奚 昕

我國(guó)改革開放以來(lái)，城鎮(zhèn)化率以年均1%的速度快速提高，常住人口城鎮(zhèn)化率2011年突破50%，2012年達(dá)到世界平均水平，2016年為57.35%。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遇到了“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”“半城市化”“農(nóng)村空心化”“城市病”等問題，城鎮(zhèn)居民尤其是農(nóng)民工群體的生活滿意度較低，社會(huì)矛盾凸顯。十八屆三中全會(huì)及2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議后，學(xué)者們開始深入研討新型城鎮(zhèn)化相關(guān)問題。

一、新型城鎮(zhèn)化概述

(一)新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵

城鎮(zhèn)化是指人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)，期間，農(nóng)業(yè)活動(dòng)比重逐漸下降、非農(nóng)業(yè)活動(dòng)比重逐步上升。城鎮(zhèn)化率是反映城鎮(zhèn)化水平的重要指標(biāo)，即一個(gè)地區(qū)常住城鎮(zhèn)人口占該地區(qū)總?cè)丝诘谋壤?/p>

新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是用科學(xué)發(fā)展觀思想統(tǒng)領(lǐng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。堅(jiān)持以人為本，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動(dòng)城市現(xiàn)代化、集群化、生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。

(二)新型城鎮(zhèn)化意義

為跨越“中等收入陷阱”，實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”，我國(guó)必須走新型城鎮(zhèn)化道路。

1．是遵循國(guó)家發(fā)展及城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的必須。工業(yè)革命的歷史和世界發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)例顯示，要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必須與工業(yè)化同步推進(jìn)城鎮(zhèn)化。根據(jù)諾瑟姆(Ray M·Northam)的城鎮(zhèn)化發(fā)展三階段理論，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速階段。只有抓住世界城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)遇，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)和后發(fā)優(yōu)勢(shì)，穩(wěn)步提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，才能在本世紀(jì)中葉完成城鎮(zhèn)化任務(wù)，并成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)。[1]50

2．是推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展并順利跨越中等收入陷阱的必須。首先，城鎮(zhèn)化可以擴(kuò)大內(nèi)需。大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，會(huì)帶來(lái)消費(fèi)需求及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)投資需求的大幅增加。其次，城鎮(zhèn)化可以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移后，農(nóng)村人均資源占有量將大幅度增加，從而加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。第三，城鎮(zhèn)化將助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)。城鎮(zhèn)化會(huì)帶來(lái)集聚效益、規(guī)模效益和分工協(xié)作效益，促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程和服務(wù)業(yè)發(fā)展。第四，城鎮(zhèn)化可轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。增加消費(fèi)需求，推動(dòng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)方式升級(jí)。此外，城鎮(zhèn)化將帶來(lái)更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和勞動(dòng)者報(bào)酬，擴(kuò)大中等收入者比重。[1]51

3．新型城鎮(zhèn)化是解決城鎮(zhèn)化自身問題及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的關(guān)鍵。新型城鎮(zhèn)化首先可預(yù)防和治理我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一些問題，如半城鎮(zhèn)化、城市病、城鎮(zhèn)化布局中的大城市過(guò)度集聚、小城鎮(zhèn)發(fā)展無(wú)序、地區(qū)發(fā)展失衡、城市關(guān)系不協(xié)調(diào)等。其次，可化解部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾，如，半城鎮(zhèn)化造成的數(shù)量龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和日益嚴(yán)重的農(nóng)民工問題，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)的城鄉(xiāng)要素難以自由流動(dòng)、城鄉(xiāng)收入差距過(guò)大等社會(huì)問題。[1]51

(三)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)任務(wù)

新型城鎮(zhèn)化是包涵政治、經(jīng)濟(jì)、人口、文化、社會(huì)和環(huán)境等諸多因素的巨系統(tǒng)，不僅要求提高城鎮(zhèn)化率，更要求逐步實(shí)現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與集約高效、人口質(zhì)量提升，居民就業(yè)充分、城鎮(zhèn)功能完善、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保宜居等目標(biāo)?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》提出：推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城市可持續(xù)發(fā)展能力、推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等階段性任務(wù)。[2]《國(guó)家十三五規(guī)劃綱要》也提出了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中“三個(gè)1億人”等八項(xiàng)工程。

2014年，江蘇、安徽兩省和寧波等62個(gè)城市(鎮(zhèn))成為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)，形成可復(fù)制和推廣的經(jīng)驗(yàn)，并在全國(guó)逐步推廣。[3]安徽省的總體目標(biāo)主要是：以人的城鎮(zhèn)化為核心，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和產(chǎn)城融合發(fā)展；力爭(zhēng)在2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到58%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到35%。

(四)新型城鎮(zhèn)化的評(píng)判依據(jù)

許多學(xué)者研究我國(guó)城鎮(zhèn)化問題，大多從人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化等方面開展單因素或相互關(guān)系的定性與定量研究。趙永平等在新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵及指標(biāo)研究基礎(chǔ)上，提出新型城鎮(zhèn)化測(cè)度指標(biāo)由經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)、環(huán)境等四個(gè)系統(tǒng)組成，其中，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)包括效率和結(jié)構(gòu)，人口系統(tǒng)包括人口質(zhì)量與就業(yè)，社會(huì)系統(tǒng)包括城市功能與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，環(huán)境系統(tǒng)包括城市環(huán)境與生態(tài)保護(hù)[4]。趙靜靜提出從人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、四化同步、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及居住環(huán)境等六方面評(píng)價(jià)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)?？梢?，評(píng)判新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量與速度離不開人口、經(jīng)濟(jì)、土地等方面內(nèi)涵。

二、安徽省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

安徽是農(nóng)業(yè)和人口大省，城鎮(zhèn)化發(fā)展一直落后于全國(guó)平均水平，城鎮(zhèn)體系不完善、層次結(jié)構(gòu)不合理、缺少超級(jí)城市及城市集群，城市綜合實(shí)力較弱、基礎(chǔ)設(shè)施落后、規(guī)劃不合理，支柱產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)集群對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)不強(qiáng)。[5]31

以下從人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化等三方面分析安徽省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，數(shù)據(jù)來(lái)自于2007至2016年《安徽省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》及《安徽省統(tǒng)計(jì)年鑒》。

(一)人口城鎮(zhèn)化方面

人口城鎮(zhèn)化是人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口的過(guò)程。[5]31

1．城鎮(zhèn)人口存量與流量。表1收集了2007年以來(lái)安徽省戶籍人口、常住人口及省外流動(dòng)人口等情況。

表1 安徽省近十年人口城鎮(zhèn)化及流向外省人口情況

本表顯示，2007至2016年，安徽省常住人口及戶籍人口的城鎮(zhèn)化率年均增速分別為1.33%和0.62%，常住人口和戶籍人口年均增長(zhǎng)分別為7.75萬(wàn)和35.1萬(wàn)、總增長(zhǎng)率為1.27%和5.26%；全省城市人口密度顯著增加，流往外省半年以上的人口年均1064萬(wàn)，年均流出率為15.6%。

2．城鎮(zhèn)人口與就業(yè)情況。表2收集了全省2007年以來(lái)的就業(yè)人口及產(chǎn)業(yè)分布、省內(nèi)外農(nóng)民工分布以及城鎮(zhèn)就業(yè)率等數(shù)據(jù)，農(nóng)民工就業(yè)數(shù)據(jù)僅查到2013年以后。

表2 安徽省近十年城鎮(zhèn)常住人口就業(yè)情況

本表顯示，全省就業(yè)人口逐年遞增，近十年增加了544萬(wàn)，總增速為14.2%；2013年以來(lái)，全省就業(yè)人口中約42%為農(nóng)民工，出省農(nóng)民工約占全省就業(yè)總量的31%。2007年以來(lái)，全省第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比例從42.9%逐年降至31.7%，第二、三產(chǎn)業(yè)人口分別從23.7%和33.4%增加至28.6%和39.7%，三類產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口變化趨勢(shì)明顯。城鎮(zhèn)登記人口失業(yè)率從4.06%降至3.14%，總體呈下降趨勢(shì)。

3．城鄉(xiāng)生活情況。表3收集了2007年以來(lái)全省城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民的收入、消費(fèi)、住房、教育及醫(yī)療等部分?jǐn)?shù)據(jù)。

表3 安徽省城鄉(xiāng)人民生活情況

本表顯示，安徽省城鎮(zhèn)與農(nóng)村的人均可支配收入逐年上升，市民人均收入增長(zhǎng)2.54倍、農(nóng)民增長(zhǎng)3.30倍，城鄉(xiāng)居民人均收入比值從3.23倍下降至2.49倍；城鎮(zhèn)與農(nóng)村人均消費(fèi)逐年增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)人均消費(fèi)增長(zhǎng)2.02倍，農(nóng)村人均消費(fèi)增長(zhǎng)3.26倍，城鄉(xiāng)人均消費(fèi)比從3.10倍下降至1.92倍。城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)逐年下降，城鎮(zhèn)略低于農(nóng)村，但差距不超過(guò)4%。城鎮(zhèn)居民人均住房面積低于農(nóng)村，且差距漸大。城鎮(zhèn)教育和醫(yī)療等基本條件改善不明顯，年均增幅不足5%。

(二)經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化發(fā)展

經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化是指經(jīng)濟(jì)要素向城鎮(zhèn)集中，經(jīng)濟(jì)總量提高、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)非農(nóng)化的過(guò)程。經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化是促進(jìn)工業(yè)化水平不斷提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整升級(jí)的過(guò)程，是城鎮(zhèn)化的動(dòng)力與支撐。

1．經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。表4是2007年以來(lái)體現(xiàn)全省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部分?jǐn)?shù)據(jù)，如：年度GDP與能耗、各產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重、政府財(cái)政收入及主要投資情況。

表4 安徽省各年度經(jīng)濟(jì)發(fā)展概況

近十年來(lái)，全省GDP總量增長(zhǎng)3.28倍、年均增加1677億元，人均GDP增長(zhǎng)3.25倍，年人均增加270.8萬(wàn)元，GDP單位能耗降低了約40%；第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重逐步下降了5.9%，第二產(chǎn)業(yè)從44.7%先升至54.6%、后降至41%，第三產(chǎn)業(yè)從38.8%先降至32.2%、后升至41%。全省固定資產(chǎn)投資逐年大幅增加，占當(dāng)年度GDP比重從70%增加至110%，而城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投入占固定資產(chǎn)總投入的87%以上。

2．產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面。表5是安徽省近十年來(lái)重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)分布，以及招商引資、出口等方面數(shù)據(jù)。

表5 安徽省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)外向度

安徽省在十一五至十二五期間，除大力發(fā)展裝備制造、汽車、家電、金屬材料等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)外，還重視對(duì)石化、建材、輕工、紡織、電力等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造與升級(jí)，以及對(duì)電子信息、節(jié)能環(huán)保、新能源新材料等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展。近十年中，外商投資增長(zhǎng)了4.9倍，年均增加11.8億美元，但合同利用外資總量仍然偏小且變化無(wú)序；近十年的出口總量增長(zhǎng)了3.23倍，年均增加約20億美元。

(三)土地城鎮(zhèn)化情況

土地城鎮(zhèn)化指土地從非城鎮(zhèn)狀態(tài)向城鎮(zhèn)狀態(tài)轉(zhuǎn)變的過(guò)程，表現(xiàn)為城鎮(zhèn)面積擴(kuò)張以及在城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張范圍內(nèi)的資源投入和產(chǎn)出水平的增長(zhǎng)。[7]表6是安徽省近幾年在土地城鎮(zhèn)化方面的投入與產(chǎn)出數(shù)據(jù)。

表6 安徽省土地城鎮(zhèn)化的投入與產(chǎn)出情況

2007至2015年，安徽城市行政區(qū)域土地面積緩增，城區(qū)新建成面積逐年增加，增速?gòu)?.5%至4.0%，城區(qū)新建面積約占行政區(qū)域面積的5%；地均固定資產(chǎn)投入增加較快，總增幅4.7倍，年均增幅為36%至16%。產(chǎn)出方面，地均第二、三產(chǎn)業(yè)的年均產(chǎn)出分別為1552.3和1099.8萬(wàn)元平方公里，第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出始終高于第三產(chǎn)業(yè)，第二、三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出逐年增加，總增量分別為2.87和2.80倍。

三、安徽省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的問題

經(jīng)分析安徽省近十年來(lái)在人口、經(jīng)濟(jì)及土地城鎮(zhèn)化方面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)其城鎮(zhèn)化過(guò)程中主要存在以下問題。

(一)人口城鎮(zhèn)化方面

1．人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)度不快、質(zhì)量不高。首先，安徽省人口城鎮(zhèn)化的追趕速度不快。1996年以來(lái)，安徽省城鎮(zhèn)化率以高于全國(guó)平均水平的速度增長(zhǎng)，常住人口城鎮(zhèn)化率年均提升約1.6%，2016年達(dá)到52%，但仍低于全國(guó)水平5.4%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率2015年僅為27.58%，低于全國(guó)水平12.3%。其次，全省就業(yè)人口中的農(nóng)民工比例較大且流動(dòng)率較高，不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)。近十年來(lái)，安徽作為勞務(wù)輸出大省的基本形勢(shì)沒有根本性變化，省內(nèi)就業(yè)人口中的農(nóng)民工比例超過(guò)40%，同時(shí)，外出務(wù)工的農(nóng)民工及短期外出打工的農(nóng)民工較多，超過(guò)全省勞動(dòng)力總量的30%和15%。

2．城鎮(zhèn)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力不強(qiáng)。首先，安徽省經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)人口城鎮(zhèn)化的促進(jìn)不明顯。雖然全省經(jīng)濟(jì)總量逐年增加、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快，就業(yè)基本穩(wěn)定，但從就業(yè)人口總量及三個(gè)產(chǎn)業(yè)分布狀況來(lái)看，第二、三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)人口的數(shù)量和提升就業(yè)質(zhì)量的能力明顯不強(qiáng)，削弱了城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的引力和定力。其次，安徽省經(jīng)濟(jì)實(shí)力和城市功能條件限制了城鎮(zhèn)人口的增加。近年來(lái)，全省城鄉(xiāng)人民生活水平逐年提升且城鄉(xiāng)差距不斷縮小，農(nóng)民的收入增長(zhǎng)速度快于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村居住環(huán)境與生活條件改善也好于城市居民。但是，城鎮(zhèn)教育和醫(yī)療水平改善力度不大，全省在非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及總體財(cái)政能力方面仍然偏弱，許多城市的經(jīng)濟(jì)狀況、就業(yè)條件和收入水平尚不具備吸納更多人口的能力。

(二)經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化方面

1．產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的顯現(xiàn)度不高。雖然安徽省的經(jīng)濟(jì)總量增加、單位GDP能耗明顯下降，用于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)等方面的投入增加明顯。但由于安徽一直是農(nóng)業(yè)大省，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起步晚，第一、二產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)速度較慢，第三產(chǎn)業(yè)潛力尚未深度挖掘。如果沒有堅(jiān)實(shí)的經(jīng)基礎(chǔ)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)背景，則不可能提高城鎮(zhèn)就業(yè)數(shù)量、質(zhì)量以及城市人口的承載力。

2．承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及本土化整合不夠。近十年來(lái)，雖然安徽省在大力發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、改造升級(jí)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、培育發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等方面做了努力，但在承接長(zhǎng)三角及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，缺乏統(tǒng)籌布局和強(qiáng)力推進(jìn)，缺乏對(duì)承接產(chǎn)業(yè)的本土化整合與有效集聚，缺乏各地區(qū)、部門的系統(tǒng)化配套，以致于優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對(duì)全省經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用不明顯，產(chǎn)業(yè)升級(jí)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益尚須假以時(shí)日。

(三)土地城鎮(zhèn)化方面

土地城鎮(zhèn)化后的經(jīng)濟(jì)效益偏低。安徽省土地城鎮(zhèn)化的速度相對(duì)平穩(wěn)，由于土地資源的稀缺性，地均固定資產(chǎn)投入及城鎮(zhèn)用地與開發(fā)建設(shè)的總成本逐年快速增加。而與此同時(shí)，地均第二、三產(chǎn)業(yè)的總產(chǎn)出始終低于總投入，其中第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值高于第三產(chǎn)業(yè)。由此說(shuō)明，當(dāng)前土地資源的開發(fā)利用效率偏低，土地性質(zhì)改變后，第二、三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益尚未體現(xiàn)，土地城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化的促進(jìn)作用不明顯。

四、安徽省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的對(duì)策建議

(一)加速農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

1．實(shí)施就近新地城鎮(zhèn)化。我國(guó)改革開放以來(lái)，成功實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化的措施很多，如：大力發(fā)展農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶動(dòng)就地城鎮(zhèn)化；通暢交通改變城市近郊社會(huì)形態(tài)、改善農(nóng)村生活條件，使就近就地城鎮(zhèn)化更為可行。[7]在我國(guó)城鎮(zhèn)化多元模式中，安徽省可積極采取省內(nèi)異地城鎮(zhèn)化和就近就地城鎮(zhèn)化策略，一方面，充分發(fā)揮地級(jí)市、中小城鎮(zhèn)的近距離、低成本、鄉(xiāng)土情結(jié)等優(yōu)勢(shì)，做好轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化，另一方面，提升安徽中心城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和品牌形象，加大對(duì)本省轉(zhuǎn)移人口的吸引力。

2．引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流動(dòng)。首先，積極引導(dǎo)省外轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口回流，是低成本方案。據(jù)統(tǒng)計(jì)，安徽省近五年來(lái)每年約1200萬(wàn)農(nóng)民工出省，超過(guò)全省就業(yè)人口的30%，而大多數(shù)農(nóng)民工在外省打工時(shí)間短、流動(dòng)率高。政府應(yīng)加大城市宣傳和政策引導(dǎo)，吸引部分出省的農(nóng)民工返回家鄉(xiāng)或省內(nèi)城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)。其次，積極引導(dǎo)本省農(nóng)業(yè)人口從皖北地區(qū)向皖江城市帶、合肥經(jīng)濟(jì)圈等重點(diǎn)城市集聚，或者向本地區(qū)中心城市就近轉(zhuǎn)移。此外，優(yōu)化大學(xué)畢業(yè)生的落戶、就業(yè)、城市住房等條件，大力吸引省內(nèi)外大中專畢業(yè)生、中級(jí)以上技術(shù)技能人員落戶安徽。

3．加快戶籍制度改革。首先要加快實(shí)施有差別的戶籍管理政策。如：對(duì)城區(qū)200萬(wàn)以上人口的中心城市，設(shè)置一定的入戶條件(本科以上學(xué)歷且有固定住所、就業(yè)穩(wěn)定且繳納社保兩年以上等)；對(duì)其他的地級(jí)市設(shè)置更低的入戶條件(有城市住房、就業(yè)單位、社保帳戶等)；全面放開中小城鎮(zhèn)戶籍管控。此外，加快城鄉(xiāng)戶籍一元化管理，制定統(tǒng)一的基本社會(huì)保障配套政策。對(duì)于暫時(shí)不能入戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，全面實(shí)行居住證制度，逐步拓寬居住證的城市服務(wù)和保障功能。

4．建立轉(zhuǎn)移人口市民化分擔(dān)機(jī)制。建立政府、企業(yè)、個(gè)人等分擔(dān)市民化成本機(jī)制。政府承擔(dān)基礎(chǔ)階段義務(wù)教育等公共成本、城市市民的公共福利和服務(wù)，建立政府公共支出與城市常住人口規(guī)模掛鉤、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤等機(jī)制。企業(yè)要依法承擔(dān)相應(yīng)的用人成本，如購(gòu)買養(yǎng)老、失業(yè)等基本社保，支付崗位培訓(xùn)費(fèi)，確保同工同酬等。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口必須承擔(dān)食、住、行等城市生活成本，承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)、住房公積金以及就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)深造等方面的個(gè)人支出部分。

(二)以產(chǎn)城融合推進(jìn)經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化

1．加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及轉(zhuǎn)型升級(jí)。首先，圍繞安徽省重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)以及各地市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、系統(tǒng)配套及優(yōu)化升級(jí)。對(duì)于地級(jí)中心城市，要打造產(chǎn)業(yè)集聚高地，推進(jìn)城市內(nèi)產(chǎn)業(yè)片區(qū)建設(shè)，基于現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，培育科技含量高、投資強(qiáng)度大、產(chǎn)業(yè)集聚強(qiáng)、質(zhì)量效益優(yōu)的領(lǐng)軍項(xiàng)目；加強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)要素的引進(jìn)，拉長(zhǎng)加粗產(chǎn)業(yè)鏈，提升主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。[8]對(duì)于中小城鎮(zhèn)，要培育其特色產(chǎn)業(yè)并形成品牌優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)對(duì)接大中城市的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，積極參與產(chǎn)業(yè)配套，在產(chǎn)業(yè)鏈中準(zhǔn)確定位。其次，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)區(qū)域人氣和商機(jī)的集聚。把招商引資作為加快經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化的前提，以承接長(zhǎng)三角及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為契機(jī)，立足各地區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局，做好省內(nèi)外招商。此外，要加快對(duì)本地區(qū)中小企業(yè)的培育和扶持，尤其是優(yōu)先發(fā)展行業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)，圍繞支柱產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)集聚，做好大、中、小企業(yè)的整合與配套。[8]

2．不斷提高產(chǎn)業(yè)和城市的融合度。生產(chǎn)、生活配套是產(chǎn)城融合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵，在加大第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，要充分挖掘第三產(chǎn)業(yè)潛力，大力發(fā)展生產(chǎn)性、消費(fèi)性及公共服務(wù)性產(chǎn)業(yè)。在優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的同時(shí)，積極規(guī)劃和建設(shè)城市社區(qū)和功能區(qū)，集成社區(qū)服務(wù)、商業(yè)、醫(yī)療、文化、教育等系統(tǒng)服務(wù)功能，為城鎮(zhèn)居民提供優(yōu)質(zhì)的生活配套服務(wù)和社區(qū)服務(wù)。[8]對(duì)于城市大型物業(yè)管理，可通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式，實(shí)行一體化管理。

3．提高城市管理與服務(wù)水平。首先是做好城市規(guī)劃布局。根據(jù)2015年中央城市工作會(huì)議提出的“一尊重五統(tǒng)籌”要求，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地、商住用地、城市綠化及配套用地等進(jìn)行科學(xué)布局和功能配置，以產(chǎn)促城，提升城市內(nèi)涵。其次是補(bǔ)齊城市建設(shè)的資金、人才、技術(shù)等短板。拓展投入渠道，加大政策和資金支持，細(xì)分城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共項(xiàng)目，采取BOT、PPP、共建、合作等方式，引入社會(huì)資本、專業(yè)服務(wù)及管理團(tuán)隊(duì)參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。

(三)加快農(nóng)村土地制度改革

1．確保農(nóng)民對(duì)土地的合法權(quán)益。土地是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，是其生活保障，土地既可能是羈絆農(nóng)民市民化的枷鎖，也能成為分擔(dān)市民化成本的動(dòng)力。必須承認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的所有、承包、經(jīng)營(yíng)等權(quán)利，保證農(nóng)民在法律框架內(nèi)進(jìn)行土地交易，換取他們需要的，如屬地市民身份及社會(huì)保障等。[9]這種交換規(guī)則取決于土地退出制度的設(shè)計(jì)。2016年，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，維護(hù)了農(nóng)民對(duì)土地的“三權(quán)”，由此可減少農(nóng)民對(duì)土地的依賴，提供落戶城鎮(zhèn)的資本，繼而提升市民化信心。

2．加快農(nóng)村土地的順暢流轉(zhuǎn)。當(dāng)前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度成為半城鎮(zhèn)化及農(nóng)民工市民化問題的關(guān)鍵。市民化既要有穩(wěn)妥的成本分擔(dān)機(jī)制，更要有農(nóng)民對(duì)市民化的意愿。當(dāng)前應(yīng)積極探索，在不改變農(nóng)村土地性質(zhì)和用途的前提下，在農(nóng)民工落戶城市之時(shí)，首先將農(nóng)村宅基地與城市住房進(jìn)行置換，此外，將原有的承包地進(jìn)行合法流轉(zhuǎn)，如：將承包期內(nèi)的土地所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給村集體，或者租賃給農(nóng)村合作社或經(jīng)營(yíng)大戶進(jìn)行土地集中經(jīng)營(yíng)管理，流轉(zhuǎn)者可享受土地資本化的價(jià)值增值。新形勢(shì)下，必須考慮農(nóng)民的意愿，加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和土地流轉(zhuǎn)制度的改革，促進(jìn)農(nóng)地順暢流轉(zhuǎn)，才能加快人口城鎮(zhèn)化的步伐。

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