南海形勢(shì)：回首2017，展望2018

吳士存

自2016年下半年菲律賓南海仲裁案落下帷幕以來，中國(guó)采取了一系列穩(wěn)定南海局勢(shì)的措施：推動(dòng)中菲關(guān)系改善，加快“南海行為準(zhǔn)則”（以下簡(jiǎn)稱“準(zhǔn)則”）磋商，通過中美“外交安全對(duì)話”等機(jī)制與美國(guó)在南海問題上保持溝通，引導(dǎo)南海局勢(shì)向好發(fā)展。當(dāng)前，“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程取得重大進(jìn)展并不斷推進(jìn)；中美元首會(huì)晤就南海問題達(dá)成了支持南海和平穩(wěn)定、支持對(duì)話管控爭(zhēng)議等一系列共識(shí)；習(xí)近平主席成功訪問越南，中越在妥善處理海上問題、穩(wěn)步推進(jìn)海上合作和共同維護(hù)南海和平穩(wěn)定等方面達(dá)成共識(shí)。

但也要看到南海形勢(shì)中可能出現(xiàn)的消極因素，主要是：從2017年5月開始，特朗普政府繼續(xù)在南海地區(qū)開展針對(duì)中國(guó)的“自由航行行動(dòng)”，這一年進(jìn)行了四次（而奧巴馬執(zhí)政八年總共只進(jìn)行了五次）；日本、澳大利亞等國(guó)對(duì)南海事務(wù)的介入成為日益突出的新挑戰(zhàn)；個(gè)別國(guó)家在南沙爭(zhēng)議地區(qū)進(jìn)行單邊油氣開發(fā)活動(dòng)，以各種方式加強(qiáng)對(duì)爭(zhēng)議海域的權(quán)利聲索等。

2017：總體降溫趨緩、回歸合作

第一，中國(guó)積極塑造南海形勢(shì)。就中國(guó)和東盟國(guó)家的層面而言，2016年中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)達(dá)成諸多重要共識(shí)，如正式發(fā)布《中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)指導(dǎo)方針》和《中國(guó)與東盟國(guó)家關(guān)于在南海適用〈海上意外相遇規(guī)則〉的聯(lián)合聲明》。外交高官熱線平臺(tái)旨在當(dāng)海上緊急事態(tài)發(fā)生時(shí)且需要政策層面介入的情形下，有關(guān)國(guó)家外交部門之間能夠擁有及時(shí)有效的聯(lián)絡(luò)渠道進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，以管控風(fēng)險(xiǎn)。2017年，在中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，中國(guó)和東盟國(guó)家進(jìn)一步就正式啟動(dòng)“準(zhǔn)則”案文磋商達(dá)成共識(shí)。就雙邊層面而言，中國(guó)—菲律賓南海問題雙邊磋商機(jī)制于2017年5月在中國(guó)貴陽(yáng)正式啟動(dòng)，這標(biāo)志著中菲南海問題重回雙邊對(duì)話和協(xié)商解決爭(zhēng)議的正確軌道。

第二，“準(zhǔn)則”磋商提速，中國(guó)和東盟國(guó)家致力于通過規(guī)則和機(jī)制建設(shè)來穩(wěn)定南海局勢(shì)。南海問題復(fù)雜敏感，涉及面廣，其在未來較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)難以徹底解決。因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，一個(gè)基于規(guī)則的制度化的南海秩序是符合包括中國(guó)在內(nèi)的各方利益的。在堅(jiān)持領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的前提下，努力維護(hù)南海地區(qū)的和平穩(wěn)定，應(yīng)是當(dāng)前中國(guó)處理南海問題的戰(zhàn)略目標(biāo)。這迫切需要通過某種能為各方所接受的制度性安排來實(shí)現(xiàn)。在制訂“準(zhǔn)則”的基礎(chǔ)之上構(gòu)建未來南海地區(qū)的安全秩序，既可解決目前南海地區(qū)危機(jī)管控機(jī)制缺失的緊迫課題，亦可彌補(bǔ)中國(guó)和東盟國(guó)家安全合作的“短板”，增進(jìn)彼此的政治互信。

第三，中菲關(guān)系進(jìn)一步改善。自2016年6月杜特爾特就任菲律賓總統(tǒng)以來，中菲關(guān)系顯著改善，杜特爾特2016年10月和2017年5月先后訪問北京，習(xí)近平主席在G20和APEC等多邊場(chǎng)合與杜特爾特會(huì)晤，李克強(qiáng)總理2017年11月訪問菲律賓。頻繁的高層會(huì)晤引領(lǐng)兩國(guó)關(guān)系健康發(fā)展、趨穩(wěn)向好，為當(dāng)前南海形勢(shì)的穩(wěn)定做出了重要貢獻(xiàn)。

第四，美日澳越等域內(nèi)外國(guó)家推動(dòng)南海局勢(shì)升溫顯得力不從心。美國(guó)以開展“自由航行行動(dòng)”為抓手，輔之以拉攏和鼓勵(lì)日澳越等盟友或伙伴在南海采取與中國(guó)對(duì)抗的策略，以保持其對(duì)南海事務(wù)的介入，牽制中國(guó)在南海戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)的形成。這成為特朗普時(shí)期正在形成的美國(guó)南海政策的重要特征。2016年和2017年的東盟外長(zhǎng)系列會(huì)議期間，美日澳三國(guó)外長(zhǎng)都發(fā)表聯(lián)合聲明，指責(zé)中國(guó)在南海的島礁建設(shè)行動(dòng)，聲稱仲裁裁決“對(duì)當(dāng)事國(guó)有約束力”。越南2017年上半年在南沙爭(zhēng)議地區(qū)進(jìn)行單邊油氣開發(fā)活動(dòng)，并通過主辦國(guó)際會(huì)議炒作仲裁裁決。但上述國(guó)家的行動(dòng)并未得到其他國(guó)家的呼應(yīng)和支持，故沒有對(duì)南海爭(zhēng)端“降溫、趨緩”的良好態(tài)勢(shì)產(chǎn)生大的負(fù)面影響。

第五，菲律賓南海仲裁案裁決的負(fù)面影響開始顯現(xiàn)，部分域內(nèi)外國(guó)家一方面利用裁決進(jìn)行單邊活動(dòng)，強(qiáng)化非法侵占和單方面主張，另一方面試圖以侵權(quán)行為為裁決“背書”。2017年以來，越南在南沙萬(wàn)安灘海域的單方面油氣開發(fā)活動(dòng)、印尼將南海部分海域命名為“北納土納?！薄⒚绹?guó)的“自由航行行動(dòng)”頻繁進(jìn)入美濟(jì)礁12海里范圍等，無(wú)不與仲裁裁決試圖全面否定中國(guó)對(duì)南沙群島整體的主權(quán)以及南海海洋權(quán)益密切相關(guān)。

2018：不太可能出現(xiàn)顛覆性變化，但不排除階段性、局部性動(dòng)蕩

在經(jīng)歷了2017年相對(duì)穩(wěn)定和平靜之后，2018年南海形勢(shì)出現(xiàn)顛覆性變化的可能性不大。但是由于南海問題所涉及的領(lǐng)土爭(zhēng)議和海洋管轄權(quán)爭(zhēng)議等實(shí)質(zhì)性問題沒有解決，由地緣政治因素所引發(fā)的有關(guān)各方圍繞航道、資源和海權(quán)展開的利益博弈將會(huì)加劇，未來南海形勢(shì)不能完全排除出現(xiàn)階段性、局部性動(dòng)蕩的可能。主要問題在于：“準(zhǔn)則”案文磋商正式啟動(dòng)，從磋商到“準(zhǔn)則”生效這段時(shí)間可能會(huì)被有的聲索國(guó)視為鞏固和擴(kuò)大其單方面主張的“窗口期”；隨著中國(guó)南沙島礁的設(shè)施部署逐步提上日程，域內(nèi)外國(guó)家可能會(huì)再度炒作“南海軍事化”問題；伴隨著“印太戰(zhàn)略”的呼之欲出，美日軍事同盟在南海和印度洋方向針對(duì)中國(guó)的地緣軍事部署將會(huì)逐步展開。2018年的南海形勢(shì)可能表現(xiàn)出以下五個(gè)方面的特征：

第一，中美以軍事互動(dòng)為主要表現(xiàn)形式的南海博弈仍將是影響南海形勢(shì)發(fā)展變化的主要因素。美國(guó)在包括南海在內(nèi)的西太平洋地區(qū)與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，必然使其一方面通過加強(qiáng)與一些南海周邊國(guó)家的軍事合作，牽制和遏阻中國(guó)在南海方向的海上力量發(fā)展；另一方面，單獨(dú)或拉攏日本等盟國(guó)在南海進(jìn)行的“自由航行行動(dòng)”和抵近偵察會(huì)更加頻繁，更具挑釁性。加之2017年初特朗普已將“自由航行行動(dòng)”的決策權(quán)交由軍方自行決定，因此獲得總統(tǒng)授權(quán)的美國(guó)軍方無(wú)疑會(huì)更加頻繁地實(shí)施該行動(dòng)。同時(shí)為了有效應(yīng)對(duì)美國(guó)的“自由航行行動(dòng)”，中方的反制手段和措施也會(huì)更加多樣化并具有一定的威懾效應(yīng)。基于此，不難預(yù)言中美南海軍事博弈將成為影響2018年南海形勢(shì)發(fā)展的一條主線。

第二，日本和澳大利亞作為美國(guó)在亞太地區(qū)的主要盟國(guó)，對(duì)南海事務(wù)加大介入將成為影響南海形勢(shì)發(fā)展的新變數(shù)。從日本海上自衛(wèi)隊(duì)進(jìn)入南海、日本與一些南海聲索國(guó)軍事色彩濃厚的雙邊合作及利用各種多邊場(chǎng)合推動(dòng)發(fā)表有關(guān)南海問題的聯(lián)合聲明等動(dòng)作來看，其已經(jīng)將介入南海事務(wù)作為謀求軍事大國(guó)地位、推動(dòng)修改和平憲法、牽制中國(guó)發(fā)展和干擾中國(guó)—東盟關(guān)系的主要手段。澳大利亞對(duì)南海事務(wù)的介入則主要表現(xiàn)在外交和政治上的高調(diào)發(fā)聲，如澳總理在2017年香格里拉對(duì)話會(huì)上的演講中，明確要求中國(guó)“遵守基于規(guī)則的國(guó)際秩序”，在2016年和2017年的東盟外長(zhǎng)系列會(huì)議期間，澳大利亞與美日共同發(fā)表三國(guó)外長(zhǎng)聯(lián)合聲明，聲稱菲南海仲裁裁決“有效”和要求當(dāng)事國(guó)“執(zhí)行裁決”，反對(duì)南?！皪u礁軍事化”等。同時(shí)，美國(guó)最近倡導(dǎo)的、明顯帶有針對(duì)中國(guó)性質(zhì)的“印太戰(zhàn)略”背后不僅有日本推動(dòng)的因素，澳大利亞對(duì)該戰(zhàn)略也表現(xiàn)出了極大的參與和推動(dòng)熱情。

第三，2018年及今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)無(wú)法回避而且必須妥善應(yīng)對(duì)的重大挑戰(zhàn)還包括幾個(gè)方面：圍繞南?！皪u礁軍事化”、海域控制與反控制、爭(zhēng)議地區(qū)的單邊活動(dòng)、“準(zhǔn)則”的性質(zhì)（有無(wú)法律約束力）和仲裁裁決是否有效等問題。

第四，越南成為美日攪局南?！按砣恕钡目赡苄裕约胺坡少e南海政策的兩面性對(duì)南海穩(wěn)定的潛在負(fù)面影響都不容低估。繼2016年下半年中菲關(guān)系轉(zhuǎn)圜后，越南在南海的一些負(fù)面動(dòng)作顯得較為突出。一是在南沙爭(zhēng)議地區(qū)進(jìn)行單邊油氣開發(fā)活動(dòng)，試圖造成“既成事實(shí)”；二是加強(qiáng)與美日在南海問題上的互動(dòng)和協(xié)調(diào)。另外，就菲律賓而言，中菲關(guān)系的改善和杜特爾特“擱置”裁決在菲律賓國(guó)內(nèi)也遇到了很大的阻力，要求杜特爾特“拒絕來自中國(guó)的經(jīng)濟(jì)誘惑”“堅(jiān)持裁決有效”的呼聲始終不絕于耳，當(dāng)然其背后的美日因素亦不能忽視。未來中菲關(guān)系也很難一帆風(fēng)順。

第五，仲裁裁決對(duì)中國(guó)南海維權(quán)、推動(dòng)海上合作和“準(zhǔn)則”案文磋商的干擾將逐步凸顯。菲律賓現(xiàn)政府雖然暫時(shí)擱置仲裁結(jié)果，但隨著菲政局變動(dòng)，今后重提仲裁裁決的可能性不能排除。其他南海周邊國(guó)家也是仲裁裁決的受益者，這些國(guó)家可能利用裁決開展針對(duì)中國(guó)的侵權(quán)活動(dòng)。美日澳等域外國(guó)家也不會(huì)心甘情愿地將裁決視為一張“廢紙”。域內(nèi)外勢(shì)力在外交、法律及海上等各方面“坐實(shí)”裁決的壓力與挑戰(zhàn)將始終存在?！皵U(kuò)建島礁”的法律地位、“爭(zhēng)議地區(qū)”范圍界定以及南海爭(zhēng)端是否可訴諸司法仲裁解決等問題都將會(huì)長(zhǎng)期存在并時(shí)而凸顯，仲裁裁決可能隨時(shí)浮出水面，并如影隨形般地對(duì)已經(jīng)趨于穩(wěn)定的南海形勢(shì)造成干擾。

統(tǒng)籌三大關(guān)系，處理好三對(duì)矛盾，圍繞三大任務(wù)穩(wěn)定形勢(shì)、塑造秩序

在2018年及今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，為了更有效地維護(hù)我國(guó)的南海權(quán)益，保持南海形勢(shì)總體穩(wěn)定，我們應(yīng)當(dāng)按照習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出的“推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”“以對(duì)話解決爭(zhēng)端、以協(xié)商化解分歧”“按照親誠(chéng)惠容的理念和與鄰為善、以鄰為伴深化同周邊國(guó)家關(guān)系”等重要方針政策，統(tǒng)籌中美、中國(guó)—東盟及中國(guó)與其他聲索國(guó)“三大關(guān)系”，處理好國(guó)際與國(guó)內(nèi)、維權(quán)與維穩(wěn)及大國(guó)與周邊“三對(duì)矛盾”，圍繞島礁后續(xù)建設(shè)、推動(dòng)海上合作及“準(zhǔn)則”案文磋商“三大任務(wù)”，穩(wěn)定南海形勢(shì)、塑造南海秩序。

首先，通過積極考慮“準(zhǔn)則”具有法律約束力、賦予“準(zhǔn)則”調(diào)解除領(lǐng)土爭(zhēng)議和海洋管轄權(quán)爭(zhēng)議之外的一些具體海上糾紛的功能等，積極推動(dòng)“準(zhǔn)則”案文磋商；其次，隨著我國(guó)的島礁設(shè)施部署進(jìn)一步推進(jìn)，可加大民事設(shè)施建設(shè)力度，以向國(guó)際社會(huì)提供海上救援、助航設(shè)施、漁民漁船救助和補(bǔ)給等公共服務(wù)產(chǎn)品。還可以以“泛南海經(jīng)濟(jì)合作圈”構(gòu)想為載體，以“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)為總抓手，推動(dòng)環(huán)南海海洋旅游、海上設(shè)施聯(lián)通、海洋事務(wù)、人文社會(huì)等領(lǐng)域的交流與合作，增進(jìn)互信，化解分歧，為南海問題的最終解決創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)南海地區(qū)的長(zhǎng)治久安。

（作者為中國(guó)南海研究院院長(zhǎng)、中國(guó)—東南亞南海研究中心理事會(huì)主席）