偉：《法權(quán)與憲政》，山東人民出版社2001年版，第27頁。

[8]全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第241～242頁。