常設(shè)有組織合作：歐盟防務(wù)再出發(fā)

孔剛

歐洲一體化進(jìn)程2017年屢經(jīng)考驗，但最終還是穩(wěn)住了陣腳。隨著歐盟政治生態(tài)的顯著變化，一體化進(jìn)程也在某些方面迎來了新的轉(zhuǎn)機，其中最突出的莫過于共同防務(wù)領(lǐng)域。2017年12月，歐盟成員國簽署了一份新的重量級防務(wù)合作協(xié)定，決定啟動2009年《里斯本條約》載入的“常設(shè)有組織合作”條款。歐洲防務(wù)一體化很有可能就此翻開新的一頁?！俺ＴO(shè)有組織合作”是一個兼具包容性和約束性的框架，歐盟國家在自愿的基礎(chǔ)上參與，參與國共同發(fā)展防務(wù)能力、投資防務(wù)項目以及提高軍事實力，同時需履行定期增加國防預(yù)算、投入一定比例的軍事研發(fā)技術(shù)等承諾。在2月16日?18日舉行的慕尼黑安全會議上，盡管美國特朗普政府對歐盟共同防務(wù)的必要性表示質(zhì)疑，擔(dān)心歐盟防務(wù)將分散轉(zhuǎn)移北約的防務(wù)資源，從而增加美國對歐洲安全的防務(wù)負(fù)擔(dān)，然而歐盟決心已定。

2017年12月，歐盟成員國簽署了一份新的重量級防務(wù)合作協(xié)定，決定啟動2009年《里斯本條約》載入的“常設(shè)有組織合作”條款。

圣馬洛小城：共同防務(wù)揚帆起航

與已經(jīng)長達(dá)半個多世紀(jì)的經(jīng)濟一體化相比，歐盟安全與防務(wù)領(lǐng)域發(fā)展得相當(dāng)晚。直到上世紀(jì)90年代，為了解決日益嚴(yán)重且久拖不決的巴爾干地區(qū)沖突，歐盟才開始制定并出臺共同的防務(wù)政策，隨之發(fā)展起相應(yīng)的軍事力量。1998年底，時任法國總統(tǒng)希拉克與英國首相布萊爾在法國小城圣馬洛會晤期間達(dá)成一致，提出歐盟需要自己的共同防務(wù)領(lǐng)域。1999年在歐盟元首會議上正式宣布后，歐盟共同防務(wù)政策進(jìn)展迅速，短短數(shù)年內(nèi)便建立起一系列組織架構(gòu)，包括政治與安全委員會、軍事委員會與軍事參謀部等。另一方面，歐盟前所未有的軍事力量建設(shè)則在“赫爾辛基總目標(biāo)”、“歐盟戰(zhàn)斗群”等路線的指引下向前推進(jìn)。與此同時，從2003年開始，歐盟在歐、亞、非三大洲實施了一系列安全防務(wù)維和行動。這些行動既彰顯了歐盟作為國際安全舞臺上一位新來者的勃勃生機，又在實踐中豐富并完善了歐盟的共同防務(wù)政策。

由小城圣馬洛發(fā)軔的歐盟共同防務(wù)建設(shè)，之所以在最初的幾年里進(jìn)展那么快，最重要的因素之一應(yīng)該算是蓄勢已久。其實，在歐洲一體化最早的構(gòu)想里面就包含著防務(wù)與軍事內(nèi)容，那時的計劃名曰“歐洲防務(wù)共同體”。只不過該計劃時運不濟，被法國當(dāng)頭一棒，未能從一開始便與經(jīng)濟一體化齊頭并進(jìn)。然而，歐洲一體化進(jìn)程卻從未真正遺忘安全與防務(wù)這個重要層面。即使在冷戰(zhàn)還未結(jié)束的上世紀(jì)80年代，歐共體國家就已經(jīng)醞釀著借助歐共體這個平臺，重拾夢想，拂去掩埋歐洲防務(wù)共同體計劃多年的歲月塵埃。冷戰(zhàn)后歐洲安全格局發(fā)生重大變遷，巴爾干地區(qū)沖突又為歐共體及后來的歐盟重拾夢想提供了一個直接的催化劑。因此可以說，歐盟共同防務(wù)啟動后的迅猛勢頭，既體現(xiàn)了地區(qū)危機管理需求的巨大牽引力，更體現(xiàn)了已經(jīng)蓄積了半個世紀(jì)之久，但卻始終引而未發(fā)的歐洲防務(wù)一體化的巨大勢能。

危機重重：共同防務(wù)裹足不前

然而2008年后，特別是隨著歐洲主權(quán)債務(wù)危機的爆發(fā)與蔓延，歐盟的共同防務(wù)建設(shè)大大放慢了腳步，其后的數(shù)年幾乎停滯不前。在歐盟三大機構(gòu)以及歐洲防務(wù)局的基礎(chǔ)上，進(jìn)而建立歐盟獨立的防務(wù)運籌與指揮部門，也即俗稱的歐盟軍事統(tǒng)帥部的計劃，始終未能付諸實現(xiàn);歐盟雖然從2004年起陸續(xù)建立了十幾支精干靈活的戰(zhàn)斗群，但是由于成員國之間的分歧，這些精銳的“歐洲之盾”卻從未在實戰(zhàn)中被部署過;時過境遷，歐盟的安全環(huán)境已經(jīng)與世紀(jì)之交不可同日而語，然而2003年問世的《歐洲安全戰(zhàn)略》卻一直沒有得到更新;就連歐盟相當(dāng)引以為傲的維和防務(wù)行動，也在2009年后陷入低谷，新發(fā)起的能拿得出手的大型維和行動寥寥無幾。

共同防務(wù)陷入這種狀態(tài)并非偶然，正如它啟動后的快速發(fā)展，是長期積累的勢能使然，導(dǎo)致它的發(fā)展陷入重重阻力和停滯狀態(tài)，這背后有著多種相當(dāng)深刻的根源。其中，各成員國戰(zhàn)略文化的差異暴露無疑，例如德國對法、英等國著重強調(diào)共同防務(wù)中的武力層面相當(dāng)不以為然，而法、英兩國也對德國執(zhí)著地堅守戰(zhàn)后和平主義感到不可理喻。彼此迥異的戰(zhàn)略文化，使得歐盟各國難以想象出共同防務(wù)的最終面貌該究竟如何。除此之外，經(jīng)濟危機不期而至，主權(quán)債務(wù)消耗了多個歐盟國家的財政，使他們難以承受日益昂貴的防務(wù)負(fù)擔(dān)，就連北約的軍事同盟都深受其擾，歐盟的共同防務(wù)自然提不到議事日程上。盡管歐洲國家已經(jīng)感受到日益增大的安全壓力，但卻也只能有心無力。最后一點則與美國和大西洋的關(guān)系有關(guān)。當(dāng)年以英國為首的少數(shù)歐盟國家是美國對北約領(lǐng)導(dǎo)地位的堅定支持者，這些國家生怕歐盟的共同防務(wù)有朝一日顛覆美國的領(lǐng)導(dǎo)地位，因此堅決反對歐盟建立獨立統(tǒng)帥部和歐洲軍，阻止共同防務(wù)升級到可與北約比肩的水平。以上種種情況表明，歐洲政治的復(fù)雜性與歐盟國家的多樣性使共同防務(wù)在當(dāng)前階段難以令所有成員國齊頭并進(jìn)。歐盟必須在防務(wù)領(lǐng)域的一體化與多樣化方面取得平衡，而《里斯本條約》寫入“常設(shè)有組織合作”條款正是為了解決這個問題。

實用主義：共同防務(wù)突破困局

“常設(shè)有組織合作”條款的基本思想是承認(rèn)差異性一體化或曰層次性一體化的存在。它并不要求歐盟所有成員國在軍事防務(wù)領(lǐng)域全部或者同時達(dá)到某個比較高的標(biāo)準(zhǔn)，而是試圖建立一個“先鋒集團”。這個集團是以一個較高標(biāo)準(zhǔn)建立的，其中包括多方面詳細(xì)的防務(wù)能力指標(biāo)，這些指標(biāo)在《里斯本條約》的附加議定書中予以了明確羅列。在這個高標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，既有高度政治意愿又有相應(yīng)軍事能力的成員國，率先發(fā)展起“常設(shè)有組織合作”。整個過程受到歐盟理事會、高級代表以及歐洲防務(wù)局的嚴(yán)格監(jiān)督，確?！跋蠕h集團”能夠保持防務(wù)領(lǐng)域中的高水準(zhǔn)。在高水準(zhǔn)的同時，這一合作又是開放性的，其表現(xiàn)在兩個方面：一是如果有的成員國日后達(dá)到了“先鋒集團”的標(biāo)準(zhǔn)，即便并非創(chuàng)始國也可以加入;二是創(chuàng)始成員國如果后續(xù)能力不再達(dá)標(biāo)，也將被迫退出“先鋒集團”。由此一來，“常設(shè)有組織合作”等于創(chuàng)立了一家歐洲防務(wù)精英俱樂部，只有能夠代表高水平先進(jìn)軍事能力的成員國才能留在里面。這種設(shè)計的靈活性與開放性，將有力地推動歐盟成員國之間的積極競爭與合作，使歐盟整體防務(wù)水平不會落后于世界先進(jìn)水平。

“常設(shè)有組織合作”是實用主義的體現(xiàn)，強調(diào)內(nèi)涵而不重形式。它的設(shè)計出發(fā)點首先是認(rèn)同歐盟需要一個強大的共同防務(wù)以滿足自身的安全需求，其次則是承認(rèn)歐盟在部分關(guān)鍵性防務(wù)技術(shù)鄰域內(nèi)能力不足。雖然“常設(shè)有組織合作”條款的設(shè)計思路清晰明了，但卻與太多形式化的東西糾纏在一起，這使歐盟國家彼此難以相容，因而無法得以實施。正因如此，以英國為首的部分成員國出于各種考慮，數(shù)年來始終阻撓將“常設(shè)有組織合作”條款付諸實踐。只不過最近幾年，烏克蘭危機和難民危機等使得歐盟周邊的安全形勢急轉(zhuǎn)直下，歐盟不得不加快共同防務(wù)建設(shè)。同時，英國“脫歐”使歐盟共同防務(wù)進(jìn)程的推進(jìn)排除了最大的內(nèi)部阻力。

2017年12月11日，在歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼的主持下，25個成員國終于第一次將“常設(shè)有組織合作”條款付諸實踐，決定啟動17項重大軍事防務(wù)合作項目。這些項目是從50個項目中精挑細(xì)選出來的，其中包括共同建立歐洲軍事醫(yī)療司令部;強化軍事動員能力;組建能夠快速部署的危機應(yīng)對行動核心小組，以及籌建網(wǎng)絡(luò)安全快速反應(yīng)小組等。時隔近十年，共同防務(wù)終于突破困局，在“常設(shè)有組織合作”的牽引下，再次向前邁出大步。

然而，雖然歐盟防務(wù)已經(jīng)再次出發(fā)，但前路依然不會平坦。成員國的戰(zhàn)略文化深植于各自的歷史、地理等諸多因素中，不會輕而易舉地達(dá)成共識;歐盟要從主權(quán)債務(wù)危機的重創(chuàng)中完全恢復(fù)過來尚需時日，軍費吃緊可能將長期困擾歐盟國家;而與美國的關(guān)系則像一塊巨大的磁石，其吸引力仍然將給歐盟內(nèi)部團結(jié)帶來隱憂。凡此種種，都意味著共同防務(wù)的前程不會一帆風(fēng)順。然而，“常設(shè)有組織合作”還是開辟了一條穩(wěn)健的路徑，歐洲防務(wù)雖然可能進(jìn)程緩慢，但卻沒有理由戛然而止，而只要不停止，就終會接近目標(biāo)。

（作者系國防科技大學(xué)國際事務(wù)與國際法研究中心主任、副教授）