“與臺灣交往法案”將嚴(yán)重破壞一中原則

劉匡宇

2月28日，美參議院火速表決通過“與臺灣交往法案”（Taiwan Travel Act，H.R.535，又譯“臺灣旅行法”），進(jìn)一步為全面解禁美臺高層互訪、提升美臺關(guān)系鋪路。此前，該法案分別在眾議院和參議院外委會通過。該法案包含多重政治算計(jì)，若最終被美國總統(tǒng)特朗普簽署成為國內(nèi)法，將嚴(yán)重破壞一中原則，沖擊中美關(guān)系和兩岸和平。

2018年1月17日，就美國聯(lián)邦眾議院日前通過所謂“與臺灣交往法案”，國務(wù)院臺辦發(fā)言人馬曉光在例行新聞發(fā)布會上強(qiáng)調(diào)，有關(guān)議案嚴(yán)重違反中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)，我們堅(jiān)決反對！

法案背后有“升級美臺關(guān)系”的持續(xù)動能

該法案并非孤立存在，而是一股要求“松綁美臺官方交往”長期動能的延續(xù)。

1979年美臺“斷交”后，美臺“非官方關(guān)系”被限定在中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)和《與臺灣關(guān)系法》的一中原則框架內(nèi)。美國國務(wù)院每年據(jù)此發(fā)布指導(dǎo)文件，對雙方行政、軍方機(jī)構(gòu)往來作出規(guī)范，例如禁止在美懸掛“中華民國國旗”等。不過，隨著冷戰(zhàn)后美國“以臺制中”的需求上升，上述規(guī)范每年都會做出有進(jìn)有退的調(diào)整，美方漸進(jìn)地制造了內(nèi)閣官員和高級軍官訪臺的“常態(tài)”。從小布什派遣貿(mào)易代表希爾斯（Cara Hills）訪臺開始，到克林頓時(shí)期形成了每兩年派遣閣員訪臺的“慣例”，中間因陳水扁拋“一邊一國論”而中斷，2014年又得以恢復(fù)。在軍方互動方面，根據(jù)《2017年國防授權(quán)法案》相關(guān)條款，美國夏威夷州國民警衛(wèi)隊(duì)副司令哈拉（Kenneth Hara）2017年8月實(shí)現(xiàn)訪臺突破。而此前，臺軍首次派遣小分隊(duì)秘密趕赴夏威夷接受美軍特訓(xùn)。

為一勞永逸，美“親臺派”則尋求通過立法，從制度根源上消除美臺高層官員互訪的限制。新世紀(jì)以來，美國國會已提出十余件類似議案。在2016年114屆國會中，跨黨派眾議員夏伯特（Steve Chabot）、謝爾曼（Brad Sherman）和參議員英霍夫（Jim Inhofe）、盧比奧（Marco Rubio）等先后在兩院提出相似的“2016年與臺灣交往法（Taiwan Travel Act of 2016）”，但因?yàn)閮H有數(shù)人聯(lián)署而胎死腹中。而在新一屆國會（115屆）中，夏伯特等人于2017年1月在蔡英文過境美國期間，改以“與臺灣交往法”名義重新在眾議院提案，爭取到81人聯(lián)署;5月，盧比奧再次在參議院提案，獲7人聯(lián)署。此后，夏伯特版法案先后在眾議院外委會亞太小組、參議院外委會和眾議院院會闖關(guān)成功，并于2018年1月提交至參議院審核。

值得注意的是，以“臺灣駐美代表處”“臺灣人公共事務(wù)協(xié)會（FAPA）”等為首的機(jī)構(gòu)和組織是近年來“親臺”法案出臺的重要推手。例如，2017年9月，F(xiàn)APA舉行“臺灣倡議周”，聚集全美百余名會員奔走于國會山，一周中爭取到20多名議員參與聯(lián)署。而“與臺灣交往法案”即包含條款，要求鼓勵(lì)類似的在美活動，與FAPA形成“良性循環(huán)”。

法案內(nèi)容宣示美國對華政策的重大調(diào)整

雖然法案延續(xù)了此前類似提案的主旨，但其文本精心埋下不少“暗雷”，顯示立法人有更為深遠(yuǎn)的意圖。

法案第一部分是六點(diǎn)“國會認(rèn)識”，其中包括：“任何決定臺灣前途的非和平手段”威脅美國安全與利益，美官員外訪層級體現(xiàn)“雙方關(guān)系的深度和廣度”，美國政府因《與臺灣關(guān)系法》而“自我設(shè)限”阻礙美臺關(guān)系發(fā)展等。上述“認(rèn)識”雖然并不具備法律效力，但它是國會繼而提出政策要求的邏輯與合法性基礎(chǔ)。它們竭力闡述了法案的兩個(gè)大前提，即：“維護(hù)臺灣的安全與繁榮符合美國戰(zhàn)略利益”“美臺關(guān)系應(yīng)為國與國關(guān)系”，并由此導(dǎo)出結(jié)論：美國政府應(yīng)鼓勵(lì)美臺間各層級官員的互訪，逐步突破一中原則的限制。這說明，立法人的深層意圖不僅在放松行政層面的限制，而是要為建構(gòu)“國與國”的“外交關(guān)系”鋪路。參與聯(lián)署的眾議院外委會亞太小組主席約霍（Ted Yoho）直白地證實(shí)了這一意圖：此法案宣示美國“承認(rèn)臺灣作為國家訪美的權(quán)利”，“即使這將激怒中國”。

基于此，草案作出三點(diǎn)具有法律效力的“政策聲明”：其一，允許美國政府所有級別官員，包括內(nèi)閣級的國安官員、將官和其他行政部門官員訪臺并與其“對口官員”會面;其二，允許“臺灣高階官員”在獲得禮遇情況下訪美，與包括國務(wù)院與國防部官員在內(nèi)的美國官員會面;其三，鼓勵(lì)“臺駐美代表處”等在美機(jī)構(gòu)在美開展活動，并允許美國各級議員、官員參加。此前，美國政府即使派遣閣員訪臺，也多局限于非敏感領(lǐng)域的經(jīng)貿(mào)部門官員而非國安官員;臺領(lǐng)導(dǎo)人則以“過境”形式登陸美國，不能進(jìn)入華盛頓特區(qū);美臺官員會晤也只能在華盛頓之外的“非官方場合”。

雖然法案部分內(nèi)容并不具備法律效力，但上述“認(rèn)識”和“政策”已經(jīng)明顯體現(xiàn)要求美國政府以“官方”乃至“國與國”的定位處理美臺關(guān)系的立場。即使法案未獲充分執(zhí)行，其立法進(jìn)程和簽署生效本身就是宣示美國對華政策的政治前提出現(xiàn)重大調(diào)整。

美國內(nèi)政治博弈深刻影響法案進(jìn)程

一是法案凝聚跨黨派共識，立法過程費(fèi)盡心機(jī)、力求強(qiáng)渡關(guān)山。此次法案的立法過程與時(shí)機(jī)選擇頗具用心，特別是在美國國內(nèi)就“通俄門”、國會預(yù)算審核和稅改等問題激烈博弈之際，兩黨在此議題上的高度協(xié)同與共謀顯得殊不尋常。其一，法案此前在本會期眾議院到參議院歷次審核表決中均以不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹翱陬^表決”方式獲得“無異議”通過，極大地減少了在文字討論上的耗費(fèi)，也體現(xiàn)了立法者“偷渡”法案的機(jī)心。其二，參議院外委會不再提盧比奧版法案，而直接審議眾議院通過的法案，說明兩黨、兩院經(jīng)臺面下協(xié)調(diào)已就法案內(nèi)容取得高度共識，精簡了此前各自提交版本、各自表決然后再協(xié)商共同版本付諸表決的復(fù)雜流程，減少了法案在兩院協(xié)調(diào)折沖的時(shí)間損耗，這是法案能夠快速在參議院闖關(guān)的基礎(chǔ)。其三，與此前美國國會多數(shù)涉臺議案采取“共同決議案”等形式不同，此次提案以法律層級最高的法案方式提出，顯示出立法人“畢其功于一役”的信心。此外，參議院甚至為法案修改議程，將法案“加塞”到2月底通過，正好趕在中國大陸修憲動議與“兩會”召開前夕，并精準(zhǔn)對沖大陸推出的“31條惠臺措施大禮包”，呼應(yīng)美國對華鋼鋁產(chǎn)品展開的貿(mào)易戰(zhàn)，可謂用心良苦。

二是部分美國政治精英欲借機(jī)型塑特朗普兩岸政策。法案可謂是國會反華鷹派人士或反特朗普議員聯(lián)手給特朗普出的一道難題，同時(shí)也意在試探中國大陸的底線。例如，主導(dǎo)法案進(jìn)程的科克、盧比奧等議員不久前曾因稅改等議題與特朗普展開人身攻擊，謝爾曼則因“通俄門”正式提出一項(xiàng)針對特朗普的彈劾條款。此外，即將到來的國會中期選舉也是考慮的重要因素，一些議員如卡丁（Ben Cardin）、梅內(nèi)德斯（Bob Menendez）等因需要迎合選區(qū)內(nèi)軍工企業(yè)或臺裔選民而參與聯(lián)署。不過，雖然國會有對政府“下指導(dǎo)棋”的“侵權(quán)”之嫌，但客觀上也是對美國政府的賦權(quán)。因此，美國務(wù)院強(qiáng)調(diào)國會和行政部門在對外政策上共同作用、互不代表，但并未直言反對法案，這既表明了總統(tǒng)在外交上的權(quán)威，也暗示其并不排斥未來借法案操作兩岸關(guān)系。

三是法案生效和執(zhí)行前景仍有復(fù)雜性。法案送交白宮后，特朗普有三種應(yīng)對方式：其一，直接簽署并成為國內(nèi)法;其二，延宕至國會休會十日前仍未簽署，將法案拖過本會期而形成“擱置否決”;其三，行使常規(guī)否決權(quán)，法案作廢，但面臨被國會以2/3多數(shù)推翻的風(fēng)險(xiǎn)。由于該法案的立法者營造出“兩黨一致、勝券在握”的氛圍，行政、國安體系反對壓力不足，預(yù)計(jì)法案被特朗普簽署概率很大。根據(jù)外媒引述美國政府官員的說法，特朗普會在“未來數(shù)日內(nèi)”簽署該法案。雖然在執(zhí)行層面，美國政府可因?qū)Ψl的不同解讀而有不同作為，但只要法案生效成為國內(nèi)法，就意味著特朗普接受國會對華立場，并且掌握了一張“有備無患”的“臺灣牌”。屆時(shí)，美臺關(guān)系的虛實(shí)兩面都將面臨重構(gòu)。國務(wù)院或需要據(jù)此調(diào)整其“與臺灣交往指導(dǎo)文件”，解禁各層級的官員互訪，提升美臺互動水平，甚至在條件成熟時(shí)為蔡英文訪美鋪路。未來美國行政部門選擇積極面對還是消極處理，將是法案能否落實(shí)的關(guān)鍵。歷史上，美國國會曾在1995年就通過相關(guān)法案，要求將美國駐以色列大使館由特拉維夫遷往耶路撒冷，但一直到2017年底，特朗普才正式宣布執(zhí)行這一政策。

法案有多重政治圖謀與危害

一是施壓特朗普突破一中原則，為美臺關(guān)系“官方化”鋪路。美“親臺反華派”密集推出“挺臺”法案，其背后的心態(tài)是美國精英階級對中國全方面崛起的深層不安，希望打亂中國上升的進(jìn)程;同時(shí)，美國兩黨精英階級希望在特朗普臺海政策未定之際，促壓其實(shí)現(xiàn)美臺“實(shí)質(zhì)關(guān)系”的合法化和機(jī)制化。該法案與此前包含“軍艦互泊”條款的《2018年國防授權(quán)法案》，以及仍在立法過程中的“臺灣安全法案”一道，試圖突破、重構(gòu)乃至顛覆中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)所規(guī)范的一中原則，和“與臺灣關(guān)系法”中定義的美臺“非官方關(guān)系”（“文化、經(jīng)貿(mào)和民間交往”）的限定，并為此搭建新的制度框架。如果法案通過并被簽署，無論行政部門如何解讀和執(zhí)行，都是在暗示美國或認(rèn)可臺灣作為“獨(dú)立主權(quán)國家”的地位，這將從根本上動搖“廢約、斷交、撤軍”的中美建交前提，背離了一中原則的中美關(guān)系政治基礎(chǔ)，在中國大陸《反分裂國家法》和中共十九大報(bào)告中“六個(gè)任何”的剛性約束下，這種政治挑釁極易引發(fā)中美關(guān)系和臺海關(guān)系難以預(yù)知的動蕩。此外，美方對一中原則的侵害也將對一些對臺灣有“特殊想象”的國家起到示范效應(yīng)。

二是放松乃至消除美臺交往的政治和制度限制，全面加速、深化美臺合作。其一，在“務(wù)虛”的政治層面松綁高層互訪，體現(xiàn)“象征意義”。該法案的立法者顯然希望通過該法案，促成臺灣領(lǐng)導(dǎo)人以“正式的身份和渠道訪美”。FAPA“主席”陳正義稱，“允許蔡英文訪問華府是美國主權(quán)”;夏伯特也稱，美國政府“對臺灣總統(tǒng)、副總統(tǒng)、外長、防長訪問華盛頓的限制是侮辱臺灣民選領(lǐng)導(dǎo)人的過時(shí)政策，違背美國利益”。其二，在“務(wù)實(shí)”的軍事和經(jīng)濟(jì)層面加速事務(wù)性合作。相比于勞民傷財(cái)而走馬觀花的高層互訪，該法案背后的推動力量，包括美國軍工業(yè)和企業(yè)界的利益集團(tuán)，更希望在實(shí)務(wù)層面取消美國務(wù)院對美臺交流層級和范圍的限制，合法化和強(qiáng)化既已存在的“準(zhǔn)官方互動”，解決雙方防務(wù)和商業(yè)領(lǐng)域“領(lǐng)導(dǎo)力與正面議題不足”的問題。例如，通過制度化“內(nèi)閣級”官員互訪，甚至對蔡英文“耳提面命”，就美國的戰(zhàn)略利益關(guān)切加強(qiáng)與臺灣之間的溝通，加速推進(jìn)將臺灣納入美國西太平洋戰(zhàn)略和國防產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈，推進(jìn)“美臺貿(mào)易投資框架協(xié)議”（TIFA）和雙邊自貿(mào)協(xié)定（FTA）復(fù)談，深化“雙向免簽和快速通關(guān)”等社會一體化進(jìn)程。日前，美臺雙方有關(guān)法案的后續(xù)動作已經(jīng)展開，提案人英霍夫以“臺灣連線”共同主席身份會見蔡英文，鼓勵(lì)其大膽提出軍售需求。如法案迅速通過，今年“美國在臺協(xié)會”臺北內(nèi)湖新樓啟用儀式、美臺“國防工業(yè)會談”等場合或?qū)⒊蔀殡p方借機(jī)做文章的平臺。盡管美國國內(nèi)輿論對法案存在分歧，但這種分歧更多側(cè)重于對臺政策的“務(wù)虛”或“務(wù)實(shí)”孰能更有利于美臺利益，而非反對深化美臺關(guān)系。

三是正式宣告對華啟用“臺灣牌”，深化臺灣對美的“絕對依附”。不少美臺問題觀察家均指出，類似“挺臺”法案在主客觀上絕非“臺灣優(yōu)先”，而是以美國自身利益為重，反映了美國對中國日益崛起與日俱增的不安情緒和被威脅感，是美國強(qiáng)行將臺灣問題裹挾入其對華政策并作為要價(jià)籌碼的伎倆。近期，特朗普政府在《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》和《國防戰(zhàn)略報(bào)告》中，明確將中國列為其“主要競爭對手”，情報(bào)部門、智庫和學(xué)界也不斷渲染大陸“攻臺戰(zhàn)備”與“軍事威脅”，反華情緒進(jìn)一步彌漫和凝聚。有美國學(xué)者稱，特朗普將中美戰(zhàn)略競爭公開化，必然將加大對盟友及伙伴的需求，臺灣作為美“民主橋頭堡”和“戰(zhàn)略前沿”的角色將更加凸顯。因此，借“臺灣牌”與中國討價(jià)還價(jià)，阻礙中國統(tǒng)一進(jìn)程，乃至圍堵和遏制中國崛起，必然被重新列為美國外交政策優(yōu)先選項(xiàng)。但對臺灣而言，這卻是令其喪失與美關(guān)系彈性和主動性的陷阱。如果法案生效，類似李登輝訪美而引發(fā)兩岸危機(jī)和美臺關(guān)系惡化的情況可能重現(xiàn)。而且，高層互訪不是請客吃飯、旅游觀光，要有充分的誘因與理由，以及夠分量的預(yù)期成果。為達(dá)成高層交流，臺灣必然要做出不少妥協(xié)和讓步。屆時(shí)，美國的政治賭博實(shí)為“戲弄臺灣”。也難怪蔡當(dāng)局此次反應(yīng)相對低調(diào)，未大舉自抬身價(jià)，還小心翼翼地用“臺灣旅行法”的譯名降低敏感性，頗有臺灣被作為籌碼的噤若寒蟬之象。正如蔡當(dāng)局概括承擔(dān)“川蔡通話”的后果一樣，臺灣對美政治運(yùn)作的“進(jìn)步”，反而會加速其對美的不對稱依賴。蔡當(dāng)局食髓知味之余，也不得不為單邊倒向美國心懷戒懼。

（作者為中國社科院臺灣研究所助理研究員）