“雙峰”監(jiān)管，他山之石

宋怡青

剛卸任央行行長的周小川曾表示，此次金融監(jiān)管機構(gòu)改革，主要依據(jù)中國國情，也參考了國際上各種不同的金融監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置，參考的過程中也研究了所謂“雙峰”監(jiān)管的體制?！?/p>

“雙峰”理論是由英國經(jīng)濟學(xué)家邁克·泰勒在1995年提出。該理論認為，金融監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是“雙峰”型的監(jiān)管。所謂雙峰，一是實施審慎監(jiān)管，旨在維護金融機構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營和金融體系的穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性風(fēng)險；二是實施行為監(jiān)管，旨在糾正金融機構(gòu)的機會主義行為、防止欺詐和不公正交易、保護消費者和投資者利益?！半p峰”監(jiān)管模式也被稱為目標(biāo)型監(jiān)管模式。

泰勒形象地比喻，審慎監(jiān)管像醫(yī)生，目標(biāo)是治病救人，發(fā)現(xiàn)了問題會積極采取措施加以醫(yī)治；而行為監(jiān)管則類似于警察執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)違法行為后會立即處罰，嚴(yán)肅問責(zé)。

2008年金融危機之后，“雙峰”監(jiān)管逐漸被歐美多國開始采用。荷蘭和澳大利亞率先建立起“雙峰”監(jiān)管，特別是澳大利亞分別建立了獨立于中央銀行的審慎監(jiān)管機構(gòu)和行為監(jiān)管機構(gòu)，并建立了有嚴(yán)格法律制度保障的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。2012年，英國開啟了“雙峰”監(jiān)管模式。國際金融危機后的美國則開啟了準(zhǔn)“雙峰”的監(jiān)管模式，即突出審慎監(jiān)管，強調(diào)消費者保護。

值得注意的是，這些國家在構(gòu)建“雙峰”監(jiān)管模式時，均采取了平穩(wěn)的機構(gòu)改革，沒有做激烈的體制變動。

中國此次機構(gòu)改革也被認為是金融監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)向。不少學(xué)者認為，防微杜漸、多層監(jiān)管，這對當(dāng)前中國金融領(lǐng)域的風(fēng)險監(jiān)控尤為重要。

“雙峰”監(jiān)管模式最大的優(yōu)勢在于金融體系和金融機構(gòu)行為監(jiān)管，可以同時控制宏觀和微觀層面上的風(fēng)險，杜絕微觀層面上風(fēng)險積累沉淀，引發(fā)宏觀層面擴散性風(fēng)險。

我國從20世紀(jì)90年代開始逐漸形成了分業(yè)監(jiān)管模式，“一行三會”各司其職。分業(yè)監(jiān)管模式在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，對我國金融穩(wěn)定發(fā)展功不可沒。但近年來，中國的金融風(fēng)險在各層級以不同形態(tài)冒頭，這既說明金融市場化程度加深，也暴露出金融監(jiān)管滯后的問題。

分業(yè)監(jiān)管下，不同金融行業(yè)在金融業(yè)創(chuàng)新和交叉監(jiān)管上缺乏協(xié)作和配合，監(jiān)管套利層出不窮。“一行三會”之間雖然有“金融監(jiān)管部際聯(lián)席會議”制度，但各監(jiān)管部門之間協(xié)調(diào)難度大，對跨機構(gòu)、跨市場、跨行業(yè)的交叉金融風(fēng)險權(quán)責(zé)難以確定。

為了克服分業(yè)監(jiān)管體制的弊端，有必要建立統(tǒng)一監(jiān)管體制。2017年，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會成立，不僅能解決“一行三會”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一問題，更標(biāo)志著中國的金融監(jiān)管基本框架從分業(yè)到統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)型。

但也有經(jīng)濟學(xué)家懷疑“雙峰”監(jiān)管是否適應(yīng)中國的國情。他們認為，中國金融監(jiān)管部門對金融機構(gòu)的經(jīng)營行為缺乏系統(tǒng)的監(jiān)管渠道。對行為監(jiān)管，一旦突破界限，會遏制金融經(jīng)營的活力。

“摸著石頭過河”的漸進式改革一直是中國的改革優(yōu)勢，金融領(lǐng)域的改革自然秉承了這一傳統(tǒng)。正如周小川所言，“我們目前覺得還是要觀察一段時間，不是說我們就要采用‘雙峰監(jiān)管的尺度?！?/p>

無論采取何種監(jiān)管模式，都須防止金融領(lǐng)域的機會主義行為，微觀層面上保護消費者，最大限度實現(xiàn)金融機構(gòu)和消費者之間信息透明。