唐紹均 蔣云飛

摘要：高難度、高虛耗與低效率，是企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)條件下履行環(huán)境保護(hù)“三同時”義務(wù)所面臨的主要障礙。“改良論”與“廢除論”是學(xué)界從制度存廢角度展開的“路徑選擇”論爭，但終究難為環(huán)境保護(hù)“三同時”義務(wù)履行障礙的破解提供可靠理論方案。從“義務(wù)相對豁免”角度切入與展開，允許企業(yè)以委托第三方治理或采用清潔生產(chǎn)工藝（設(shè)備）等方式有條件地獲得環(huán)境保護(hù)“三同時”義務(wù)的豁免，符合激勵理論、規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論與“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。希冀通過立法明確環(huán)境保護(hù)“三同時”義務(wù)相對豁免的適用條件、審定程序、政府監(jiān)管與責(zé)任保障，構(gòu)建環(huán)境保護(hù)“三同時”義務(wù)的相對豁免制度，以期促進(jìn)“三同時”義務(wù)履行障礙的消釋。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；“三同時”義務(wù)；履行障礙；相對豁免

中圖分類號：DF468 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：103969/jissn1001-239720180212

一、環(huán)境保護(hù)“三同時”義務(wù)履行障礙的現(xiàn)狀檢視

自1979年我國頒行《環(huán)境保護(hù)法（試行）》起1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》第6條規(guī)定：“一切企業(yè)、事業(yè)單位的選址、設(shè)計、建設(shè)和生產(chǎn)，都必須充分注意防止對環(huán)境的污染和破壞……其中防止污染和其他公害的設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)?！?，環(huán)境保護(hù)“三同時”義務(wù)（以下簡稱“三同時”義務(wù)）被正式確立為企業(yè)

根據(jù)2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》、2017年新修訂的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（以下簡稱新《管理?xiàng)l例》）等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，“三同時”義務(wù)的主體應(yīng)為企業(yè)單位、事業(yè)單位等一切對環(huán)境有影響的單位，考慮到“三同時”義務(wù)的主體主要是企業(yè)單位，為行文簡潔，筆者將企業(yè)單位簡稱為企業(yè)。的一項(xiàng)法定義務(wù)。企業(yè)對此義務(wù)履行與否以及履行是否充分，均影響著“三同時”制度所承載的預(yù)防功能的實(shí)現(xiàn)。從近些年《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》公布的數(shù)據(jù)看（參見圖1），“三同時”執(zhí)行合格率

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)部建設(shè)項(xiàng)目“三同時”監(jiān)督檢查和竣工環(huán)保驗(yàn)收管理規(guī)程（試行）》第16條至第18條的規(guī)定，企業(yè)執(zhí)行“同時設(shè)計與同時施工”后（部分建設(shè)項(xiàng)目需進(jìn)行試生產(chǎn)），可向監(jiān)管部門申請“三同時”驗(yàn)收，驗(yàn)收合格的視為已執(zhí)行“三同時”制度。由此可見，《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》中公布的“三同時”執(zhí)行合格率大致等同于企業(yè)執(zhí)行“同時設(shè)計與同時施工”的合格率，“同時投產(chǎn)使用”則未被考慮在內(nèi)。平均高達(dá)96%，其中2011年至2015年分別為979%、973%、966%、967%、961%。單憑數(shù)據(jù)而言，我們完全有理由相信“三同時”義務(wù)已經(jīng)得到了企業(yè)的有效履行，“三同時”制度所承載的預(yù)防功能也理應(yīng)得到了充分發(fā)揮。 “從理論上說，如果企業(yè)能夠嚴(yán)格執(zhí)行‘三同時制度，那么超標(biāo)排污或者發(fā)生重大污染事故的可能性就不大”[1]，但現(xiàn)實(shí)圖景卻是，我國“環(huán)境質(zhì)量總體向好但形勢依然嚴(yán)峻”

前環(huán)保部部長陳吉寧在“2017年全國環(huán)境保護(hù)工作會議”上指出：“我國生態(tài)系統(tǒng)總體穩(wěn)定，環(huán)境質(zhì)量在全國范圍和平均水平上總體向好，某些特征污染物和部分時段部分地區(qū)局部惡化，環(huán)境保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻?！保▍⒁姡翰芗t艷環(huán)保部部長陳吉寧：環(huán)境質(zhì)量總體向好但形勢依然嚴(yán)峻[EB/OL]（2017-01-11）[2017-11-05] http：//w-wwcecn/xwzx/gnsz/gdxw/201701/11/t20170111_19549371shtml）：環(huán)境污染事故頻發(fā)、污染物排放量大面廣

2016年11月24日，由國務(wù)院印發(fā)并實(shí)施的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》指出，生態(tài)環(huán)境是全面建成小康社會的突出短板，其主要體現(xiàn)為環(huán)境污染物排放量大面廣、突發(fā)性環(huán)境污染事故頻發(fā)等。、排污收費(fèi)數(shù)額（主要為超標(biāo)排污費(fèi)）呈現(xiàn)逐年攀升態(tài)勢

汪勁指出：“從1979年至2008年，全國累計征收排污費(fèi)（主要由超標(biāo)排污費(fèi)構(gòu)成）已達(dá)1419億元，呈現(xiàn)出連年增加態(tài)勢?！保▍⒁姡和魟?環(huán)保法治三十年我們成功了嗎[M]北京：北京大學(xué)出版社，2011：95-96）……為此，我們完全有理由相信：雖然“三同時”執(zhí)行合格率極高，但是“三同時”義務(wù)實(shí)際上并未得到企業(yè)的有效履行

“三同時”制度實(shí)際執(zhí)行效果不彰，如下數(shù)據(jù)可佐證。山西省環(huán)保廳對全省11市63縣293家企業(yè)的環(huán)境檢查時發(fā)現(xiàn)：“‘三同時制度及環(huán)保試生產(chǎn)要求落實(shí)不到位，有202個項(xiàng)目違反‘三同時制度，占被檢查企業(yè)總數(shù)的692%”；2014年環(huán)保部通報的數(shù)據(jù)顯示：“違反環(huán)評及‘三同時制度仍是最主要的環(huán)境違法行為，占案件總量的5157%?！保ǚ謩e參見：張雋波近七成項(xiàng)目違反“三同時”制度[N]山西日報，2006-10-18；張秋蕾環(huán)境保護(hù)部：違反環(huán)評及三同時制度問題突出[N]中國環(huán)境報，2014-09-24）。“三同時”義務(wù)未得到企業(yè)的有效履行，原因可能是多元的，但究其根源應(yīng)該還在于企業(yè)履行“三同時”義務(wù)存在諸多阻礙或困境。這些阻礙或困境，筆者將其稱為“三同時”義務(wù)的履行障礙

“履行障礙”淵源于德國債法上的“給付障礙”，所謂“給付障礙”是指債務(wù)人不依債之本旨履行債法上的義務(wù)，抑或指債務(wù)人在履行義務(wù)過程中面臨的種種阻礙（參見：杜景林，盧諶德國新債法給付障礙體系重構(gòu)[J]比較法研究，2004（1）：79-84）。筆者借鑒德國債法對“履行障礙”的界定，將“三同時”義務(wù)履行過程中面臨的種種困境或阻礙歸結(jié)為“三同時”義務(wù)的履行障礙。。仔細(xì)考察“三同時”制度的立法與實(shí)踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，高難度、高虛耗與低效率是企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)條件下履行環(huán)境保護(hù)“三同時”義務(wù)所面臨的主要障礙。

（2016）》尚未公布，只能統(tǒng)計到2015年的數(shù)據(jù)；第二，《全國環(huán)境統(tǒng)計公報（2005-2010）》未公布當(dāng)年“三同時”一次性執(zhí)行合格項(xiàng)目數(shù)；第三，《全國環(huán)境統(tǒng)計公報（2010）》未公布2010年“三同時”執(zhí)行合格率，故采用《2011中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》中的數(shù)據(jù)。（參見：國家統(tǒng)計局，環(huán)境保護(hù)部 2011中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒[M] 北京：中國統(tǒng)計出版社，2011：150）

（一）“三同時”義務(wù)履行的高難度

“三同時”義務(wù)由同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用三項(xiàng)義務(wù)構(gòu)成。一般而言，同時設(shè)計義務(wù)與同時施工義務(wù)相對易于履行，即企業(yè)只需按照“經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價文件的要求”履行義務(wù)即可

2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定：“防治污染的設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置?！备鶕?jù)這一條款，企業(yè)履行“三同時”義務(wù)必須以“經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價文件”為前提或基礎(chǔ)。，但是，同時投產(chǎn)使用義務(wù)的履行卻絕非易事。申言之，基于市場的瞬息萬變，建設(shè)項(xiàng)目在投產(chǎn)使用后所排放的污染物存在較大“變數(shù)”，這個“變數(shù)”既包括污染物數(shù)量的“變數(shù)”，也包括污染物種類的“變數(shù)”，而企業(yè)按既定“計劃”（即“經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價文件”）建成的環(huán)保設(shè)施的處置能力卻是“不變”的，導(dǎo)致這些環(huán)保設(shè)施往往難以有效處置存在較大“變數(shù)”的污染物。第一，若企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能，由此產(chǎn)生的“超計劃數(shù)量”的污染物將超過環(huán)保設(shè)施原定“計劃”的處置量；第二，若企業(yè)改變生產(chǎn)的產(chǎn)品種類或采用新的原材料，由此產(chǎn)生的“超計劃種類”的污染物也將超出環(huán)保設(shè)施的原定“計劃”處置能力。顯而易見，按“計劃”建成的環(huán)保設(shè)施往往無法處置在市場經(jīng)濟(jì)條件下存在較大“變數(shù)”的污染物，在此情形下，國家要求企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行“三同時”制度并實(shí)現(xiàn)其所承載的預(yù)防功能，企業(yè)要“以不變應(yīng)萬變”的方式履行“三同時”義務(wù)毋容置疑會存在較高難度。

（二）“三同時”義務(wù)履行的高虛耗

所謂“三同時”義務(wù)履行的高虛耗，主要是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)按照“三同時”制度的要求所建設(shè)的配套環(huán)保設(shè)施可能造成的資金浪費(fèi)或設(shè)備閑置。申言之，基于“開發(fā)區(qū)”

環(huán)保部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)開發(fā)區(qū)區(qū)域環(huán)境影響評價有關(guān)問題的通知》（環(huán)發(fā)〔2002〕174號）將“開發(fā)區(qū)”界定為：經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、國家旅游度假區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，筆者采用此界定。集中治污模式的推廣以及市場的瞬息萬變，對于開發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)而言，其更傾向于委托開發(fā)區(qū)內(nèi)的集中治污企業(yè)作為第三方來治理污染物，而非選擇自行履行“三同時”義務(wù)。當(dāng)前，我國規(guī)劃建設(shè)的開發(fā)區(qū)已普遍建有污水、固廢等集中處置設(shè)施，且提供市場化和專業(yè)化服務(wù)，企業(yè)很可能基于“經(jīng)濟(jì)理性”

“經(jīng)濟(jì)理性”理論認(rèn)為：“每一個參加公共選擇的人都會依據(jù)自己的偏好和最有利于自己的方式進(jìn)行活動，他們都是理性的、追求個人效用最大化的‘經(jīng)濟(jì)人?！保▍⒁姡豪聿榈?/p>

波斯納法律的經(jīng)濟(jì)分析[M]蔣兆康，譯北京：中國大百科全書出版社，1997：25）將污染物交由開發(fā)區(qū)內(nèi)的第三方企業(yè)集中治理。若選擇第三方治理，企業(yè)無疑會閑置已建成的環(huán)保設(shè)施，因而造成建設(shè)資金的浪費(fèi)。對于開發(fā)區(qū)外的企業(yè)而言，其也可能因市場變化（譬如減少產(chǎn)能）或者產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級（譬如采用新的原材料）而閑置部分環(huán)保設(shè)施，以實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化；若開發(fā)區(qū)外的企業(yè)選擇第三方治理，其也可能會閑置已建成的環(huán)保設(shè)施。由此足見，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，“三同時”義務(wù)的履行存在資金浪費(fèi)或設(shè)備閑置的弊端。

（三）“三同時”義務(wù)履行的低效率

“三同時”制度要求企業(yè)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營與維護(hù)環(huán)保設(shè)施，其“實(shí)際上是一種分散的點(diǎn)源治理模式”[2]。這種分散的點(diǎn)源治理模式是實(shí)現(xiàn)企業(yè)環(huán)境成本內(nèi)部化以及控制新污染源的可靠方式，但實(shí)踐中極易造成“三同時”義務(wù)履行的低效率。概言之，造成“三同時”義務(wù)履行低效率的主要原因在于分散的點(diǎn)源治理模式不符合社會分工專業(yè)化的要求以及無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。第一，分散的點(diǎn)源治理模式不符合社會分工專業(yè)化的要求。亞當(dāng)

斯密在《國富論》中指出：“勞動生產(chǎn)力上最大的增進(jìn)，以及運(yùn)用勞動時所表現(xiàn)的更大的熟練、技巧和判斷力，似乎都是分工的結(jié)果?！盵3]簡言之，即“分工與效率明顯呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，分工出效率，無分工則無效率”一些學(xué)者對“分工出效率”命題做了系統(tǒng)論述，其中葉生洪、彭星閭認(rèn)為：“分工和專業(yè)化使得勞動生產(chǎn)者越來越將其生產(chǎn)活動集中于較少的操作上，能夠較快地提高其生產(chǎn)的熟練程度，節(jié)約生產(chǎn)的人力資源，從而提高企業(yè)的管理效率?！保▍⒁姡喝~生洪，彭星閭論規(guī)模經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)：結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)[J]財貿(mào)研究，2003（1）：17-23） 。于企業(yè)而言，“分工出效率”是指企業(yè)通過生產(chǎn)的專業(yè)化分工實(shí)現(xiàn)其生產(chǎn)效率的提高，而分散的點(diǎn)源治理模式要求企業(yè)在生產(chǎn)專業(yè)化的同時還須實(shí)現(xiàn)污染治理的專業(yè)化，則體現(xiàn)了“無分工則無效率”，這顯然與社會分工專業(yè)化要求相悖，實(shí)踐中很可能影響第三方治理的引入以及環(huán)境污染治理分工的專業(yè)化，因此企業(yè)通過分散的點(diǎn)源治理模式自行履行“三同時”義務(wù)難免呈現(xiàn)低效化態(tài)勢。第二，分散的點(diǎn)源治理模式無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，企業(yè)的長期平均成本曲線呈U形，即“隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，平均成本逐漸向右下方傾斜，但超過一定點(diǎn)又會逐漸向右上方傾斜”[4]，且“規(guī)模生產(chǎn)又可促進(jìn)分工和專業(yè)化的發(fā)展，提高了生產(chǎn)效率，節(jié)約了生產(chǎn)費(fèi)用”[5]。概言之，在一定條件下，規(guī)模生產(chǎn)既可降低成本又能提高效率。但是，分散的點(diǎn)源治理模式卻導(dǎo)致企業(yè)在治理環(huán)境污染時“各自為戰(zhàn)”，與西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論所主張的規(guī)模生產(chǎn)與專業(yè)化分工要求相悖，無法有效降低污染治理成本，也無法提高污染治理的效率，因而無法形成環(huán)境污染治理的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)?；诖?，企業(yè)通過分散的點(diǎn)源治理模式自行履行“三同時”義務(wù)不可避免會呈現(xiàn)低效化態(tài)勢。

二、環(huán)境保護(hù)“三同時”義務(wù)履行障礙引發(fā)的“存廢論爭”

針對“三同時”義務(wù)的履行障礙，學(xué)界提出了兩種應(yīng)對方案：一是改良現(xiàn)行“三同時”制度，使之適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求；二是廢除“三同時”制度。筆者將以上兩種不同的理論爭議概括為“三同時”制度的“存廢論爭”。[SS][S）]

“三同時”義務(wù)履行的“兩高一低”障礙 “三同時”義務(wù)履行的“兩高一低”障礙是筆者針對企業(yè)履行“三同時”義務(wù)過程中所面臨的阻礙或困境的系統(tǒng)概括，而在此之前，一些學(xué)者對此問題也有零星論述。（參見：楊源市場經(jīng)濟(jì)下“三同時”制度的新思路[J]中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2000（6）：37-38；胡靜中國“三同時”環(huán)境法律制度需要改良[J]中國法律，2008（5）：21-22；雷霆，王芳循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論與“三同時”法律制度的融合[J]經(jīng)濟(jì)問題探索，2004（6）：19-21；常紀(jì)文，楊朝霞環(huán)境法的新發(fā)展[M]北京：中國社會科學(xué)出版社，2008：320-327）引起了部分學(xué)者的關(guān)注，他們對此問題也有零星論述。梳理這些文獻(xiàn)，我們大致可以將其觀點(diǎn)概括為“三同時”制度的“改良論”與“廢除論”。

（一）“改良論”

“改良論”是從“三同時”制度“存”的角度提出的觀點(diǎn)，其冀望透過溫和、漸序改良的方式來提升制度的適應(yīng)性，是目前學(xué)界的主流觀點(diǎn)。早在上世紀(jì)90年代中期，學(xué)者李樂修頗具前瞻性地指出：“‘三同時制度對部分區(qū)域性開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目不太適應(yīng)，與其他環(huán)境管理制度也不太協(xié)調(diào)，迫切需要加強(qiáng)其與污染集中控制制度的對接”

參見：李樂修完善“三同時”制度適應(yīng)改革新發(fā)展[J]環(huán)境保護(hù)，1996（7）：27-36，但究竟如何實(shí)現(xiàn)與集中治理制度的對接，其并未提出相應(yīng)解決方案。進(jìn)入21世紀(jì)之后，企業(yè)執(zhí)行“三同時”制度所存在的不經(jīng)濟(jì)、不效益、不專業(yè)等弊端日漸凸顯，引起了部分學(xué)者的關(guān)注。圍繞如何革新“三同時”制度，以周珂、常紀(jì)文、楊朝霞、胡靜、雷霆、王芳為代表的“改良論”學(xué)者提出了一些改良建議（參見表1）。概言之，這些改良建議大多聚焦于“三同時”的驗(yàn)收及審批程序的完善、開發(fā)區(qū)“三同時”制度的構(gòu)建、“三同時”制度與集中治理制度及清潔生產(chǎn)制度的銜接、“三同時”制度的市場化設(shè)計等，冀望通過制度改良以提升“三同時”制度的適應(yīng)性。

值得一提的是，部分“改良論”學(xué)者在深入研判“三同時”制度困境及其根由的基礎(chǔ)上，提出了“分類執(zhí)行‘三同時制度”“‘三同時制度適用例外”等的理論主張。其中，胡靜認(rèn)為：“‘三同時制度的分類執(zhí)行思路有三條：第一是對特殊行業(yè)通過立法執(zhí)行‘三同時；第二是環(huán)保部門在審批環(huán)境影響評價文件或者發(fā)放排污許可證時對建設(shè)單位提出個別要求；第三是明確使用清潔生產(chǎn)設(shè)施、工藝的視為配備環(huán)境保護(hù)設(shè)施?！盵6]常紀(jì)文與楊朝霞則對“分類執(zhí)行‘三同時制度”的意義與內(nèi)涵做了系統(tǒng)解讀，他們認(rèn)為：“對環(huán)境可能造成重大影響應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項(xiàng)目必須嚴(yán)格執(zhí)行‘三同時；對環(huán)境可能造成輕度影響應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告表的建設(shè)項(xiàng)目選擇性地強(qiáng)制執(zhí)行‘三同時，建設(shè)單位不進(jìn)行‘三同時的，需提出委托專門從事環(huán)境治理的企業(yè)進(jìn)行治理（如集中治理）的申請，是否許可，經(jīng)審批該環(huán)境影響報告表的環(huán)保部門核查后做出決定；對環(huán)境影響很小不需要進(jìn)行環(huán)境影響評價的建設(shè)項(xiàng)目可自愿選擇是否進(jìn)行‘三同時，對于不進(jìn)行‘三同時的也應(yīng)采取相應(yīng)措施（譬如開展清潔生產(chǎn)、綜合利用、無害化處置等措施），以保證能滿足同‘三同時制度驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)同樣的要求?！盵2]有別于前述三位學(xué)者主張的“分類執(zhí)行‘三同時制度”，周珂提出了“‘三同時制度適用例外”之觀點(diǎn)，他認(rèn)為：“如果企業(yè)采取清潔生產(chǎn)方式，污染少或無污染，當(dāng)然可以‘少建或者不建環(huán)保設(shè)施”[7]。

（二）“廢除論”

“廢除論”是從“三同時”制度“廢”的角度提出的觀點(diǎn)，其主張者旗幟鮮明地倡導(dǎo)廢除“三同時”制度。主要理由有三（參見表2）：第一，“三同時”制度的實(shí)施會造成資源浪費(fèi)。對企業(yè)而言，“三同時”制度要求其“花巨額資金去興建一座座污染防治設(shè)施，卻無力讓這些污染防治設(shè)施發(fā)揮作用，實(shí)在是人、財、物的巨大浪費(fèi)?！盵11]對政府而言，則可能導(dǎo)致行政執(zhí)法資源的浪費(fèi)，有學(xué)者指出：“‘三同時監(jiān)管相當(dāng)于監(jiān)管企業(yè)防止污染的‘過程，而對企業(yè)是否超標(biāo)排污或者超出總量限制排污的監(jiān)管相當(dāng)于監(jiān)管企業(yè)防止污染的‘結(jié)果，既然監(jiān)管‘結(jié)果就足以實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)，又何必浪費(fèi)人力、物力去監(jiān)管‘過程”①。第二，“三同時”制度與環(huán)評制度、集中治理制度的功能相重合，后兩者可取前者而代之。正如汪勁所言：“在環(huán)評制度存在的前提下，‘三同時制度完全可以融合到環(huán)評制度之中；在污染物集中處理的前提下，‘三同時制度對于排污企業(yè)來說也是多余的”[1]。第三，“三同時”制度與循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念相沖突。劉國濤指出：“‘三同時制度與循環(huán)經(jīng)濟(jì)所要求的少污染或不污染相沖突，按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，污染治理設(shè)施可以少建或不建，如此方可消除污染。”[12]基于以上緣由，“廢除論”學(xué)者明確呼吁廢除“三同時”制度。

①為準(zhǔn)確援引原作者的觀點(diǎn)，表1中“改良論”的具體主張及理由大多為原文摘抄，其中少許觀點(diǎn)經(jīng)筆者適當(dāng)提煉。

（三）對“存廢論爭”的評析

盡管“改良論”與“廢除論”在理論主張上相左，但二者均洞見了“三同時”制度在市場經(jīng)濟(jì)條件下的實(shí)施困境及變革需求?！案牧颊摗弊⒁獾浆F(xiàn)行“三同時”制度在適用范圍、驗(yàn)收程序、責(zé)任承擔(dān)等方面的缺陷，冀望通過制度改良方式加以克服，無疑有助于革新現(xiàn)行“三同時”制度。值得一提的是，胡靜、常紀(jì)文、楊朝霞等學(xué)者提出的“分類執(zhí)行‘三同時制度”建議頗有理論創(chuàng)新價值，實(shí)踐中亦有利于破解“三同時”義務(wù)的履行障礙，但遺憾的是，這三位學(xué)者并沒有明確提出分類執(zhí)行“三同時”制度的適用條件，因此該理論方案的可行性有待商榷。對比而言，周珂提出的“‘三同時制度適用例外”（即企業(yè)若采用清潔生產(chǎn)方式可少建或不建環(huán)保設(shè)施）之觀點(diǎn)同樣具有理論創(chuàng)新價值，該主張不僅有助于鼓勵企業(yè)引入清潔生產(chǎn)工藝（設(shè)備）以貫徹綠色發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等理念，還有助于激勵企業(yè)主動執(zhí)行“三同時”制度。

相較于“改良論”，“廢除論”主張則稍顯激進(jìn)和超前，在缺乏有效替代方案的情況下，若廢除“三同時”制度，結(jié)果極可能加劇環(huán)境污染防治形勢的惡化。我們不妨假設(shè)：第一，“三同時”制度廢除后，“經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價文件”中提出的環(huán)保措施該如何落實(shí)？按照現(xiàn)有的制度安排，“環(huán)評與‘三同時兩個環(huán)節(jié)一前一后，相互銜接，構(gòu)成了一個嚴(yán)密的整體。把握住這兩個環(huán)節(jié)，就可以保證同步建設(shè)的順利進(jìn)行”[13]。據(jù)此而言，若缺少“三同時”環(huán)節(jié)，環(huán)評的預(yù)防功能將難以實(shí)現(xiàn)。第二，環(huán)評制度與集中治理制度能否取代“三同時”制度并發(fā)揮其所承載的污染防治功能？筆者以為，“三同時”制度實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)“貫徹環(huán)境法綜合防治原則的支柱性制度”[14]，兼具“防”與“治”的雙重功能，但環(huán)評制度僅具備形式意義上的“防”，集中治理制度只能對應(yīng)部分環(huán)境污染的“治”，若以這兩項(xiàng)制度替代“三同時”制度，將難以實(shí)現(xiàn)對環(huán)境污染的綜合“防治”。總體而言，時下“三同時”制度盡管飽受學(xué)界詬病，但實(shí)踐中仍具有不可替代的污染防治功能，故短期內(nèi)不宜廢除該制度。

三、環(huán)境保護(hù)“三同時”義務(wù)相對豁免的理論回應(yīng)

基于以上判斷，“改良論”“廢除論”均為“三同時”義務(wù)履行障礙的破解提供了不少思想的火花，但尚未形成整套可靠的理論方案。筆者以為，破解“三同時”義務(wù)履行障礙的關(guān)鍵應(yīng)在于：改變過去由企業(yè)自行履行“三同時”義務(wù)的單一做法，允許企業(yè)有條件地獲得“三同時”義務(wù)的豁免，為“三同時”義務(wù)的履行提供多元選擇。申言之，企業(yè)既可選擇自

①為準(zhǔn)確援引原作者的觀點(diǎn)，表2中“廢除論”的具體理由大多為原文摘抄，其中少許觀點(diǎn)經(jīng)筆者適當(dāng)提煉。

行履行“三同時”義務(wù)，又可選擇附條件免除此義務(wù)，這對破解“三同時”義務(wù)履行障礙以及實(shí)現(xiàn)“三同時”制度所承載的預(yù)防功能將大有裨益。

（一）“三同時”義務(wù)相對豁免的基本內(nèi)涵

按照《牛津法律大辭典》的解釋，“豁免”是指“不受某些法律后果約束或不適用某些法律規(guī)則的自由狀態(tài)”[15]。從國際法律文件和一些國家法律規(guī)定看，法律上的豁免主要包含國家元首豁免、外交豁免、司法人員豁免、律師豁免、污點(diǎn)證人豁免、議員豁免等。在我國，法律規(guī)定的豁免除外交豁免與律師豁免外，還包括人大代表豁免、近親屬作證豁免、危險廢物管理豁免、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查豁免（即產(chǎn)品免檢）等。對于人大代表豁免，《憲法》第75條規(guī)定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究?！睂τ诮H屬作證豁免，《刑事訴訟法》第188條規(guī)定：“經(jīng)人民法院通知，證人沒有正當(dāng)理由不出庭作證的，人民法院可以強(qiáng)制其到庭，但是被告人的配偶、父母、子女除外?！睂τ谖ｋU廢物管理豁免，《國家危險廢物名錄（2016）》第5條規(guī)定：“列入本名錄附錄《危險廢物豁免管理清單》中的危險廢物，在所列的豁免環(huán)節(jié)，且滿足相應(yīng)的豁免條件時，可以按照豁免內(nèi)容的規(guī)定實(shí)行豁免管理?！睂τ诋a(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查豁免，《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》第2條規(guī)定：“符合本辦法規(guī)定的產(chǎn)品免于政府部門實(shí)施的質(zhì)量監(jiān)督檢查?！?/p>

梳理以上法律規(guī)定，我們可以將豁免歸納為以下兩類：一是具備“特定身份”的豁免，如人大代表豁免與近親屬作證豁免；二是具備“特定條件”的豁免，如危險廢物管理豁免與產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查豁免。其中，具備“特定條件”的豁免又可稱作附條件豁免或相對豁免

依《辭海》對“相對”一詞的定義，“相對”是指“有條件的、暫時的、有限的、特殊的”。（參見：夏征農(nóng)，陳至立辭海[M]上海：上海辭書出版社，2009：2494）基于此，筆者主張的“相對豁免”亦指“附條件豁免”或“具備特定條件豁免”。，即惟有滿足法律規(guī)定的“特定條件”時，才能豁免義務(wù)或責(zé)任。需要說明的是，“豁免”免除的是具備“特定身份”或具備“特定條件”的主體的法律義務(wù)（責(zé)任），其目的是保障行為主體履行職責(zé)、維系其身份關(guān)系或者提升其履行義務(wù)的效果之需要，若行為主體不再具備某“特定身份”或“特定條件”，則“淪為”普通義務(wù)（責(zé)任）主體，此時不再涉及義務(wù)或責(zé)任的“豁免”。譬如，夫妻關(guān)系解除之后，雙方之間對彼此都負(fù)有法定的作證義務(wù)；又如，若某項(xiàng)產(chǎn)品不再滿足《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》規(guī)定的“免檢條件”時，那么該產(chǎn)品應(yīng)接受國家質(zhì)量監(jiān)督檢查。

依此可見，法定義務(wù)并非絕對的、無條件的由義務(wù)人自行履行，當(dāng)具備“特定身份”或“特定條件”時，義務(wù)主體完全可以被法律豁免該義務(wù)?；谕辉?，當(dāng)企業(yè)具備某些“特定條件”時，同樣可免于履行“三同時”義務(wù)，此即“三同時”義務(wù)的相對豁免。“三同時”義務(wù)相對豁免本質(zhì)上是一種附“特定條件”的豁免，而非附“特定身份”的豁免。需要特別指出的是，“三同時”義務(wù)相對豁免不是廢除“三同時”義務(wù)，也不是否定“三同時”義務(wù)的價值，而是允許企業(yè)有條件地獲得“三同時”義務(wù)履行的豁免，藉此鼓勵企業(yè)選擇更經(jīng)濟(jì)、更高效、更專業(yè)的方式來執(zhí)行“三同時”制度，最終提升污染防治的效果。在“三同時”義務(wù)相對豁免命題之下，企業(yè)具有履行“三同時”義務(wù)的充分自主權(quán)，即既可選擇自行履行“三同時”義務(wù)，也可選擇附條件豁免“三同時”義務(wù)。若選擇后者，企業(yè)必須滿足豁免“三同時”義務(wù)的“特定條件”，若企業(yè)不再滿足“特定條件”，其法定義務(wù)則不再被豁免，而應(yīng)依法履行“三同時”義務(wù)。

（二）“三同時”義務(wù)相對豁免的理論詮釋

1附條件豁免“三同時”義務(wù)，符合激勵理論，有助于對企業(yè)實(shí)現(xiàn)“三同時”制度所承載的預(yù)防功能形成充分激勵

“三同時”制度是一種典型的命令式管制，“以自上而下的‘命令—服從或‘權(quán)威—依附型制度為重心”[16]，由于缺乏對守法者的充足激勵，企業(yè)在執(zhí)行“三同時”制度時常常消極應(yīng)對，甚至采取拖延、隱瞞、阻擾等方式抗拒“三同時”監(jiān)督管理。針對“三同時”制度激勵不足問題，有學(xué)者曾指出，“‘三同時驗(yàn)收只能解決污染防治設(shè)施‘有和無、驗(yàn)收時期‘是否達(dá)標(biāo)排放等問題，并不能解決其是否能長期穩(wěn)定達(dá)標(biāo)運(yùn)行和設(shè)施運(yùn)行成本導(dǎo)致的企業(yè)是否愿意長期運(yùn)行等問題”[17]，且“許多企業(yè)寧可交納超標(biāo)排污費(fèi)，也不愿意開動工廠的污染治理設(shè)施”[18]。激勵理論源于對命令式管制之激勵不足的反思，該理論認(rèn)為，“法律制度能否得到認(rèn)真遵守和良好實(shí)施，在根本上取決于其產(chǎn)生的激勵是否充足，能否使依法行動符合行動者的理性選擇”[19]，并提出“應(yīng)重視經(jīng)濟(jì)手段和正激勵的運(yùn)用”[20]。從激勵視角分析，現(xiàn)行“三同時”制度不加區(qū)分地要求企業(yè)履行“三同時”義務(wù)，明顯是“管制有余而激勵不足”，以至于現(xiàn)實(shí)中很難調(diào)動企業(yè)主動預(yù)防污染的積極性。而堅持“三同時”義務(wù)相對豁免，不僅為企業(yè)履行“三同時”義務(wù)提供了多元選擇，且較之自行履行“三同時”義務(wù)更具成本、收益、效率等比較優(yōu)勢，可對企業(yè)防治污染形成充分激勵。在具有多元選擇的正向激勵下，企業(yè)履行“三同時”義務(wù)的自主性勢必得到有效提升，“三同時”制度所承載的預(yù)防功能也能得到較好實(shí)現(xiàn)。

2附條件豁免“三同時”義務(wù)，符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論，是環(huán)保產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需要

規(guī)模經(jīng)濟(jì)是社會化大生產(chǎn)與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。以馬歇爾（Marshall）為代表的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為：“大規(guī)模生產(chǎn)的主要利益，是技術(shù)的經(jīng)濟(jì)、機(jī)械的經(jīng)濟(jì)和原料的經(jīng)濟(jì)?！盵21]彭星閭在反思古典經(jīng)濟(jì)學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上指出：“規(guī)模經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化而實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)，即根源于分工、專業(yè)化所帶來的經(jīng)濟(jì)節(jié)約?！盵22]Goldsby則對規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成機(jī)理做了系統(tǒng)分析，他認(rèn)為：“任務(wù)成本的上升‘倒逼出分工戰(zhàn)略，分工戰(zhàn)略則可促進(jìn)規(guī)模生產(chǎn)，最終實(shí)現(xiàn)收益的遞增”[23]。綜合以上學(xué)者論說，規(guī)?；a(chǎn)可以有效節(jié)約成本與促進(jìn)專業(yè)分工，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，此即經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論”。立足于該理論，環(huán)境污染治理的“規(guī)?；a(chǎn)”將有助于促進(jìn)污染治理分工的專業(yè)化，降低生產(chǎn)成本，并實(shí)現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。傳統(tǒng)“三同時”制度固守“誰污染誰治理”模式，企業(yè)無論大小均需建設(shè)配套的環(huán)保設(shè)施，這既不利于污染治理的集約化，實(shí)踐中也無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。而堅持“三同時”義務(wù)相對豁免，有助于引導(dǎo)企業(yè)由“誰污染誰治理”轉(zhuǎn)向第三方治理，從而實(shí)現(xiàn)第三方治理產(chǎn)業(yè)乃至整個環(huán)保產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。首先，第三方治理的推行有利于降低第三方治理成本，提升治理效率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)第三方企業(yè)的內(nèi)部規(guī)模經(jīng)濟(jì)；其次，第三方治理的推行還能有效促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的分工協(xié)作，減少環(huán)境污染治理的成本，最終實(shí)現(xiàn)外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)。國外學(xué)者Yutian與Debapriya的研究亦佐證了上述推斷，他們指出，“集約化生產(chǎn)或外包效率的增加，不僅可實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，還能促進(jìn)外包公司的研發(fā)激勵以及實(shí)現(xiàn)整個社會成本的銳減”[24]。

3附條件豁免“三同時”義務(wù)，符合“理性經(jīng)濟(jì)人”邏輯，有助于企業(yè)選擇成本最小化、收益最大化的方案

在西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中，“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)不但是“解釋人類行為的最普遍、最有效、最成功的工具”[25]，也是其龐大經(jīng)濟(jì)學(xué)體系的重要支點(diǎn)。自上世紀(jì)70年代中期以來，該理論假設(shè)逐漸被理查德

等法經(jīng)濟(jì)學(xué)者引入到對人類法律行為的分析?！袄硇越?jīng)濟(jì)人”假設(shè)認(rèn)為，“每個人都能夠通過成本—收益比較或趨利避害原則來對其所面臨的一切機(jī)會和目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段進(jìn)行優(yōu)化選擇”[28]，且“當(dāng)遵守法律比不遵守法律似乎給他們帶來更大好處或更小壞處時，他們才會愿意去遵守”[29]。借助于這一經(jīng)典理論框架，若企業(yè)選擇自行建設(shè)配套的環(huán)保設(shè)施，則付出的成本或代價可能較為高昂當(dāng)然這也存在例外情況：若企業(yè)本身就具有專業(yè)治污技術(shù)、治污設(shè)備或管理人才等條件，則自行履行“三同時”義務(wù)的成本可能低于選擇第三方治理的成本。；若企業(yè)以付費(fèi)方式委托市場上專業(yè)的第三方企業(yè)治理污染，抑或是在建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計之初就考慮采用清潔生產(chǎn)工藝或設(shè)備，那么從長遠(yuǎn)來看，企業(yè)選擇滿足上述“特定條件”以免除“三同時”義務(wù)的成本極可能小于其自行履行“三同時”義務(wù)的成本，所獲收益也可能更大。在“兩弊相衡取其輕，兩利相權(quán)取其重”的心理驅(qū)動下荷蘭哲學(xué)家斯賓諾莎認(rèn)為：“人具有趨利避害的本性，凡人斷為有利的，他必不會等閑視之，除非希望獲得更大的好處，或是出于害怕更大的禍患。”（參見：斯賓諾莎神學(xué)政治論[M]溫錫增，譯北京：商務(wù)印書館，1996：215），作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的企業(yè)有可能會優(yōu)先選擇更符合“成本—收益”原則的附條件豁免“三同時”義務(wù)，而非選擇自行履行“三同時”義務(wù)。

[S（3][]四、環(huán)境保護(hù)“三同時”義務(wù)相對豁免的制度構(gòu)建

[SS][S）]

如前所述，“三同時”義務(wù)的相對豁免為企業(yè)在自行履行“三同時”義務(wù)之外提供了一種新的選擇，構(gòu)建“三同時”義務(wù)的相對豁免制度將有助于“三同時”義務(wù)履行障礙的破解。筆者認(rèn)為，明確“三同時”義務(wù)相對豁免的適用條件、審定程序、政府監(jiān)管與責(zé)任保障是該制度構(gòu)建的基本內(nèi)容。

（一）“三同時”義務(wù)相對豁免的適用條件

概言之，“三同時”義務(wù)相對豁免的實(shí)質(zhì)就是企業(yè)可以選擇滿足“特定條件”以獲得“三同時”義務(wù)的豁免。何謂“特定條件”，筆者認(rèn)為，企業(yè)委托第三方治理或者企業(yè)采用清潔生產(chǎn)工藝或設(shè)備（以下簡稱“豁免條件”）均可分別作為“三同時”義務(wù)相對豁免的“特定條件”。

1企業(yè)委托第三方治理

申言之，排污企業(yè)與第三方企業(yè)簽訂協(xié)議，排污企業(yè)以付費(fèi)方式委托第三方企業(yè)代為治理污染，且該污染治理義務(wù)存在被實(shí)際履行的可能性，此時可豁免排污企業(yè)的“三同時”義務(wù)。曾有學(xué)者提出：“若建設(shè)單位不進(jìn)行‘三同時的，需提出委托專門從事環(huán)境治理的企業(yè)進(jìn)行治理（如集中治理）的申請，是否許可，經(jīng)審批該環(huán)境影響報告表的環(huán)保部門核查后作出決定”參見：常紀(jì)文，楊朝霞環(huán)境法的新發(fā)展[M]北京：中國社會科學(xué)出版社，2008：329，該觀點(diǎn)可為本文主張的“企業(yè)若委托第三方治理可豁免其‘三同時義務(wù)”觀點(diǎn)提供思想的火花。之所以將“企業(yè)委托第三方治理”作為“三同時”義務(wù)相對豁免的適用條件，原因在于委托第三方治理可以實(shí)現(xiàn)甚至超過企業(yè)自行履行“三同時”義務(wù)所能達(dá)到的效果：首先，相較于企業(yè)自行履行“三同時”義務(wù)，第三方治理有降低治理成本的比較優(yōu)勢；其次，相較于企業(yè)自行履行“三同時”義務(wù)，第三方治理還具有專業(yè)與效率的比較優(yōu)勢，更符合“專業(yè)人干專業(yè)事”的理念。需要特別說明的是，企業(yè)委托第三方治理，實(shí)質(zhì)是排污企業(yè)通過第三方企業(yè)代為治理其排放的污染物而獲得“三同時”義務(wù)的豁免，而非第三方企業(yè)替代排污企業(yè)履行“三同時”義務(wù)。企業(yè)委托第三方治理關(guān)注的重點(diǎn)在于治理的“結(jié)果”而非治理的“過程”，即只要治理的“結(jié)果”達(dá)標(biāo)，治理的“過程”則可以多元化。

2企業(yè)采用清潔生產(chǎn)工藝（設(shè)備）

相較于僅具備“治污”功能的環(huán)保設(shè)施，清潔生產(chǎn)工藝（設(shè)備）兼具“生產(chǎn)”與“治污”之雙重功能，更有助于實(shí)現(xiàn)“少排放”甚至“零排放”目標(biāo)，企業(yè)如果采用了清潔生產(chǎn)工藝（設(shè)備），則無再履行“三同時”義務(wù)的必要。曾有學(xué)者提出：“污染治理設(shè)施可以少建或者不建，但是應(yīng)是有條件的：如果企業(yè)采取清潔生產(chǎn)方式，污染少或無污染，當(dāng)然可以‘少建或者不建”[29]，該觀點(diǎn)可為本文主張的“企業(yè)若采用清潔生產(chǎn)工藝（設(shè)備）可豁免其‘三同時義務(wù)”觀點(diǎn)提供思考的靈感。之所以將企業(yè)采用清潔生產(chǎn)工藝（設(shè)備）作為“三同時”義務(wù)相對豁免的適用條件，原因在于企業(yè)采用清潔生產(chǎn)工藝（設(shè)備）可以實(shí)現(xiàn)甚至超過企業(yè)通過配備環(huán)保設(shè)施自行履行“三同時”義務(wù)所能達(dá)到的效果：首先，企業(yè)采用清潔生產(chǎn)工藝（設(shè)備）可以從源頭減少污染，有效提高資源利用效率并減少污染物排放，促使企業(yè)由末端治理走向源頭防控，這對預(yù)防環(huán)境污染與改善環(huán)境質(zhì)量大有裨益；其次，較之單純注重資金投入或者環(huán)境效益的環(huán)保設(shè)施建設(shè)，企業(yè)采用清潔生產(chǎn)工藝（設(shè)備）可實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的雙贏，可為環(huán)境污染治理及治污設(shè)備的更新?lián)Q代提供充足資金，客觀上也有助于激勵企業(yè)參與環(huán)境污染防控。此外，企業(yè)采用清潔生產(chǎn)工藝（設(shè)備）也是踐行綠色發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)等理念的客觀需要，符合社會發(fā)展趨勢。

（二）“三同時”義務(wù)相對豁免的審定程序

若企業(yè)通過委托第三方治理或者采用清潔生產(chǎn)工藝（設(shè)備）的方式獲得“三同時”義務(wù)的豁免，其無需再按照新《管理?xiàng)l例》第17條之規(guī)定進(jìn)行“三同時”驗(yàn)收

新《管理?xiàng)l例》第17條規(guī)定：“編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項(xiàng)目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行驗(yàn)收，編制驗(yàn)收報告?！备鶕?jù)這一條款，“三同時”驗(yàn)收已由政府驗(yàn)收改由企業(yè)“自行驗(yàn)收”。，政府亦不再對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施設(shè)計、施工、投產(chǎn)、使用等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。從行政管制的角度看，“三同時”義務(wù)相對豁免制度的實(shí)施客觀上可能弱化政府對企業(yè)治理污染的直接管控，但為確保“三同時”義務(wù)相對豁免制度的嚴(yán)格實(shí)施，企業(yè)在選擇附條件豁免“三同時”義務(wù)時，必須嚴(yán)格遵循“三同時”義務(wù)相對豁免的審定程序（參見圖2）。具體而言，該審定程序主要分為如下兩步：

1企業(yè)向環(huán)保部門提出豁免“三同時”義務(wù)的申請并提交支撐材料

首先，有意選擇豁免“三同時”義務(wù)的企業(yè)需向環(huán)保部門提出申請（即堅持“豁免須依申請”原則），填寫“三同時”義務(wù)相對豁免申請表。其次，企業(yè)應(yīng)向環(huán)保部門提交申請豁免“三同時”義務(wù)的支撐材料，根據(jù)所選的不同“豁免條件”，這些支撐材料應(yīng)有所區(qū)分：若企業(yè)選擇委托第三方治理以豁免“三同時”義務(wù)，則需提交其與第三方企業(yè)簽訂的治理協(xié)議、第三方企業(yè)的資質(zhì)等材料，其中治理協(xié)議應(yīng)包含治理內(nèi)容、治理目標(biāo)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、雙方責(zé)任等內(nèi)容；若企業(yè)選擇采用清潔生產(chǎn)工藝（設(shè)備）以豁免“三同時”義務(wù)，則需提交其所采用的清潔生產(chǎn)工藝（設(shè)備）的名稱、種類、數(shù)量、投產(chǎn)使用時間等材料。此外，因建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動而需要履行新的“三同時”義務(wù)，若企業(yè)想繼續(xù)獲得“三同時”義務(wù)的豁免，則應(yīng)當(dāng)向環(huán)保部門提出新的豁免申請，并提交相應(yīng)材料。

2環(huán)保部門對豁免“三同時”義務(wù)的申請予以審定，并向社會公告

具體而言，環(huán)保部門根據(jù)企業(yè)提交的材料進(jìn)行書面審查，針對不符合“三同時”義務(wù)豁免條件的企業(yè)，若是申請材料不齊全或者不符合法定形式，應(yīng)當(dāng)告知企業(yè)及時補(bǔ)全材料或者遵循法定形式，若仍不滿足“三同時”義務(wù)的豁免條件，對企業(yè)申請做出不予批準(zhǔn)的決定；針對符合豁免“三同時”義務(wù)條件的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)做出書面的批準(zhǔn)決定，及時通知申請企業(yè)并向社會公告。需要說明的是，企業(yè)獲得“三同時”義務(wù)的豁免并無時間限制，即一旦獲得“三同時”義務(wù)的豁免，企業(yè)可永久性地選擇附條件免除“三同時”義務(wù)，但是，當(dāng)企業(yè)不符合豁免“三同時”義務(wù)的條件時，其法定義務(wù)不再被豁免，而應(yīng)依法履行“三同時”義務(wù)。

（三）“三同時”義務(wù)相對豁免的政府監(jiān)管

企業(yè)獲得“三同時”義務(wù)的豁免后，必須保證其申請豁免時所提出的“委托第三方治理或者采用清潔生產(chǎn)工藝（設(shè)備）”之條件的有效落實(shí)，但可以預(yù)見，并非所有企業(yè)都能夠真正落實(shí)，譬如部分企業(yè)可能基于資金短缺而在落實(shí)“豁免條件”方面大打折扣。為避免出現(xiàn)此類情形以及規(guī)范“三同時”義務(wù)相對豁免制度的實(shí)施，作為監(jiān)管者的政府應(yīng)當(dāng)通過強(qiáng)制力對企業(yè)的行為進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，確保其行動符合制度預(yù)期。

1開展“雙隨機(jī)”抽查，監(jiān)督企業(yè)落實(shí)“豁免條件”

“雙隨機(jī)”抽查最早由《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（國辦發(fā)〔2015〕58號）規(guī)定，是指監(jiān)管部門隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員并及時公布查處結(jié)果，是政府監(jiān)管創(chuàng)新的一項(xiàng)重要舉措。由于實(shí)施成效顯著，“雙隨機(jī)”抽查逐漸在浙江、湖南、四川等地被用于對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施建設(shè)以及定點(diǎn)污染源治理的監(jiān)管。在“三同時”義務(wù)相對豁免制度的實(shí)施過程中，政府部門可運(yùn)用“雙隨機(jī)”抽查進(jìn)行監(jiān)督，即隨機(jī)抽取檢查落實(shí)“豁免條件”的企業(yè)、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，對企業(yè)委托第三方治理或者采取清潔生產(chǎn)工藝（設(shè)備）的落實(shí)情況展開監(jiān)督，并將監(jiān)督情況向社會公布，對企業(yè)形成強(qiáng)大震懾力。在開展“雙隨機(jī)”抽查時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制監(jiān)管部門的自由裁量權(quán)，即建立獲得“三同時”義務(wù)豁免的企業(yè)名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，從上述名錄庫中隨機(jī)抽取檢查對象和選派執(zhí)法檢查人員，合理確定隨機(jī)抽查的比例和頻次。

2強(qiáng)化信息公開，督促企業(yè)落實(shí)“豁免條件”

“三同時”義務(wù)相對豁免的審定實(shí)質(zhì)上是一種行政許可，因此做出豁免許可的監(jiān)管部門可以按照《行政許可法》第61條的規(guī)定進(jìn)行信息監(jiān)管

《行政許可法》第61條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任。行政機(jī)關(guān)依法對被許可人從事行政許可事項(xiàng)的活動進(jìn)行監(jiān)督檢查時，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果予以記錄，由監(jiān)督檢查人員簽字后歸檔。公眾有權(quán)查閱行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查記錄。 行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)與被許可人、其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的計算機(jī)檔案系統(tǒng)互聯(lián)，核查被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動情況?！保远酱倨髽I(yè)有效委托第三方治理或者如實(shí)配備清潔生產(chǎn)工藝（設(shè)備）。信息公開的重點(diǎn)在于：第一，監(jiān)管部門應(yīng)抓緊建立統(tǒng)一的“三同時”監(jiān)管信息平臺，全面錄入有關(guān)“三同時”義務(wù)相對豁免的申請、審查、決定、撤銷等信息；第二，監(jiān)管部門對企業(yè)委托第三方治理或者配備清潔生產(chǎn)工藝（設(shè)備）的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，將監(jiān)管檢查情況與處理結(jié)果予以記錄，由監(jiān)督檢查人員簽字歸檔并全面錄入“三同時”監(jiān)管信息平臺；第三，除按照國家規(guī)定需要保密的情形外，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)通過“三同時”監(jiān)管信息平臺或者其他便于公眾知悉的方式，依法向社會公開企業(yè)落實(shí)“豁免條件”的具體情況，并及時反饋公眾的質(zhì)詢。

3加強(qiáng)信用管理，規(guī)范企業(yè)落實(shí)“豁免條件”

所謂“信用管理”，是指“政府對各類經(jīng)濟(jì)組織履行各種經(jīng)濟(jì)承諾的能力，以及可信任程度的綜合判斷和評定”[30]。作為政府監(jiān)管的另一制度創(chuàng)新，“信用管理”在新《管理?xiàng)l例》第20條第2款

新《管理?xiàng)l例》第20條第2款規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)將建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公開違法者名單?！焙汀秶鴦?wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕33號）中均得到了充分體現(xiàn)，其中后者更是明確提出建立信用信息公示機(jī)制、信用信息歸集共享和使用機(jī)制、信用紅黑名單制度、激勵和懲戒措施清單制度、信用修復(fù)機(jī)制等，確保企業(yè)誠信自律。為提升政府監(jiān)管的效果，監(jiān)管部門完全可以將“信用管理”運(yùn)用到“三同時”義務(wù)相對豁免的監(jiān)管之中。申言之，監(jiān)管部門可定期對排污企業(yè)在落實(shí)“豁免條件”中的表現(xiàn)以及治污企業(yè)在第三方治理中的表現(xiàn)做出信用評價，通過環(huán)保部門網(wǎng)站或其他便于公眾知悉的方式向社會公布上述信用評價，同時也允許排污企業(yè)和第三方企業(yè)修復(fù)自身信用。此外，監(jiān)管部門可根據(jù)信息評價制作信用紅黑名單，并向社會公布。

（四）“三同時”義務(wù)相對豁免的責(zé)任保障

“三同時”義務(wù)的相對豁免制度本質(zhì)上是一項(xiàng)行政法律制度，構(gòu)建該制度的目的在于督促企業(yè)更好履行的“三同時”義務(wù)，因此在探討“三同時”義務(wù)相對豁免的責(zé)任保障時，民事責(zé)任與刑事責(zé)任并非筆者關(guān)注的重點(diǎn)，此節(jié)僅研究企業(yè)、監(jiān)管部門、環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)在“三同時”義務(wù)相對豁免中可能承擔(dān)的行政法律責(zé)任。

法律責(zé)任作為法律運(yùn)行的保障機(jī)制，是法治不可缺少的環(huán)節(jié)[31]。為確?！叭瑫r”義務(wù)相對豁免制度的有效落實(shí)，須構(gòu)建科學(xué)合理的法律責(zé)任追究機(jī)制。在“三同時”義務(wù)未被豁免的情況下，企業(yè)違反此義務(wù)的法律責(zé)任較為明確，即僅需按照新《管理?xiàng)l例》第23條的規(guī)定

新《管理?xiàng)l例》第23條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。違反本條例規(guī)定，建設(shè)單位未依法向社會公開環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收報告的，由縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令公開，處5萬元以上20萬元以下的罰款，并予以公告。”，承擔(dān)限期改正、罰款、停止生產(chǎn)或使用、關(guān)停、公開驗(yàn)收報告等法律責(zé)任。然而，在“三同時”義務(wù)被有條件豁免的情況下，若企業(yè)委托第三方治理或者采用清潔生產(chǎn)工藝（設(shè)備）未能達(dá)到預(yù)期目的，抑或存在弄虛作假的，此時由誰承擔(dān)法律責(zé)任，以及如何承擔(dān)法律責(zé)任是亟需回應(yīng)的問題。

1厘清企業(yè)的法律責(zé)任

在“三同時”義務(wù)相對豁免制度的實(shí)施過程中，若企業(yè)委托第三方治理或采用清潔生產(chǎn)工藝（設(shè)備）未達(dá)預(yù)期目的、弄虛作假或未依法公開信息的，可比照新《管理?xiàng)l例》第23條規(guī)定的“環(huán)保設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收、驗(yàn)收不合格、驗(yàn)收中弄虛作假、未依法公開驗(yàn)收報告”之責(zé)任規(guī)定，承擔(dān)限期改正、罰款、停止生產(chǎn)或者使用、關(guān)停等法律責(zé)任。但需要注意的是：第一，企業(yè)承擔(dān)罰款責(zé)任的前提是監(jiān)管部門已經(jīng)責(zé)令其限期改正而拒不改正，其他的責(zé)任形式如停止生產(chǎn)或者使用、關(guān)停等，則不以監(jiān)管部門已經(jīng)責(zé)令其限期改正而拒不改正為前提，如此安排意在鼓勵或引導(dǎo)企業(yè)主動落實(shí)“豁免條件”；第二，對企業(yè)罰款時應(yīng)采取“雙罰制”，即不僅要處罰企業(yè)，還要處罰企業(yè)的負(fù)責(zé)人，這有利于降低企業(yè)負(fù)責(zé)人和其他責(zé)任人員參與、縱容企業(yè)在落實(shí)“豁免條件”時違法的可能性；第三，若責(zé)令限期改正、罰款仍不足以督促企業(yè)落實(shí)“豁免條件”的，相關(guān)監(jiān)管部門可撤銷企業(yè)的“三同時”義務(wù)豁免許可，責(zé)令其自行履行“三同時”義務(wù)；第四，若企業(yè)在落實(shí)“豁免條件”時造成重大環(huán)境污染或生態(tài)破壞，監(jiān)管部門可直接責(zé)令企業(yè)停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。

2明晰監(jiān)管部門的法律責(zé)任

在“三同時”義務(wù)相對豁免的審查、決定以及后續(xù)監(jiān)管過程中，若監(jiān)管部門的工作人員徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守，但尚不構(gòu)成犯罪的，相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》（國務(wù)院令第495號）的相關(guān)規(guī)定，處以警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等行政處分。譬如，監(jiān)管部門的直接責(zé)任人濫用職權(quán)批準(zhǔn)企業(yè)的“三同時”義務(wù)相對豁免申請但尚不構(gòu)成犯罪的，有權(quán)進(jìn)行監(jiān)管的部門應(yīng)根據(jù)違法情節(jié)處以警告、記過甚至開除等行政處分。

3界定環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任

在“三同時”義務(wù)相對豁免制度的實(shí)施過程中，若環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)（如第三方治理企業(yè)、第三方驗(yàn)收機(jī)構(gòu)）存在弄虛作假、亂收費(fèi)等違法行為的，可比照新《管理?xiàng)l例》第25條之規(guī)定

新《管理?xiàng)l例》第23條規(guī)定：“從事建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價工作的單位，在環(huán)境影響評價工作中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門處所收費(fèi)用1倍以上3倍以下的罰款?！保煽h級以上環(huán)保部門處以罰款。此外，監(jiān)管部門還可將服務(wù)能力弱、管理水平低、綜合信用差的環(huán)境服務(wù)企業(yè)列入黑名單，定期向社會公布，并建立相應(yīng)的獎懲機(jī)制，藉此更好地規(guī)范與鼓勵環(huán)境服務(wù)企業(yè)參與第三方治理，充分發(fā)揮“三同時”義務(wù)相對豁免制度的作用。

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Abstract：Difficulty， high cost and ineffectiveness， are the main obstacles that enterprise faced when fulfilling environmental protection “three simultaneous” obligations under market economy “Reform theory” and “abolish theory” are the “path choice” debate in the academic circles from the perspective of institutional abstraction， but it is difficult to provide the effective theoretical solution for breaking the performance obstacle of environmental protection “three simultaneous” obligation Starting from the perspective of “obligation relative immunity”， it is conforming to the “rational economic man” hypothesis， theory of scale economy and incentive regulation to allow enterprise selecting thirdparty governance or equipped with cleaner production process （equipment） to conditionally obtain the immunity of environmental protection “three simultaneous” obligation It is suggested that legislation should be used to clarify the applicable conditions， review the decision process， government regulation and legal liability of relative immunity of environmental protection “three simultaneous” obligation， and construct the “three simultaneous” obligation exemption system for environmental protection， then promoting the removal of performance obstacle of “three simultaneous” obligation

Key Words： environmental protection； “three simultaneous” obligation； performance obstacle； relative immunity

本文責(zé)任編輯：周玉芹