■//葉建強

2015年，財政部發(fā)布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）（以下簡稱《財政承受能力論證指引》或《指引》）要求開展財政承受能力論證，并且給出了運營補貼公式。盡管該財政運營補貼是以指引的形式發(fā)布的，但在實踐中，部分地方政府出于地方財政壓力以及政府業(yè)績的考量，往往不顧項目實際情況，不考慮不同PPP項目間的性質(zhì)與差別，強制使用該公式計算PPP項目財政運營補貼，導致項目融資難、落地難等一系列問題。

一、《指引》中的財政運營補貼計算

《財政承受能力論證指引》指出：財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據(jù)。PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。

其中，運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。并且給出了運營補貼的計算公式。運營補貼支出應當根據(jù)項目建設(shè)成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。

對政府付費模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運營成本和合理利潤。計算公式為：

對可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數(shù)額。計算公式為：

n代表折現(xiàn)年數(shù)。財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數(shù)。

年度折現(xiàn)率應考慮財政補貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。

在實踐中，不同地方政府的財政部門包括一些PPP專家對該財政運營補貼公式的應用理解不一致，缺乏統(tǒng)一的應用標準，主要是在相關(guān)參數(shù)的定義范圍與取值依據(jù)及其確定上不統(tǒng)一，由此給很多政府部門、社會資本以及咨詢機構(gòu)造成了很大的困擾。

二、項目全部建設(shè)成本的界定

一般情況下，對項目全部建設(shè)成本理解范圍是一致的，但在實踐中有些人對此提出了不同理解，一是公式中的項目全部建設(shè)成本是否包含建設(shè)期利息，二是在計算運營補貼時是否需要扣除政府方出資的資本金。這里從財務(wù)視角說一下對這兩個問題的理解。

（一）項目全部建設(shè)成本應當包括建設(shè)期利息

持“項目全部建設(shè)成本不包括建設(shè)期利息”的觀點的專家主要理由是PPP項目本身兼具投融資性質(zhì)，該公式中的“（1+折現(xiàn)率）n”就是對社會資本方投資利息的補償，因此不需要再計算建設(shè)期利息。這里存在一個誤區(qū)，（1+折現(xiàn)率）n是對其運營期投資的的補償，而不是對其建設(shè)期利息的補償，公式后面的注釋中已經(jīng)指明n代表折現(xiàn)年數(shù)，而實務(wù)中，折現(xiàn)年數(shù)一般等同于項目運營補貼年數(shù)即項目運營補貼周期，在社會資本在整個運營期內(nèi)進行運營的情況下，該補貼周期等于項目的運營期。另外項目全部建設(shè)成本是在項目建設(shè)完成后才可以計算出來的，在進入運營期之前，項目建設(shè)期的使用資金的利息應當計入項目全部建設(shè)成本。

從工程計價規(guī)則看，建設(shè)工程總投資一般包括工程建設(shè)成本、設(shè)備購置費、其他工程費用、工程預備費、建設(shè)期利息等，PPP只是傳統(tǒng)公共工程項目使用的一種投融資模式，對工程計價規(guī)則仍然應當遵從原來的計價規(guī)則，因此項目建設(shè)成本應當包含建設(shè)期利息。

從財務(wù)會計的角度看，《企業(yè)會計準則第17號-借款費用》第四條規(guī)定，“企業(yè)發(fā)生的借款費用，可直接歸屬于符合資本化條件的資產(chǎn)的購建或者生產(chǎn)的，應當予以資本化，計入相關(guān)資產(chǎn)成本”，第六條第一款規(guī)定“（一）為購建或者生產(chǎn)符合資本化條件的資產(chǎn)而借入專門借款的，應當以專門借款當期實際發(fā)生的利息費用，減去將尚未動用的借款資金存入銀行取得的利息收入或進行暫時性投資取得的投資收益后的金額確定。專門借款，是指為購建或者生產(chǎn)符合資本化條件的資產(chǎn)而專門借入的款項?！盤PP項目合同通過項目公司引入的債權(quán)資金有嚴格的限制，?？顚Ｓ茫瑢ｉT用于該項目建設(shè)，項目公司不得挪用、挪借等。因此該等債權(quán)融資屬于企業(yè)會計準則中所稱的“為購建或者生產(chǎn)符合資本化條件的資產(chǎn)而借入專門借款”，其在建設(shè)期發(fā)生的利息費用應當予以資本化。

（二）對全部建設(shè)成本中是否需要扣除政府方出資的資本金的處理

有部分專家認為，在運用《財政承受能力論證指引》公式計算財政運營補貼時，要扣除政府方的出資，理由是政府方的出資資本金是由政府方出資代表出資的，不屬于社會資本出資的資金，不應當納入計算財政運營補貼的基數(shù)。筆者認為政府出資的資本金是否應當納入計算基數(shù)不應一概而論，而應當具體分析項目的利潤分配機制。政府方出資代表和社會資本同屬于項目公司股東，雙方對項目公司實現(xiàn)的經(jīng)營利潤均享有分配項目公司利潤的請求權(quán)，若政府方出資代表與社會資本約定按各自出資比例分配項目公司利潤，即政府出資代表與社會資本方“同股同權(quán)”的情況下則應當將政府方出資納入計算政府運營補貼的基數(shù)，如不納入計算政府運營補貼的基數(shù)，則會導致政府方從應屬于社會資本方的利潤中“分得一杯羹”，而降低了社會資本方的收益。項目公司的政府出資方一般為地方政府投融資平臺公司，在地方政府投融資平臺實現(xiàn)市場化運作后，也需要通過投資獲得必要的收益。因此在政府出資代表與社會資本“同股同權(quán)”的情況下，在計算項目公司運營補貼時，全部建設(shè)成本中不應當扣除政府方出資的資本金。若項目公司章程中約定，政府方出資代表不分配項目公司利潤，項目公司實現(xiàn)的全部利潤全部歸社會資本方所有，則從降低政府財政支出壓力和保證社會資本方的合理收益的角度，可以在計算運營補貼時扣除全部建設(shè)成本中政府方出資的資本金。

三、合理利潤率的確定

《財政承受能力論證指引》規(guī)定：“合理利潤率應以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結(jié)合風險等因素確定?！碑斍拔覈?年期以上商業(yè)銀行貸款基準利率為4.9%，中西部地區(qū)融資利率一般會會比東部地區(qū)融資利率要高，上浮比例在20%左右，即5.88%左右，基于此目前很多咨詢公司在確定PPP毛項目利率時選值在7-8%之間，盡管該合理利潤率被市場所接收，但實際上很多社會資本是被迫接收的，中國建筑市場異常激烈，行業(yè)毛利率普遍偏低是不爭的事實，但即使如此，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料顯示，2009年-2016年間，我國建筑行業(yè)上市公司的平均毛利率在10.7%至11.6%之間，民營上市建筑企業(yè)的毛利率在13%-16%之間。與此相比，目前咨詢市場上確定的合理利潤率是明顯偏低了，這些利潤在扣除期間費用、稅費后的利潤率將更低。另外，根據(jù)國家稅務(wù)總局發(fā)布的《核定征收企業(yè)所得稅暫行辦法》（國稅發(fā)〔2008〕30號）規(guī)定，建筑業(yè)的應稅所得率為8%-20%，也就是說在國家稅務(wù)部門看來，建筑行業(yè)的凈利潤至少為8%，而《指引》中的公式計算給予項目公司運營補貼是項目公司的收入，這里的合理利潤率嚴格說來指的是項目成本利潤率，既不是毛利率，也不是凈利率，按此利潤率計算并扣除期間費用、所得稅后計算的項目公司凈利潤幾乎是負數(shù)。由此看來，在PPP項目中，若運用《指引》中的公式計算運營補貼應當適用較高一點合理利潤率，至少應當依據(jù)行業(yè)平均毛利率為基準，并充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結(jié)合風險等因素確定是比較合適，而不應是以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準確定。

另外還需要注意的是，《指引》中的公式中有兩個合理利潤率，兩個合理利潤率是不同的，不能簡單地適用同一利潤率，前一個是建設(shè)工程的利潤率，應當依據(jù)建筑行業(yè)的毛利率為基準來確定，后一個合理利潤率是運營利潤率，應當根據(jù)運營內(nèi)容所處行業(yè)運維毛利率為基準確定。

四、折現(xiàn)率的確定

《財政承受能力論證指引》規(guī)定：“年度折現(xiàn)率應考慮財政補貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。”這樣規(guī)定是不完全合理的，是值得商榷的。

目前國際上主要用的折現(xiàn)率有：資本資產(chǎn)定價模型折現(xiàn)率、無風險利率、社會時間偏好折現(xiàn)率、機會成本等模式。

（一）資本資產(chǎn)定價模型

資本資產(chǎn)定價模型公式為：R=Rf+β（Rm-Rf）

式中：R—在給定風險水平條件下資產(chǎn)的合理預期投資收益率；Rf——無風險投資收益率；β—投資于資產(chǎn)的風險矯正系數(shù)，即對資本市場系統(tǒng)風險變化的敏感程度；Rm—資本市場的平均投資收益率。資本資產(chǎn)定價模型的優(yōu)點在于：把無風險收益率、風險的價格和風險的計算單位這三個因素有機結(jié)合在一起，有效地反映了資產(chǎn)的最小收益需求和風險偏好之間的關(guān)系。而PPP項目主要是項目投資，一方面PPP缺乏有效的完全競爭市場，另一方PPP項目公司主要資金還是來源于再融資，而再融資的主要方式還是以銀行貸款為主，因此適用性上有所欠缺。但資本資產(chǎn)定價模型對于項目股權(quán)資本成本的衡量還是很有作用的。

（二）無風險利率

無風險利率是指將資金投資于某一項沒有任何風險的投資對象而能得到的利息率。這是一種理想的投資收益。在實際應用中通常以國庫券利率作為無風險利率的衡量標準?！敦斦惺苣芰φ撟C指引》規(guī)定：“年度折現(xiàn)率應考慮財政補貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定?！边@里規(guī)定的折現(xiàn)率實際上就是使用無風險利率作為衡量標準的，但是PPP項目項目除了項目融資的利率風險外，還包括建設(shè)運營、成本上升、融資利率變化、政府信用、法律政策變化、技術(shù)更新等風險，因此PPP項目所承受的風險要明顯要高于國庫券的風險，使用無風險利率明顯是不合適的。并且國庫券還有長短期之分，通常PPP項目建設(shè)運營期限時間較長，通常在10年至30年之間。如果一定要用無風險利率作為PPP項目的折現(xiàn)率，也應當使用當期國家發(fā)行的期限與PPP項目建設(shè)運營期限相當?shù)拈L期國債利率。而我國的國債發(fā)行期限一般是在5年左右，因此適用地方政府債券收益率確定財政運營補貼的折現(xiàn)率是明顯不合適的。

（三）社會折現(xiàn)率（社會時間偏好）

社會折現(xiàn)率是建設(shè)項目經(jīng)濟評價的通用參數(shù)。在國民經(jīng)濟評價中用計算經(jīng)濟凈現(xiàn)值時的折現(xiàn)率，并作為經(jīng)濟內(nèi)部收益率的基準值，是建設(shè)項目經(jīng)濟可行性的主要判別依據(jù)。在國外運用較多，并在取值上有不同規(guī)定，如世界銀行近期項目評價社會折現(xiàn)率取值為10%；亞洲開發(fā)銀行站在銀行貸款角度考慮問題，承認不同國家、不同部門經(jīng)濟回報率水平差異較大，利用10%到12%左右的社會折現(xiàn)率進行項目的經(jīng)濟評價。我國，2006年國家發(fā)展與改革委員會、建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)（第三版）》中將社會折現(xiàn)率規(guī)定為8%，供各類建設(shè)項目評價時的統(tǒng)一采用。從表面上看，社會折現(xiàn)率是社會對資金時間價值的估算，是從整個國民經(jīng)濟角度所要求的資金投資收益率標準，代表占用社會資金所應獲得的最低收益率，在理論上用社會折現(xiàn)率對PPP項目進行衡量是可行的。但社會折現(xiàn)率在不同國家和地區(qū)、不同行業(yè)、不同時期是不同的，而采用統(tǒng)一的社會折現(xiàn)率對不同的PPP項目進行評價在實踐中也是不科學的。

（四）機會成本

機會成本是指在面臨多方案擇一決策時，被舍棄的選項中的最高價值者是本次決策的機會成本。在PPP決策中，可以以項目公司的加權(quán)平均資本成本作為衡量PPP項目的折現(xiàn)率。加權(quán)平均資本成本（Weighted Average Cost of Capital，WACC），是指企業(yè)以各種資本在企業(yè)全部資本中所占的比重為權(quán)數(shù)，對各種長期資金的資本成本加權(quán)平均計算出來的資本總成本。加權(quán)平均資本成本可用來確定具有平均風險投資項目所要求收益率。假設(shè)PPP項目公司的資本由股權(quán)資本和債務(wù)組成。

其中，Re=股權(quán)資本成本，Rd=債務(wù)資本成本，E=公司股本的市場價值，D=公司債務(wù)的市場價值，V=E+D，Tc=所得稅率。

這里，股權(quán)資本成本可以運用資本資產(chǎn)定價模型進行測算，前面說過，盡管資本資產(chǎn)定價模型不適合直接用于PPP項目的折現(xiàn)率，但是卻在計算股權(quán)資本成本方面有很好的應用。至于債務(wù)資本成本，則可以以當期PPP市場商業(yè)銀行債權(quán)融資利率作為計算債務(wù)資本成本的利率。這樣既可以考慮到各個PPP項目自身的項目風險，又反映了項目公司的融資結(jié)構(gòu)對不同來源的資本的收益要求，因而是比較適當?shù)摹?/p>

五、對增值稅的處理

《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》發(fā)布于2015年4月，自2016年5月1日起，在全國范圍內(nèi)全面推開營業(yè)稅改征增值稅（以下稱營改增）試點，建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等全部營業(yè)稅納稅人，納入試點范圍，由繳納營業(yè)稅改為繳納增值稅。由于營業(yè)稅是價內(nèi)稅，營改增之前，營業(yè)稅屬于項目建設(shè)成本的組成部分，因此，《指引》中的運營補貼公式是完全可以直接運用的，但在營改增后，建筑業(yè)改征增值稅，增值稅為價外稅，是國家對銷售貨物、服務(wù)過程中的價值增值部分征收的流轉(zhuǎn)稅，不屬于項目建設(shè)成本的組成部分。因此，營改增后《指引》中的公式不能再直接運用。

在實務(wù)中，有部分人員提出直接按照含增值稅的數(shù)額直接代入《指引》中的公式計算給予項目公司運營補貼，將計算得出的數(shù)額作為含稅補貼直接支付給項目公司。這種方法存在兩個問題：一是對增值稅重復計算利潤，《指引》公式中“項目全部建設(shè)成本×（1+合理利潤率）×（1+折現(xiàn)率）n”部分，在補貼項目公司投資成本的同時，還補償了項目公司合理利潤，項目公司購買建設(shè)工程服務(wù)所支付給建筑承包商的增值稅，屬于項目公司購買勞務(wù)支出的進項稅額，未來可用于抵扣項目公司收到政府方支付款項中的銷項稅額，不需要另外計取利潤；二是違背了增值稅是對貨物或服務(wù)價值增值進行征稅的原理，破壞了增值稅的抵扣鏈條。增值稅的計稅原理是銷項稅額減去進項稅額，如果直接以含進項稅額的投資額乘以合理利潤率算作項目公司含銷項稅額的收入，相當于以進項稅乘以合理利潤率算作銷項稅，則破壞了增值稅的計算規(guī)則，違背了對價值增值進行征稅的原理。并且進項稅額稅率和銷項稅額的稅率可能是不一樣的，計算的結(jié)果也是不一樣的。2017年9月住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳《關(guān)于征求〈建設(shè)項目總投資費用項目組成〉〈建設(shè)項目工程總承包費用項目組成〉意見的函》提出，“建設(shè)項目總投資是指為完成工程項目建設(shè)并達到使用要求或生產(chǎn)條件，在建設(shè)期內(nèi)預計或?qū)嶋H投入的總費用，包括工程造價、增值稅、資金籌措費和流動資金”，“增值稅應按工程費、工程建設(shè)其他費、預備費和資金籌措費分別計取”。如項目公司全部建設(shè)成本中的建安成本按建筑業(yè)11%計算進項稅，勘察費、設(shè)計費、咨詢費等屬于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)部分按照服務(wù)費6%計算進項稅，而土地征拆費是直接支付給政府部門或者被征拆人的，因而是沒有進項稅額的。而銷項稅的稅率各行業(yè)是不同的，國家對于PPP項目的財政運營補貼是否按統(tǒng)一稅率進行征稅、如何征稅也沒有明確的規(guī)定，很多社會資本和咨詢機構(gòu)暫按6%的稅率進行財務(wù)測算。因此該方法是不可行的。

營改增后，正確的計稅方法應該回歸增值稅的基本原理和基本計算規(guī)則，需要將財政運營補貼公式按照增值稅的計算原理進行改進后進行運用。即：在計算項目建設(shè)成本和運營成本時應當剔除增值稅進項稅額的影響，在算出不含稅的總收入另外按適用的增值稅稅率計取銷項稅額。以政府承擔全部付費責任為例，改進后財政運營補貼公式為：

需要特別指出的是上述公式中的適用的兩個增值稅稅率可能是不同的，需要根據(jù)所處的行業(yè)、建設(shè)和運營的內(nèi)容分別確定適用的增值稅稅率。

六、結(jié)論

綜上，在運用《財政承受能力論證指引》中的公式計算項目運營補貼時需要注意幾點：（1）在確定項目建設(shè)成本時應當包含項目建設(shè)期利息；（2）在確定全部項目建設(shè)成本是否扣除政府出資代表出資的資本金時應當考慮政府出資方是否與社會資本享有“同股同權(quán)”，若雙方“同股同權(quán)”則不應當扣減政府出資代表支出的資本金部分，若雙方“不同股同權(quán)”則可以扣減政府出資代表支出的資本金部分。（3）在確定合理利潤率水平時，采用行業(yè)平均的毛利率比較適宜，并且在確定兩個合理利潤率時應當區(qū)分建設(shè)毛利率和運營維護細分行業(yè)的毛利率；（4）在確定折現(xiàn)率時，采用社會資本的機會成本或者正常的融資成本是比較合適的。（5）在PPP項目的增值稅的處理上，應當回歸增值稅計算的基本原理，對運營補貼公式進行改進后再加以運用。

參考文獻：

[1]世界銀行集團，財政部政府和社會資本合作中心.PPP財政承諾管理〔M〕.北京：中國商務(wù)出版社，2014.

[2]財政部政府和社會資本合作中心.PPP物有所值研究〔M〕.北京：中國商務(wù)出版社，2014.