中國和東盟國家南海合作趨勢增強

楊力

南海問題是近幾年來一直“折騰”中國—東盟關系的一大“麻煩”。但自2016年下半年開始，南海形勢逐步降溫趨緩，中國和東盟國家在南海問題上的合作趨勢增強，并且在2017年得到進一步鞏固和發(fā)展。

幾大看點

首先，“南海行為準則”（以下簡稱“準則”）磋商取得重要進展。2013年，中國和東盟國家在落實《南海各方行為宣言》（以下簡稱《宣言》）的框架下啟動制訂“準則”的商談進程。2017年5月，落實《宣言》第14次高官會審議通過了“準則”框架，8月中國和東盟國家外長正式確認了該框架，11月東亞合作領導人系列會議期間，中國和東盟國家領導人正式宣布啟動“準則”下一步案文磋商，案文磋商有望于2018年初在中國和東盟國家之間正式拉開序幕。各方關注的“準則”制訂進程向前邁出了實質性的一大步。而應對海上緊急事態(tài)的外交高官熱線平臺已于2017年5月成功試運行，“準則”磋商的早期收獲也取得了進展。

其次，海上務實合作勢頭不減。2017年11月，在中國廣東湛江舉行了中國和東盟國家首次大規(guī)模的海上聯(lián)合搜救實船演練，海上務實合作以相當“可視化”的方式得到了推進。在此后不久舉行的中國—東盟領導人會議上，中國和東盟國家還通過了菲律賓提出的《未來十年南海海岸和海洋環(huán)保宣言（2017?2027）》。此舉表明東盟國家在開展南海務實合作方面采取了更加主動和建設性的姿態(tài)。在中國和東盟成員國的雙邊層面，海上合作也出現良好勢頭。中菲海警海上合作聯(lián)合委員會正式成立，中越在北部灣舉行了漁業(yè)資源增殖放流與養(yǎng)護活動。

第三，少數域外國家裹挾東盟在南海問題上與中國對抗的態(tài)勢已難見蹤影。過去幾年里，南海問題一直是涉東盟國家的各類外交場合難以回避的焦點和難點問題，有關聲明或文件如何就南海問題表述，往往成為輿論關注的重點，還出現過很多戲劇化的波折。這不僅影響了中國—東盟關系，也在東盟國家之間投下陰影。而無論是2017年8月發(fā)表的東盟外長會議聯(lián)合公報，還是11月發(fā)表的東盟峰會主席聲明，涉及南海問題的表述更多呈現出積極的基調。即使出現“非軍事化”等字眼，東盟國家也有意將此內容指向“所有其他國家”，從而淡化了專門針對中國的色彩。中國和東盟國家共同維護南海穩(wěn)定的環(huán)境和氛圍得到顯著改觀。

出現積極變化的原因

中國—東盟關系的持續(xù)發(fā)展，為中國和東盟國家妥善處理南海問題奠定了較為穩(wěn)固的政治基礎。中國已連續(xù)八年是東盟的最大貿易伙伴，過去四年東盟則是中國的第三大貿易伙伴，2016年中國與東盟雙邊貿易額達到3600多億美元。在中國大力推進“一帶一路”建設的框架下，中國致力于加強“一帶一路”倡議和東盟發(fā)展規(guī)劃的對接，東盟方面也充分認識到自身是共建“一帶一路”的重點地區(qū)，認為東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃和“一帶一路”倡議具有很強的互補性。2017年，通過高層互訪，中越關系保持穩(wěn)定并得到了加強，兩國就妥善處理南海問題達成新的共識。中菲關系繼續(xù)改善，為南海穩(wěn)定的可持續(xù)性增添了積極因素。

中國和東盟國家在處理南海問題上積累了正反兩方面經驗。經過以往數年在外交上的近距離、高頻次“磨合”，中國和東盟國家對彼此在南海問題上的關切和訴求有了更加深刻和直觀的理解。特別是東盟國家切實感受到中國維護南海主權權益的堅定性以及維護南海穩(wěn)定、推進南海合作的積極態(tài)度，認識到在南海問題上與中國搞集團對抗行不通，拉攏域外力量制衡中國也沒有出路。由文萊首次提出、并為中國方面大力提倡的“雙軌思路”，將解決南海領土海洋爭端與管控南海局勢兩個不同性質的問題分離開來，逐步將中國和東盟國家落實《宣言》的機制打造成地區(qū)國家維護南海和平穩(wěn)定的主平臺，成功探索出“南海問題在中國—東盟關系中怎么擺”這一老大難問題的破解之道。東盟國家增加了與中國打交道的信心。

美國對南海事務的介入暫時處于“凍結”狀態(tài)。美國近幾年來對東亞地區(qū)事務的深度干預和“選邊站”，一直是推動南海形勢升溫的主要因素。奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰(zhàn)略是推動南海問題成為地區(qū)乃至國際熱點問題的始作俑者。特朗普上臺后，奧巴馬的“亞太再平衡”戰(zhàn)略雖然壽終正寢，但特朗普政府尚未提出系統(tǒng)、清晰的新戰(zhàn)略取而代之，其當前針對南海問題的實際做法還看不出與奧巴馬時期有何實質區(qū)別，但在政治外交上的投入明顯小于以往，南海問題在美戰(zhàn)略議程中的地位有所后置，這為南海形勢發(fā)展提供了一個相對平靜的間歇期。同時，特朗普政府尚未明朗的亞太政策，也給在中美兩大國間游走的東盟國家增添了一絲焦慮，促使這些國家在“大國平衡”的天平上稍稍向中國傾斜。

暗流仍在涌動

首先，南海問題的根源仍然是島礁領土爭議和海洋權益爭端，而此類問題在相當長的時間內不可能得到徹底解決。就這一點而言，2016年出臺的菲律賓南海仲裁案裁決的影響不可忽視。雖然中國已通過一系列聲明和文件闡明了不接受仲裁及其裁決的立場及法律和事實依據，并得到大多數國家的支持或理解；菲律賓新政府實行改善對華關系的政策，將仲裁裁決“擱置”起來，但國際上仍然有人將裁決當作“國際法”，試圖進一步坐實其“法律約束力”。更為重要的是，這個裁決不僅對菲律賓的主張“一邊倒”，也使東盟內的其他南海聲索國同樣獲益。這些國家依據仲裁結果指導其在南海的政策和行動，強化和推進其單方面主張，是較長時期內引發(fā)南海緊張事態(tài)的潛在因素。

其次，隨著“準則”磋商進入實質案文談判階段，參與談判的各方在一些核心問題上的分歧將不可避免地擺上桌面。例如在“準則”適用的地理范圍、是否具有法律約束力、怎樣規(guī)定在南海行為的具體規(guī)范等關鍵條款上，以及在如何處理與域外國家關系等重要問題上，各方的利益和關切不盡一致，有的相去甚遠。而“準則”磋商作為中國和東盟國家能否妥善處理南海問題的“晴雨表”，在國際上受到高度關注。中國和東盟國家需要認真對待并共同克服此類挑戰(zhàn)。

再次，當前東亞地區(qū)的國際政治生態(tài)復雜而獨特，一方面經濟發(fā)展勢頭良好，合作動力強勁；另一方面大國戰(zhàn)略博弈集中，冷戰(zhàn)殘余尚未消除，歷史遺留的糾葛恩怨不時抬頭，地緣政治因素突出。在此背景下，有的東盟國家對中國發(fā)展壯大的疑慮和不適感仍然很強，難以完全放棄“經濟上靠中國、安全上靠美國”的兩面下注做法。

最后是域外勢力的干預和攪局。這是美國為維護其超級大國地位、保持全球海洋機動性的戰(zhàn)略需要，而且美國政界、學界在南海問題上對中國的敵視或誤解仍有相當市場。美國的亞太同盟體系經營多年，較為完備，為美影響南海形勢發(fā)展方向提供了諸多工具和選項。美國還可以通過提高“自由航行行動”的頻率，精心選擇行動地點和時機，來挑動南海問題中的敏感神經。此外，隨著“準則”磋商的深入，美國以及日本、澳大利亞等國也可能會以各種理由介入地區(qū)議程，試圖影響“準則”磋商，從而導致有關磋商和談判進程更加復雜化。

（作者為中國南海研究院海洋法律與政策研究所副所長、研究員）