晏世琦

共建“一帶一路”是習(xí)近平總書(shū)記親自提出并大力推動(dòng)的重大國(guó)際合作倡議。2017年5月，他在首屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇（以下簡(jiǎn)稱(chēng)高峰論壇）上向世界全面、系統(tǒng)、深刻闡釋了共建“一帶一路”倡議的精神內(nèi)涵和合作要義。在高峰論壇政策溝通和戰(zhàn)略對(duì)接平行主題會(huì)議上，國(guó)家發(fā)展改革委主任何立峰闡述了中方關(guān)于推進(jìn)“一帶一路”合作“四個(gè)對(duì)接”的基本思路，即發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接、發(fā)展規(guī)劃對(duì)接、機(jī)制平臺(tái)對(duì)接和具體項(xiàng)目對(duì)接。作為最基本的單元和載體，項(xiàng)目合作是“一帶一路”對(duì)接合作的微觀基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在。高峰論壇召開(kāi)后，國(guó)內(nèi)外對(duì)參與“一帶一路”建設(shè)展現(xiàn)出空前熱情。國(guó)內(nèi)許多有境外業(yè)務(wù)的企業(yè)積極調(diào)整發(fā)展布局，將“一帶一路”沿線國(guó)家列為開(kāi)展合作的重點(diǎn)考察對(duì)象。國(guó)外不少大型跨國(guó)企業(yè)、商協(xié)會(huì)、智庫(kù)等積極與中國(guó)政府、中國(guó)駐外使領(lǐng)館及中方合作伙伴溝通，希望能參與相關(guān)項(xiàng)目合作。一些國(guó)家和地區(qū)還專(zhuān)門(mén)成立了跨界工作小組，推動(dòng)與中方“一帶一路”務(wù)實(shí)合作?？梢哉f(shuō)，中外企業(yè)界最關(guān)心的就是如何才能參與到“一帶一路”項(xiàng)目中來(lái)。隨著“一帶一路”國(guó)際合作向縱深推進(jìn)，如何識(shí)別“一帶一路”項(xiàng)目并促進(jìn)其實(shí)施，成為亟待回答的問(wèn)題。

一、做好“一帶一路”項(xiàng)目識(shí)別并促進(jìn)其實(shí)施確有必要

首先，這是推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)取得實(shí)效的內(nèi)在要求?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)倡導(dǎo)通過(guò)促進(jìn)世界互聯(lián)互通來(lái)推動(dòng)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體，實(shí)現(xiàn)這一愿景離不開(kāi)全球不同地區(qū)尤其是“一帶一路”沿線重點(diǎn)地區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。近至中國(guó)周邊，遠(yuǎn)至非洲大陸，“一帶一路”沿線重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展水平總體滯后，發(fā)展任務(wù)艱巨，對(duì)開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目熱切期盼、高度倚重。然而，實(shí)現(xiàn)“一帶一路”沿線國(guó)家互聯(lián)互通所需投入空前，加之這些國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)水平總體較高，沒(méi)有任何國(guó)家或多邊機(jī)構(gòu)具備單獨(dú)承擔(dān)相關(guān)投資的能力和意愿。因此，必須設(shè)法吸引和撬動(dòng)全球資金向這些區(qū)域流動(dòng)。盡管共建“一帶一路”建設(shè)秉持共商共建共享和市場(chǎng)主導(dǎo)的合作原則，但并不排斥對(duì)政府力量的合理運(yùn)用。從中國(guó)西部大開(kāi)發(fā)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，將有限的政府資金用于滿足關(guān)鍵需求，在重點(diǎn)領(lǐng)域、支點(diǎn)區(qū)域謀劃實(shí)施一批重大開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，有望撬動(dòng)更多社會(huì)資本跟進(jìn)投資。鑒此，有必要對(duì)“一帶一路”合作項(xiàng)目進(jìn)行甄別，并就有潛在重要價(jià)值的項(xiàng)目給予適當(dāng)支持，這有助于直觀感知共建“一帶一路”倡議的價(jià)值，從而堅(jiān)定參與“一帶一路”國(guó)際合作的信心。

其次，這是維護(hù)共建“一帶一路”合作秩序的客觀需要。雖然國(guó)內(nèi)外各界對(duì)“一帶一路”重視程度空前，但客觀而言各方面的認(rèn)識(shí)還有待提升。不少?lài)?guó)內(nèi)企業(yè)基于以往經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)就是國(guó)家要在沿線國(guó)家搞項(xiàng)目建設(shè)，政府會(huì)對(duì)冠以“一帶一路”字眼的項(xiàng)目給予大力支持，特別是會(huì)提供融資便利和稅收優(yōu)惠，因此紛紛想方設(shè)法在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)及包裝中植入“一帶一路”元素，以期獲取官方認(rèn)可并納入“政策支持”范圍。境內(nèi)媒體對(duì)一些“一帶一路”重大項(xiàng)目所做的宣傳報(bào)道，不僅強(qiáng)化了國(guó)內(nèi)企業(yè)的上述認(rèn)知，還給外界造成了“一帶一路”是中國(guó)政府提供的“香餑餑”印象，易使外方對(duì)合作抱有過(guò)高期望。企業(yè)想方設(shè)法爭(zhēng)取政策支持也給一些別有用心的人提供了借題發(fā)揮空間，假借“一帶一路”之名搞各種組織、活動(dòng)，借機(jī)斂財(cái)聚財(cái)?shù)默F(xiàn)象曾喧囂一時(shí)，給“一帶一路”國(guó)際合作的正常推進(jìn)造成嚴(yán)重干擾。鑒此，有必要疏堵結(jié)合，在針對(duì)性處置失序失范問(wèn)題的同時(shí)，主動(dòng)作為，引導(dǎo)社會(huì)認(rèn)知和預(yù)期，通過(guò)開(kāi)展“一帶一路”項(xiàng)目識(shí)別等工作，維護(hù)共建“一帶一路”合作秩序。

第三，這是推進(jìn)與域外國(guó)家在“一帶一路”框架下開(kāi)展合作的重要保障。共建“一帶一路”倡議是開(kāi)放包容的倡議，作為首倡者，中國(guó)政府致力于推動(dòng)共建“一帶一路”成為全球共識(shí)，但基于全球發(fā)展的客觀實(shí)際，中方的努力是有重點(diǎn)、分層次的，即歐亞非大陸是重點(diǎn)，周邊國(guó)家和地區(qū)是重中之重。但同時(shí)，共建“一帶一路”離不開(kāi)“域外”國(guó)家的廣泛參與。這些“域外”合作伙伴普遍持務(wù)實(shí)心態(tài)，更強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主導(dǎo)和企業(yè)參與，對(duì)項(xiàng)目信息需求十分強(qiáng)烈，希望本國(guó)企業(yè)盡早介入相關(guān)項(xiàng)目合作。鑒此，開(kāi)展“一帶一路”項(xiàng)目識(shí)別和分類(lèi)促進(jìn)工作，也是彰顯中方合作誠(chéng)意，推進(jìn)相關(guān)合作落地的重要保障。

二、“一帶一路”項(xiàng)目應(yīng)是符合特定條件的國(guó)際合作項(xiàng)目

“一帶一路”倡議作為以中國(guó)為中心的敘事體系，秉持了中國(guó)文化的包容性和可塑性。這賦予“一帶一路”合作很大彈性，嚴(yán)格界定某個(gè)項(xiàng)目是否是“一帶一路”項(xiàng)目難度很大。從操作層面看，“一帶一路”項(xiàng)目區(qū)別于其他項(xiàng)目的關(guān)鍵點(diǎn)在中方參與、國(guó)際合作和互聯(lián)互通。

首先，“一帶一路”項(xiàng)目應(yīng)涉及含中國(guó)在內(nèi)的兩個(gè)及以上國(guó)家或地區(qū)，并有中方企業(yè)或機(jī)構(gòu)深度參與。項(xiàng)目發(fā)起方、投資方、承建方、交易方或經(jīng)營(yíng)管理方應(yīng)當(dāng)來(lái)自?xún)蓚€(gè)及以上國(guó)家或地區(qū)，且各方在自愿、合法基礎(chǔ)上就合作達(dá)成共識(shí)。考慮到一定時(shí)期內(nèi)共建“一帶一路”仍將由中國(guó)“領(lǐng)唱”，中方企業(yè)或機(jī)構(gòu)的深度參與是應(yīng)有之義。據(jù)此，“一帶一路”項(xiàng)目可以是“走出去”項(xiàng)目，也可以是“引進(jìn)來(lái)”項(xiàng)目；可以是中方主導(dǎo)的項(xiàng)目，也可是外方主導(dǎo)、中方參與的項(xiàng)目。從區(qū)位看，除人力資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目外，項(xiàng)目實(shí)際所處應(yīng)當(dāng)位于“一帶一路”沿線或合作伙伴境內(nèi)，或者是跨境項(xiàng)目的中國(guó)境內(nèi)組成部分。大部分項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)位于“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”沿線國(guó)家境內(nèi)，少部分有代表性的項(xiàng)目分布在全球范圍內(nèi)合作伙伴國(guó)。

其次，“一帶一路”項(xiàng)目實(shí)施后應(yīng)有利于促進(jìn)沿線國(guó)家（地區(qū)）間的互聯(lián)互通。有關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容應(yīng)符合政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通的大方向，有助于促進(jìn)沿線國(guó)家間在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)體系、市場(chǎng)規(guī)則和社會(huì)公眾等方面的聯(lián)系和互聯(lián)互通。就此而言，“一帶一路”項(xiàng)目既可以是政府主導(dǎo)的規(guī)劃中項(xiàng)目，也可以是市場(chǎng)主體合法發(fā)起的具有一定規(guī)模和代表性的擬建或在建項(xiàng)目；可以是實(shí)體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，也可以是非實(shí)體的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則對(duì)接和文化、科技交流等項(xiàng)目。

第三，中國(guó)政府和企業(yè)應(yīng)是“一帶一路”項(xiàng)目實(shí)施的潛在受益方?！耙粠б宦贰笔腔ダ糙A的合作倡議，不是中方單方面的援助計(jì)劃。中方作為共建“一帶一路”的首倡者、實(shí)踐者、推動(dòng)者，理應(yīng)也是相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施的直接或間接受益者。中方不謀求對(duì)所有“一帶一路”項(xiàng)目的主導(dǎo)權(quán)，但相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)也不能損害中方的主權(quán)、安全和發(fā)展利益。謀劃和遴選“一帶一路”項(xiàng)目，不僅要看項(xiàng)目自身的經(jīng)濟(jì)效益，還要看項(xiàng)目實(shí)施對(duì)中方的潛在影響。對(duì)中國(guó)國(guó)家利益有潛在危害，或者雖商業(yè)可行但中方參與時(shí)投入產(chǎn)出嚴(yán)重失衡的項(xiàng)目，不能成為“一帶一路”項(xiàng)目。

第四，“一帶一路”項(xiàng)目應(yīng)是具有關(guān)鍵性、節(jié)點(diǎn)性、示范性的重要項(xiàng)目。市場(chǎng)主導(dǎo)意味著相關(guān)項(xiàng)目從規(guī)模到結(jié)構(gòu)都將十分廣泛，符合上述標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目仍是海量的。如將有關(guān)項(xiàng)目不加區(qū)分地一律視為“一帶一路”項(xiàng)目，實(shí)踐中意義不大。同時(shí)，不同行業(yè)單體項(xiàng)目投資規(guī)模相差很大，即使相同類(lèi)型、相近規(guī)模的項(xiàng)目，在不同時(shí)期對(duì)不同國(guó)家而言重要性也不同。由于項(xiàng)目行業(yè)屬性、技術(shù)屬性、所處地域、實(shí)施方式、融資模式等各異，評(píng)估其是否屬于重要項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所區(qū)分。應(yīng)從同類(lèi)項(xiàng)目的共性特點(diǎn)出發(fā)，定性、定量相結(jié)合，實(shí)事求是地篩選出具有關(guān)鍵性、節(jié)點(diǎn)性、示范性的項(xiàng)目。就此而言，某個(gè)項(xiàng)目是否屬于“一帶一路”項(xiàng)目，理想情況下應(yīng)通過(guò)機(jī)制化的篩選流程，由項(xiàng)目涉及的各主要方面（尤其是主管部門(mén)）共同確定。

以上四點(diǎn)共同勾勒了“一帶一路”項(xiàng)目的大致輪廓。以此為基礎(chǔ)，從項(xiàng)目信息匯集、促進(jìn)實(shí)施、監(jiān)督管理等需要出發(fā)，可對(duì)“一帶一路”合作項(xiàng)目做進(jìn)一步細(xì)分。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)難度和重要性，可分為系統(tǒng)重要性項(xiàng)目、示范性項(xiàng)目和一般項(xiàng)目。系統(tǒng)重要性項(xiàng)目是對(duì)“五通”具有重要支撐作用的重大項(xiàng)目，大部分是政府間合作項(xiàng)目，常需給予市場(chǎng)力量之外的資源投入和政策支持；示范性項(xiàng)目一般是某一產(chǎn)業(yè)、行業(yè)或區(qū)域內(nèi)具有典型示范意義和一定規(guī)模的商業(yè)項(xiàng)目。

三、加強(qiáng)對(duì)“一帶一路”項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)與引導(dǎo)支持

一是建立“一帶一路”合作項(xiàng)目報(bào)備和統(tǒng)計(jì)體系。建立全口徑的“一帶一路”合作項(xiàng)目報(bào)備和統(tǒng)計(jì)體系是掌握“一帶一路”建設(shè)進(jìn)展和對(duì)相關(guān)項(xiàng)目給予政策支持的重要前提?！耙粠б宦贰表?xiàng)目來(lái)源和類(lèi)型十分復(fù)雜，與傳統(tǒng)意義上的境外投資項(xiàng)目、外商投資項(xiàng)目、固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目乃至PPP項(xiàng)目均存在交叉重疊。隨著政府職能轉(zhuǎn)變深入推進(jìn)，大部分涉外項(xiàng)目不再需要政府審批，僅需向?qū)俚刂鞴懿块T(mén)報(bào)備信息即可，加大了匯集“一帶一路”項(xiàng)目信息的難度。為此，有必要將“一帶一路”項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)納入國(guó)家正式統(tǒng)計(jì)體系，建立由推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局牽頭負(fù)責(zé)的“一帶一路”項(xiàng)目報(bào)備和統(tǒng)計(jì)體系，并開(kāi)發(fā)在線項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)來(lái)支撐長(zhǎng)期的報(bào)備和統(tǒng)計(jì)工作。

二是建立推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)重大項(xiàng)目報(bào)（儲(chǔ)）備庫(kù)。建立“一帶一路”項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)體系將解決信息匯集和面上掌握情況的需要，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。不少事關(guān)“一帶一路”建設(shè)全局的重大項(xiàng)目，其投入規(guī)模、投資周期等遠(yuǎn)超出單個(gè)或少數(shù)幾家企業(yè)的承受能力，甚至也超出沿線部分國(guó)家的承受能力。因此，雖然這些項(xiàng)目對(duì)促進(jìn)互聯(lián)互通的重要性毋庸置疑，但卻遲遲難以取得進(jìn)展。從長(zhǎng)期看，有必要建立由推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭負(fù)責(zé)的“一帶一路”重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，將“一帶一路”項(xiàng)目有系統(tǒng)重要性、市場(chǎng)示范性的項(xiàng)目納入其中，集中政府資源對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目分類(lèi)分級(jí)給予適當(dāng)引導(dǎo)和支持，從而為“一帶一路”重大項(xiàng)目建設(shè)提供有效支撐，為跟蹤、評(píng)估有關(guān)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況提供可靠抓手。通過(guò)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和識(shí)別流程建設(shè)，逐步將各類(lèi)既有項(xiàng)目信息整合入庫(kù)，同時(shí)，根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接的需要直接謀劃、發(fā)起新的重大項(xiàng)目，并輔以量身定做的政策工具支撐。

三是分類(lèi)分國(guó)別研究形成引導(dǎo)性政策工具箱。作為國(guó)家總體戰(zhàn)略，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)確定的風(fēng)險(xiǎn)偏好實(shí)際上是主動(dòng)承擔(dān)明顯高于市場(chǎng)平均水平的風(fēng)險(xiǎn)。因此，動(dòng)員市場(chǎng)主體有效參與“一帶一路”建設(shè)，既要有面上的鼓勵(lì)政策，同時(shí)也要在風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)上下功夫，從風(fēng)險(xiǎn)緩釋、轉(zhuǎn)移、分散、對(duì)沖、補(bǔ)償?shù)榷嘟嵌冗M(jìn)行系統(tǒng)政策設(shè)計(jì)并建立一個(gè)引導(dǎo)性政策工具箱。例如，提供政治支持或政策對(duì)接支持，搭建各類(lèi)合作交流平臺(tái)，鼓勵(lì)舉辦商業(yè)展會(huì)和對(duì)接活動(dòng)；提供優(yōu)惠貸款或融資便利，提供信用增強(qiáng)或政策性保險(xiǎn)支持；提供優(yōu)質(zhì)商事服務(wù)和稅收優(yōu)惠；提供人員出入境便利；提供項(xiàng)目信息和可選戰(zhàn)略合作伙伴清單；制定專(zhuān)門(mén)負(fù)面清單和信用政策，等等?？紤]到國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性、不可預(yù)測(cè)性，政策工具箱內(nèi)的儲(chǔ)備措施應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)“一區(qū)一策”“一國(guó)一策”；對(duì)特別重要的項(xiàng)目，還要考慮一事一議、一事一策、特事特辦。

四是探索建立“一帶一路”項(xiàng)目信息分享機(jī)制?？紤]到境外對(duì)共建“一帶一路”倡議的積極回應(yīng)高度聚焦項(xiàng)目合作，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家等域外合作伙伴最關(guān)心如何參與“一帶一路”項(xiàng)目，有必要在“一帶一路”重大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)和統(tǒng)計(jì)工作基礎(chǔ)上，研究確定我們能掌握且依法可公開(kāi)的“一帶一路”項(xiàng)目信息范圍，建立相應(yīng)的信息分享機(jī)制。如可在項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)、入庫(kù)時(shí)讓企業(yè)選擇是否同意部分公開(kāi)相關(guān)信息，對(duì)可公開(kāi)項(xiàng)目信息明確相應(yīng)的公開(kāi)流程和渠道（如在中國(guó)“一帶一路”網(wǎng)開(kāi)辟專(zhuān)門(mén)欄目和接口），既展現(xiàn)中方合作誠(chéng)意，也有利于帶動(dòng)社會(huì)力量參與有關(guān)項(xiàng)目的儲(chǔ)備和實(shí)施。

五是提升“一帶一路”項(xiàng)目建設(shè)的制度化保障水平。通過(guò)政府外交、公共外交、政黨外交、民間外交等多渠道溝通，促進(jìn)我國(guó)與沿線國(guó)家締結(jié)更多雙多邊投資保護(hù)協(xié)定或調(diào)整完善已簽署投資保護(hù)協(xié)定，不斷加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，完善社會(huì)信用體系，積極推進(jìn)中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)“走出去”，力爭(zhēng)為“一帶一路”項(xiàng)目合作創(chuàng)造良好制度環(huán)境。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，加快整合對(duì)外援助資源，推動(dòng)形成中國(guó)參與國(guó)際開(kāi)發(fā)合作的整體合力，盡快補(bǔ)齊非政府組織和多邊機(jī)構(gòu)中方工作人員不足短板，為科學(xué)謀劃并推進(jìn)“一帶一路”項(xiàng)目提供有效外部支撐。

（作者單位：中國(guó)社科院研究生院城市發(fā)展與環(huán)境研究系）