李忠 劉崢延

關鍵詞：生態(tài)文明建設綠色發(fā)展環(huán)境保護新時代

2017年，我國的生態(tài)文明建設取得豐碩成果，生態(tài)環(huán)境狀況明顯好轉，環(huán)境保護重視程度逐步提高，藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、中央環(huán)保督察、塞罕壩等成為網(wǎng)紅熱詞。黨的十九大將“增強綠水青山就是金山銀山的意識”正式將寫入黨章，將污染防治作為到2020年決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之一，將“美麗”納入國家現(xiàn)代化目標，將生態(tài)文明建設提升為中華民族永續(xù)發(fā)展的“千年大計”。2018年作為貫徹黨的十九大精神的開局之年，環(huán)保需要進一步發(fā)力，推進生態(tài)文明建設邁上新的臺階。

一、2017年生態(tài)文明建設取得明顯成效

（一）生態(tài)文明制度不斷完善

2017年，一批生態(tài)文明建設領域的法律、制度、規(guī)劃出臺和實施，生態(tài)文明制度框架日益完善?！吨腥A人民共和國土壤污染防治法（草案）》進入全國人大審議程序，《中華人民共和國水污染防治法》完成修訂，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法實施條例（征求意見稿）》出臺;《國家環(huán)境保護標準“十三五”發(fā)展規(guī)劃》、《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護合作規(guī)劃》、《“十三五”環(huán)境領域科技創(chuàng)新專項規(guī)劃》等一批規(guī)劃編制實施。生態(tài)保護紅線制度開始實施，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》，環(huán)境保護部印發(fā)《生態(tài)保護紅線劃定技術指南》，京津冀、長江經(jīng)濟帶和寧夏等15?。▍^(qū)、市）劃定了生態(tài)保護紅線。排污許可管理制度開始試點，環(huán)保部辦公廳印發(fā)《重點行業(yè)排污許可管理試點工作方案》，火電和造紙行業(yè)5190家企業(yè)、“2+26”城市鋼鐵和水泥行業(yè)排污許可證核發(fā)工作基本完成[1]?！额I導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》、《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》正式發(fā)布，從2018年起領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度將正式執(zhí)行?！督夜珗@體制總體方案》印發(fā)，國家公園體制改革試點穩(wěn)步推進。繼2016年實施河長制后，2017年又出臺《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》?！渡罾诸愔贫葘嵤┓桨浮奉C布，垃圾分類在全國推開。

（二）產(chǎn)業(yè)體系更加綠色低碳

2017年5月，國家發(fā)改委印發(fā)《循環(huán)發(fā)展引領行動》，積極推動發(fā)展方式轉變，提升發(fā)展的質(zhì)量和效益，引領形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，促進經(jīng)濟綠色轉型，企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、園區(qū)共同推進綠色循環(huán)低碳產(chǎn)業(yè)體系的格局初步形成。2017年進一步加大化解過剩產(chǎn)能的力度，16部門聯(lián)合發(fā)布《關于利用綜合標準依法依規(guī)推動落后產(chǎn)能退出的指導意見》，國務院國資委制定化解產(chǎn)能過剩時間表，鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、平板玻璃等產(chǎn)能過剩矛盾得到緩解，環(huán)境質(zhì)量得到改善，產(chǎn)業(yè)結構持續(xù)優(yōu)化升級。2017年，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，增速預計將達到18%，PPP模式為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了助力。2017年上半年，環(huán)保上市公司新簽訂單635億元，同比增長32%，其中簽訂的PPP項目金額為404億元，占比超過60%，已與2016年全年金額數(shù)相當[2]。2017年，能源結構進一步優(yōu)化。煤炭消費比重下降，各地煤改電、煤改氣持續(xù)推進，清潔能源消費比重提高[3]。

（三）環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法日益嚴格

鐵腕治理生態(tài)環(huán)境是2017年年初國務院總理李克強在政府工作報告里提出的要求，貫穿整個2017年，并取得明顯成效。中央環(huán)保督查不僅實現(xiàn)全覆蓋，還建立“回頭看”的制度。繼2016年二次環(huán)保督察后，2017年中央又實施了第三、第四次環(huán)保督察，實現(xiàn)31個?。▍^(qū)、市）全覆蓋，累計向地方交辦群眾舉報104萬件，地方已辦結102萬件，直接推動解決8萬多名群眾身邊的突出環(huán)境問題[4]。環(huán)境監(jiān)管從以監(jiān)督企業(yè)為重點，向監(jiān)督黨委、政府及其有關部門和監(jiān)督企業(yè)的“督政”與“督企”并重轉變[1]。環(huán)境執(zhí)法能力不斷加強，依據(jù)史上最嚴的新環(huán)境保護法，查封扣押、停產(chǎn)限產(chǎn)、按日連續(xù)罰款、移送拘留成為遏制環(huán)境違法行為的重要手段和有力武器。2017年1—11月，全國適用《環(huán)境保護法》配套辦法的案件總數(shù)35667件，同比增長1024%[5]。因甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題，包括3名副省級干部在內(nèi)的幾十名領導干部被嚴肅問責，批準逮捕祁連山破壞環(huán)境資源犯罪案件8件16人。

（四）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善

通過鐵腕治理、嚴格監(jiān)督執(zhí)法，通過繼續(xù)實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，2017年環(huán)境質(zhì)量改善明顯。大氣環(huán)境質(zhì)量明顯提升。2017年1—11月，全國338個地級及以上城市PM10平均濃度比2013年同期下降204%;京津冀、長三角、珠三角PM25平均濃度分別下降382%、317%、256%，其中北京市下降356%、達到58微克/立方米[1]，藍天保衛(wèi)戰(zhàn)取得階段性勝利。水環(huán)境質(zhì)量也得到改善。2017年11月份全國主要水系監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，I—III類水體比例約為8635%，比去年同期上升335個百分點[6]，2017年1—9月份，長江經(jīng)濟帶流域Ⅰ—Ⅲ類的水質(zhì)比例同比提高43個百分點[4]。農(nóng)村環(huán)境綜合整治取得積極成效，《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》頒布實施，一批農(nóng)村污水處理設施、垃圾分類處置設施加快建設，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖廢棄物的資源化利用得到加強。

（五）生態(tài)文明理念沿“一帶一路”走向世界

2017年5月14日，習近平總書記在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上發(fā)表主旨演講，提出：踐行綠色發(fā)展的新理念，倡導綠色、低碳、循環(huán)、可持續(xù)的生產(chǎn)生活方式，加強生態(tài)環(huán)保合作，建設生態(tài)文明，共同實現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展目標。隨之，環(huán)保部等部委出臺了《關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見》和《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護合作規(guī)劃》，設立了生態(tài)環(huán)保大數(shù)據(jù)服務平臺和“一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟，為中國企業(yè)走出去提供信息支持、政策服務，搭建合作平臺。隨著綠色“一帶一路”的推進，生態(tài)文明、綠色發(fā)展理念沿著“一帶一路”國家傳播，中國企業(yè)在走出去的同時，將綠色循環(huán)低碳的生產(chǎn)方式和消費模式帶入到“一帶一路”沿線國家，樹立了中國綠色發(fā)展的新形象。

二、2018年環(huán)保發(fā)力開啟生態(tài)文明建設新時代

（一）構建“多元共治”環(huán)境治理體系

當前，我國環(huán)境治理體系不合理，導致政府、市場、社會的權責邊界模糊，削弱了環(huán)境治理能力。進入生態(tài)文明建設新時代，需要建立起“多元共治”的環(huán)境治理體系。

一是進一步強化和落實政府環(huán)保責任。通過建立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量統(tǒng)一監(jiān)測與考核制度、外部監(jiān)督和評估制度以及科學高效的技術支撐體系，促進政府更好地履行環(huán)保職責。推動中央環(huán)保督查精準化、常態(tài)化，并納入法治化、規(guī)范化的軌道，開展針對重點地區(qū)、重點行業(yè)、重點問題的機動式、點穴式專項督察。進一步嚴格監(jiān)督考核和責任追究制度，配合“黨政同責”、“一崗雙責”、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、損害生態(tài)環(huán)境終身追責等制度建設，將環(huán)保防治成效永久性納入地方政府官員考核體系。二是健全企業(yè)的環(huán)境約束與激勵政策。在現(xiàn)有對重點地區(qū)、重點行業(yè)企業(yè)頒發(fā)許可證基礎上，繼續(xù)擴大排污許可證頒發(fā)范圍，逐步實現(xiàn)排污許可證全覆蓋，約束企業(yè)的排污行為。加快環(huán)境污染損害賠償評估、鑒定制度建設，建立環(huán)境司法鑒定機構標準規(guī)范，建立企業(yè)環(huán)境保護信用體系，發(fā)揮環(huán)境稅的調(diào)節(jié)作用，用經(jīng)濟手段引導企業(yè)增強綠色生產(chǎn)意識，變被動減排為主動減排。三是提高環(huán)保公眾參與和社會監(jiān)督。通過多種方式，如問卷調(diào)查、專家論證會、聽證會、信息公開制度等，提升公眾環(huán)境治理的參與度。完善環(huán)境輿情監(jiān)測引導體系，增強環(huán)境信息的透明度，鼓勵公眾對周圍環(huán)境問題進行輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督。

（二）實施區(qū)域差異化的環(huán)境政策

我國幅員遼闊，面臨的環(huán)境問題也各有不同，環(huán)境政策應當根據(jù)不同區(qū)域特點差異化和精準化，從而提高環(huán)境治理效果。

一是按照主體功能定位實施差別化的環(huán)境政策。發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎制度作用，完善相關配套政策體系，依據(jù)不同區(qū)域主體功能定位和發(fā)展方向，制定差異化的生態(tài)環(huán)境目標、環(huán)境準入標準、治理保護措施和考核評價要求，并在此基礎上加快完善主體功能區(qū)生態(tài)補償制度建設，建立主體功能區(qū)生態(tài)補償?shù)臋M向轉移支付制度，引導各級政府和市場主體自覺推進主體功能區(qū)建設。二是針對重點區(qū)域、重點行業(yè)制定差異化環(huán)境政策。充分運用環(huán)保準入、生態(tài)補償、排污權交易、區(qū)域限批、地方污染物排放標準、特別污染物排放限值等手段，通過差別化的環(huán)境政策，實現(xiàn)促進產(chǎn)業(yè)轉型升級和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標。三是鼓勵地方政府制定差異化的環(huán)境政策。以即將實施的環(huán)境稅為契機，鼓勵地方根據(jù)其不同的社會經(jīng)濟發(fā)展階段、資源環(huán)境稟賦、資源環(huán)境承載力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，在環(huán)境稅區(qū)間內(nèi)合理制定具體標準，發(fā)揮因地制宜、優(yōu)化協(xié)調(diào)的作用，各地區(qū)制定有針對性的環(huán)境準入負面清單，促使產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加契合各地環(huán)境保護要求。

（三）改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制

根據(jù)十九大報告和《生態(tài)文明體制改革總體方案》的有關要求，2018年我國生態(tài)環(huán)境將逐步建立起統(tǒng)一行使職責的體制，為建設美麗中國、推進生態(tài)文明建設提供體制保障。

一是開展自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管制度改革。在國家層面設立專門的國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責”[7]，以徹底解決“九龍治水”和監(jiān)管執(zhí)法碎片化問題。二是貫徹落實省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革。目前河北、重慶、江蘇、山東、湖北、青海、上海、福建等試點?。ㄊ校┚淹瓿稍圏c方案制定工作，下一步將推動試點?。ㄊ校┰鷮嵱行蛲七M試點工作，省級環(huán)保部門對轄區(qū)環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，盡快出臺環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法等方面的規(guī)范性文件，全面推進環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法能力標準化建設，在省級行政區(qū)范圍內(nèi)加強跨區(qū)域、跨流域環(huán)境管理，實施環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法信息共享。三是以國家公園體制建設為切入點，建立統(tǒng)一的自然管理機構，探索生態(tài)監(jiān)管體制改革。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，在國家公園試點中創(chuàng)新管理體制，整合相關自然保護地管理職能，結合生態(tài)環(huán)境保護管理體制、自然資源資產(chǎn)管理體制、自然資源監(jiān)管體制改革，由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護地管理職責。

（四）補農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理短板

農(nóng)村環(huán)境是我國環(huán)境保護戰(zhàn)略的重要組成部分，是實現(xiàn)全面小康社會的重要一環(huán)，農(nóng)村環(huán)境治理是目前我國環(huán)境治理的短板。十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，隨著這一戰(zhàn)略的實施和推進，2018年農(nóng)村環(huán)境治理將得到全面加強。

一是繼續(xù)推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作。推進建立健全農(nóng)村飲用水安全供應與監(jiān)測體系，開展農(nóng)村“廁所革命”，逐步改善入廁環(huán)境，科學規(guī)劃布局畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，采取有效措施對畜禽糞便、污水進行無害化處理，推進符合當?shù)靥攸c的集中式污水處理廠和小型、分散式污水處理設備建設，確保農(nóng)村污水處理設施長的效運行和維護，加大農(nóng)村生活垃圾收集、運輸裝備設施投入，推廣垃圾分類回收。二是鼓勵社會資本參與推動農(nóng)村環(huán)境治理。充分發(fā)揮市場作用，采取PPP模式、第三方治理、政府購買服務等模式利用社會資本參與農(nóng)村環(huán)境治理，集中連片整體推進農(nóng)村污水集中處理設施、垃圾收集處置設施的建設，推進畜禽養(yǎng)殖污染防治和廢棄物資源化，采取補貼方式吸引市場主體參與，加快農(nóng)業(yè)廢棄物（如秸稈）綜合利用，構建生態(tài)農(nóng)業(yè)循環(huán)模式。三是加強重點區(qū)域農(nóng)村能源替代。農(nóng)村散煤燃燒點多、面廣、污染重，是大氣污染防治的重要治理對象，在具備條件的農(nóng)村地區(qū)開展集中供熱，暫時不具備條件的地區(qū)實施散煤替代，以煤改氣、煤改電為主要手段，同時按照因地制宜、多元發(fā)展原則，積極支持利用可再生能源取暖，如發(fā)展生物質(zhì)成型燃料、利用沼氣等生物天然氣取暖、開發(fā)纖維素乙醇等液體燃料、推廣被動式太陽能集熱墻等。

（五）引領全球綠色治理體系建設

隨著綠色“一帶一路”的推進，我國在全球綠色治理體系建設領域的領導力和話語權將不斷增強，成為全球綠色治理體系的重要參與者、貢獻者和引領者。

一是切實履行環(huán)境國際公約。按照《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標》和《巴黎協(xié)定》的要求，積極落實各項措施，樹立起負責任的大國形象，加強與世界各國、區(qū)域和國際組織在環(huán)境治理領域的對話交流與務實合作，堅持減緩與適應并重，主動控制碳排放，落實減排承諾。二是以“一帶一路”建設為契機，加強環(huán)保各領域合作。利用中俄、中哈、中國—東盟、上海合作組織等現(xiàn)有多雙邊合作機制，在污染物減排、生物多樣性、自然資源保護、應對氣候變化、抗災減災、促進可再生能源發(fā)展等領域開展與“一帶一路”沿線國家的深層次合作，推動全方位、多渠道的對話交流活動，組織生態(tài)環(huán)保公益活動，實施綠色絲路使者計劃。三是加快我國環(huán)保和新能源產(chǎn)業(yè)走出去步伐。加大綠色貿(mào)易和投資政策制定力度，推動WTO環(huán)境產(chǎn)品清單的制定，加強環(huán)境產(chǎn)品的自由貿(mào)易，發(fā)展綠色金融，為符合條件的綠色貿(mào)易和投資項目提供資金支持，開展環(huán)保和新能源產(chǎn)業(yè)技術合作園區(qū)及示范基地建設，推動環(huán)保和新能源產(chǎn)業(yè)走出去。

參考文獻：

[1]習近平?jīng)Q勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[DB/OL].http：//newsxinhuanetcom/2017-10/27/c_1121867529htm

[2]李干杰全面提升生態(tài)文明建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化——在中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會2017年年會全體會議暨環(huán)境與發(fā)展高層論壇上的主旨演講[DB/OL].http：//huanbaobjxcomcn/news/20171211/866652shtml

[3]李干杰在十九大“踐行綠色發(fā)展理念，建設美麗中國”記者招待會上的講話[DB/OL].http：//wwwxinhuanetcom/politics/19cpcnc/zb/zb13/wzslhtm

[4]王軼辰 上半年全國能源消費總體回暖[N]. 中國礦業(yè)報，2017—07—25（004）

[5]中國環(huán)境報編輯部生態(tài)環(huán)保攻堅這一年[N].中國環(huán)境報，2018—01—02（001）

[6]環(huán)保部環(huán)保部地表水自動監(jiān)測周報[DB/OL].http：//wwwzhbgovcn/hjzl/shj/dbszdczb/

[7]艾瀟瀟，朱勇勝景氣依舊，大浪淘金——2017年環(huán)保行業(yè)年中展望[DB/OL].http：//wwwsohucom/a/156485768_820796

（李忠、劉崢延，國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所。）