建設項目用地預審制度變遷的理論邏輯、演化特征與路徑選擇

劉新平，胡如梅，宋子秋

（1.中國人民大學公共管理學院，北京100872；2.浙江大學土地與國家發(fā)展研究院，浙江 杭州 310058；3.煙臺市國土資源局，山東 煙臺 261400）

1 引言

土地是經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎和空間載體。建設項目用地預審是《土地管理法》確立的一項基本管理制度，不僅是實施土地利用總體規(guī)劃、嚴格土地用途管制的重要手段，而且是國家基本建設管理程序的重要環(huán)節(jié)，是控制建設項目用地的第一道“閘門”[1-2]。2015年和2016年，全國完成用地預審總面積分別為32.64×104hm2和40.63×104hm2，為各行各業(yè)特別是交通、能源、水利等重點基礎設施建設項目提供了用地保障，同時在嚴守耕地紅線、維護群眾權益等方面發(fā)揮了重要作用。建設項目用地預審制度自2001年建立以來，根據(jù)新的形勢需要不斷調(diào)整完善，現(xiàn)已形成以《土地管理法》為基礎、部門規(guī)章為主、規(guī)范性文件為補充的實施規(guī)范。近幾年，中央大力推進政府職能轉(zhuǎn)變，要求大幅減少行政審批事項，對保留的行政審批事項進行簡化，并將管理的重心轉(zhuǎn)向監(jiān)管和服務。用地預審作為一項行政許可審批事項，如何以此為契機做好權力“瘦身”的減法和監(jiān)管服務的加法備受各方關注。

現(xiàn)有對用地預審制度的研究多基于土地管理工作實踐，強調(diào)預審制度的重要性與效果[3-4]、預審制度存在的問題及改進[5-7]等方面，很少有對建設項目用地預審制度的變遷邏輯進行系統(tǒng)分析。作為一項土地行政約束手段，建設項目用地預審制度的設計和變遷實際上是央地關系在土地管理工作中的具體體現(xiàn)?；诖?，本文將從央地關系視角出發(fā)，重新認識建設項目用地預審制度的調(diào)整歷程，并通過解釋和反思這種制度變遷，為未來的土地審批制度改革提供參考。

2 建設項目用地預審制度變遷的理論邏輯

制度安排，是一系列被制定出來的規(guī)則，用來規(guī)范和引導人們的行為，同時對特定經(jīng)濟范圍內(nèi)的一組或幾組重要關系進行構建和確定；制度變遷則是一種制度安排的創(chuàng)新和被打破[8]，是經(jīng)濟單位間權利和利益的再分配過程。相對應地，用地預審制度主要用于規(guī)范地方用地行為，該項制度變遷意味著中央和地方在土地經(jīng)營管理權利和利益上的再分配，而土地管理中的央地關系首先是由經(jīng)濟社會管理整體框架下的央地關系決定的。

中國自經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展以來，總體的央地關系可以概述為“政治集權和經(jīng)濟分權”的體制結構。在政治上，中央政府對地方政府進行集權式的管理（比如，人事任免）；而在經(jīng)濟上，中央政府則賦予地方政府相對充分的自治權，并以經(jīng)濟發(fā)展績效作為地方官員政治考核的標準，激勵地方政府在發(fā)展經(jīng)濟上的能動性和主動性[9-10]。在這種地方經(jīng)濟競爭體制安排下，中國全民所有（即國有）土地的所有權由國務院代表國家行使，但中央政府不可能做到對每一塊國有土地進行利用管理，需要委托地方政府代為管理轄區(qū)內(nèi)的國有土地。隨著價格機制、稅制改革以及要素市場的逐漸放開，土地作為一種激勵地方經(jīng)濟發(fā)展的工具，其作用不言而喻。逐漸地，中國土地經(jīng)營和管理也呈現(xiàn)出一種“土地分權經(jīng)營和行政集權約束”的特征，中央分權給地方政府代以行使土地經(jīng)濟權利，然后通過行政集權的方式約束地方政府土地經(jīng)濟決策。這種土地的集權和分權管理特征使得地方政府會盡可能地實現(xiàn)土地經(jīng)濟收益，又不會明顯地背離中央政府的其他目標。

用地預審本身是一種集權化的土地行政約束方式，由相應的土地行政管理部門嚴把地方建設項目用地關口，規(guī)范用地布局和土地交易。但是用地預審制度近十幾年間“時緊時松”的調(diào)整歷程反映了土地行政集權和土地經(jīng)營分權“度”的變化。在不同發(fā)展階段，中央政府對土地經(jīng)濟目標和非經(jīng)濟目標的權衡影響了經(jīng)濟分權和集權約束的程度，從而引起中央和地方在利益和權利分配上的調(diào)整，落腳到土地經(jīng)營和管理上，則首先表現(xiàn)為用地預審制度的幾次調(diào)整。從該理論視角出發(fā)，本文將回顧中國用地預審制度的變遷歷程，辨析和總結各個階段經(jīng)濟社會發(fā)展目標以及相對應的央地管理角色的變化。

圖1 國家治理體制下的建設項目用地預審制度Fig.1 The pre-examination institution of construction land use projects under the state governance system

3 建設項目用地預審制度變遷與演化特征

1999年之前，土地利用總體規(guī)劃的編制、修改與實施的批準權掌握在與規(guī)劃的空間范圍對應的人民政府手中，雖有一部分建設用地審批權掌握在上級人民政府手中，但土地利用總體規(guī)劃的修編權仍然歸建設項目所在地的人民政府。為了經(jīng)濟的快速發(fā)展，地方政府不顧及建設項目的性質(zhì)和特點，只要有項目就批地，“重審批輕規(guī)劃，規(guī)劃跟著審批走”非常普遍[11]。

1998年修訂的《土地管理法》明確提出實行土地用途管制制度，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地。上收部分土地利用總體規(guī)劃編制、修改和實施的批準權和農(nóng)用轉(zhuǎn)用的審批權，并要求對建設項目用地有關事項進行審查，附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。2001年，《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部令第7號）發(fā)布實施，進一步明確了建設項目用地預審原則和內(nèi)容，并對用地預審提交材料、審查程序作出了規(guī)定，自此用地預審制度框架初步建立。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展需要，用地預審制度經(jīng)歷過三次大的調(diào)整完善。2004年、2008年和2016年，《建設項目用地預審管理辦法》分別做了1次修訂和2次修正。

3.1 第一次調(diào)整及其特征

建設項目用地預審制度的建立，使得用地管理逐漸由被動變?yōu)橹鲃?，建設項目選址更加規(guī)范。但是還有許多地方并沒有按規(guī)定在建設項目可行性研究階段進行預審，一些地方只對單獨選址項目進行預審，而將城鎮(zhèn)建設（包括各類園區(qū)）項目排除在外。預審實際上并沒有真正起到用地把關的重要作用。隨著土地使用制度改革的不斷深化，國務院、國土資源部充分認識到土地供應的宏觀調(diào)控作用，頒布實施了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號），強化原有土地管理制度，明確提出要加強建設項目用地預審管理。與此配套，國土資源部出臺了修訂后的《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部令第27號）。

相比較2001原《辦法》，新《辦法》按照《決定》中關于加強預審管理的要求，對建設用地項目管理程序作了重大調(diào)整，強化了土地管理的宏觀調(diào)整職能。此次修訂的核心內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）首先明確預審是必備環(huán)節(jié)，任何建設項目批準、核準必須經(jīng)過預審，未經(jīng)預審或者預審未通過的，不得批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收，不得辦理供地手續(xù)；（2）對用地預審權限進行了調(diào)整，不再區(qū)分圈內(nèi)、圈外，全部實行分級預審、同級審查；（3）審查內(nèi)容由4項調(diào)整為5項，增加了建設項目用地標準和總規(guī)模是否符合有關規(guī)定、建設項目需修改土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃修改方案應符合相關規(guī)定2項審查內(nèi)容，取消了選址是否符合地質(zhì)災害防治規(guī)劃1項審查內(nèi)容。

表1 2001年建設項目用地預審制度內(nèi)容一覽表Tab.1 The pre-examination institution of construction land use projects in 2001

3.2 第二次調(diào)整及其特征

為加強與國家投資體制改革有關政策的銜接，并進一步遏制未批先用、違法用地現(xiàn)象，2008年國土資源部對《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部令第27號）進行了修正。調(diào)整內(nèi)容包括3個方面：（1）銜接建設項目管理制度。根據(jù)國務院辦公廳關于加強和規(guī)范新開工項目管理的有關要求，對審批、批準、備案類項目預審的階段進行調(diào)整。其中備案類的建設項目用地預審調(diào)整在辦理備案手續(xù)后。（2）增加預審內(nèi)容。考慮到被征地農(nóng)民的合法權益和生態(tài)環(huán)境治理，增加了建設項目征地補償費用的擬安排情況，對于礦山項目增加了土地復墾資金的擬安排情況。（3）將部分項目的地質(zhì)災害危險性評估和壓覆重要礦產(chǎn)資源證明材料的提交提前到預審階段進行。

3.3 第三次調(diào)整及其特征

現(xiàn)行的建設用地審批制度以用途管制為核心，以用地預審和用地審查為主要內(nèi)容。但是從用地預審、用地審查全流程來看，還是存在捆綁審查事項多、審查內(nèi)容重復、標準化程度不夠、報件準備周期長等問題。對此，2016年國土資源部對《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部令第42號）再次進行修正。此次調(diào)整主要目標是“簡政放權，放管結合，優(yōu)化服務”。調(diào)整內(nèi)容包括：（1）減少預審內(nèi)容，避免重復審查。在用地預審環(huán)節(jié)僅對建設項目選址科學性和用地規(guī)模合理性進行把關，建設項目用地預審的7項審查內(nèi)容中，保留3項，取消4項，相關審查放到用地報批階段進行。（2）縮小預審范圍。明確不涉及新增建設用地，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)使用已批準的建設用地進行建設的項目，可以不進行建設項目用地預審。（3）簡化建設項目申報要件。用地預審環(huán)節(jié)簡化了規(guī)劃修改要件材料；用地預審環(huán)節(jié)不再要求提供地質(zhì)災害危險性評估報告和是否壓覆重要礦產(chǎn)資源證明材料。雖然從整個建設用地審查程序上來看，審查內(nèi)容沒有太大變化，但是減少重復性審查，優(yōu)化預審環(huán)節(jié)的審查內(nèi)容，充分體現(xiàn)了“簡政放權”的特征。

3.4 三次調(diào)整對比

2004年，國務院實行國家統(tǒng)計局直屬調(diào)查隊管理體制改革，各級調(diào)查隊成為國家統(tǒng)計局的派出機構；2006年，國家環(huán)保局、國土資源部、建設部分別設立區(qū)劃中心或地區(qū)派出機構，打破地方行政區(qū)劃的“塊塊格局”；2007年，國家對省以下土地部門實行垂直管理，主要是將省以下的土地審批權限、國土部門的人事權限統(tǒng)一集中到省級國土部門。以上這些改革舉措目的都在于打破地方主義“塊塊結構”，強化中央權威，保證中央立法和政策的有效推行。然而，黨的十八大以來，央地關系出現(xiàn)新的調(diào)整趨勢，行政審批制度改革呈現(xiàn)出強烈的“分權”特征，數(shù)百項審批權限下放到地方各層級。

對比這幾次調(diào)整（表2），發(fā)現(xiàn)央地關系在用地審批上的變動特征與上述宏觀經(jīng)濟和制度環(huán)境下的央地關系調(diào)整趨勢如出一轍。2001年建設項目用地預審制度正式建立，說明土地行政約束力增強。此后用地預審內(nèi)容不斷調(diào)整，總體上呈現(xiàn)先增后減的趨勢。最初突出審查建設項目是否符合土地利用總體規(guī)劃、供地政策及耕地保護政策，隨后增加用地標準審核、壓礦審查、建設項目征地補償費用安排情況審查，并對礦山項目增加了土地復墾資金擬安排情況審查。此后又將壓礦審查和地質(zhì)災害審查取消，到2016年，耕地補充方案、建設項目征地補償費用安排、礦山項目的土地復墾資金安排等審查內(nèi)容均調(diào)整到用地報批階段。同時，用地預審范圍明顯縮小，不涉及新增建設用地，在規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)使用已批準的建設用地進行建設的項目，可以不進行用地預審。

據(jù)統(tǒng)計，國土資源部辦理用地預審的用地面積占全國比重呈逐年下降趨勢，2014—2016年分別占全國的36.9%、34.7%、25.6%。與此同時，2011—2016年間，占用耕地70 hm2以上的建設項目報國土資源部預審的比例（按項目個數(shù)統(tǒng)計）大體呈現(xiàn)先增后減趨勢，2015年開始明顯降低（圖2）。

圖2 占用耕地70 hm2以上建設項目用地預審Fig.2 The pre-examination of construction projects occupying cultivated land over 70 hectares

進一步分析不難發(fā)現(xiàn)，這一變化與各調(diào)整階段國家發(fā)展目標存在差異有關。促進經(jīng)濟增長和增加財政收益是地方政府的優(yōu)先目標[12-13]，因此總體上地方政府同用地者一樣希望引進的建設項目能夠盡快落地。同時建設項目占地涉及到的耕地保護、被征地者權益保障等一系列社會民生問題，又是中央政府的一大關切。因此在何種程度上約束地方政府用地行為、確保地方發(fā)展經(jīng)濟的同時兼顧其他非經(jīng)濟目標，是建設項目用地預審制度變遷背后的核心問題。2001年，建設項目預審制度正式建立，說明保護耕地、按照規(guī)劃來布局建設項目的意識開始增強，但是保障經(jīng)濟發(fā)展需求仍是該階段最重要的目標，因此預審主要關注建設項目用地是否符合土地利用總體規(guī)劃、是否符合國家供地政策。2008年，保障經(jīng)濟平穩(wěn)快速增長仍是主要目標，但是土地資源和環(huán)境保護、被征地農(nóng)民權益等問題愈加受到重視，反映到預審制度上即是增加了征地補償費用、土地復墾資金等審查內(nèi)容，行政約束力進一步加強。2016年，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、激發(fā)市場活力、降低制度性交易成本成為主要方向，因此這一階段著力于改進和優(yōu)化建設用地審批工作，簡化審批內(nèi)容和程序，約束力減弱。

4 中國現(xiàn)行建設項目用地預審制度的優(yōu)化路徑

4.1 現(xiàn)行用地預審制度的優(yōu)劣

（1）在“簡政放權”背景下，按照建設項目用地預審“同級審查”原則，有關部門在下放建設項目審批、核準權限時，用地預審權限也隨之下放?？梢灶A期審批效率將提高，建設單位的辦事成本也會相應降低。根據(jù)抽樣調(diào)查結果，建設項目從準備到批復用地預審原來需要半年以上時間，2016年簡化審查內(nèi)容后完成用地預審整體時間約減少1/3。但仍存在一定的弊端。一方面，一些占地總規(guī)?；蛘加酶匾?guī)模較大的建設項目由省級以下國土資源管理部門辦理用地預審，對占用耕地的論證把關不嚴，用地預審通過且項目審批、核準后，大量的耕地占用已不可避免，用地預審的源頭把關作用未能充分發(fā)揮；另一方面，一些占地規(guī)模較小的建設項目仍需報國土資源部辦理用地預審，造成建設單位辦事成本和行政成本的雙增。2011—2016年，占用耕地70 hm2的建設項目報國土資源部預審的僅占24.4%（圖2）。2016年國土資源部辦理用地預審的建設項目中，不占用耕地，且用地總規(guī)模在20 hm2以下的建設項目占13.1%。

（2）建設項目用地預審程序?qū)嵭小胺旨夘A審”，即由建設項目所在地的國土資源主管部門出具初審意見后，逐級上報至與項目審批、核準、備案機關同級的國土資源部門辦理用地預審。這樣的好處是將基層國土資源部門的實質(zhì)性審查與終審機關的形式性審查結合起來，進一步保證建設項目用地符合要求。但也將單一的行政許可行為切分為兩個串聯(lián)的審批程序，導致用地預審審批周期相應延長。

表2 建設項目用地預審制度三次調(diào)整Tab.2 Three adjustments to the pre-examination institution of construction land use projects

4.2 用地預審面臨的新形勢

根據(jù)前面的分析，中央政府對土地經(jīng)濟目標和非經(jīng)濟目標的權衡，以及現(xiàn)行考核體制下地方的發(fā)展需求很大程度上影響用地預審制度的設計及優(yōu)化方向。

（1）政策約束：嚴格保護土地資源，保障被征地農(nóng)民權益，同時激發(fā)市場活力。近幾年，中央對嚴格保護耕地和切實保障失地農(nóng)民權益提出了一系列要求。2017年初印發(fā)的《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》要求嚴格控制建設占用耕地，嚴格永久基本農(nóng)田保護，重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，應通過國土資源部用地預審。新一輪農(nóng)村土地制度改革明確要求“縮小征地范圍，規(guī)范征地程，制定科學合理的征地補償標準，重點保障農(nóng)民長遠生計”。用地預審作為建設項目辦理用地手續(xù)的第一個環(huán)節(jié)，雖然需要正式用地報批手續(xù)（或先行用地手續(xù)）完成后建設單位才能開工建設，但用地預審后用地的大致規(guī)模、位置、使用方向已基本確定。因此，針對上述問題如何在用地預審階段對地方政府和建設單位進行約束是下一步制度優(yōu)化的重點。

（2）用地需求：爭取建設項目盡快落地，保障地方經(jīng)濟社會發(fā)展。由于用地預審意見是建設項目批準、核準的前置要件，用地預審是影響建設項目開工建設的重要環(huán)節(jié)，關系地方經(jīng)濟社會發(fā)展。因此在用地預審方面，地方政府和建設單位都希望能最大限度簡化審查、優(yōu)化服務，以此降低制度性交易成本，激發(fā)市場活力。具體體現(xiàn)在3個方面：①審查內(nèi)容最簡，凡是通過其他審批環(huán)節(jié)可以實現(xiàn)的，不在用地預審環(huán)節(jié)進行審查；②辦事成本最低，減少時間成本和經(jīng)濟成本；③審批效率最高，爭取在最短時間內(nèi)完成審批。因此如何調(diào)整用地預審制度的約束程度是另一個重點。

4.3 新形勢下改進用地預審的路徑選擇

（1）適度調(diào)整用地預審權限，簡化預審內(nèi)容，同時加強事中事后監(jiān)管。依據(jù)審批規(guī)模劃分各級政府審批權限是國外（如日本、俄羅斯）[14-15]常見做法，中國用地預審在制度設計上也遵循這一原則?！锻恋毓芾矸ā返谖迨l和《土地管理法實施條例》第二十二、二十三條規(guī)定，在建設項目可行性研究論證階段，對建設項目用地有關事項進行審查并提出意見，但沒有明確用地預審的具體權限和審查內(nèi)容，為用地預審主管部門合理設定用地預審權限留有了法律空間。建議對近些年來用地預審遵循的“同級審查”原則進行全面調(diào)整，即不再以建設項目的審批、核準、備案權限作為劃分用地預審權限的依據(jù)，而以占用耕地規(guī)模和建設用地總規(guī)模確定預審權限。具體是，將占用永久基本農(nóng)田的建設項目和占用其他耕地規(guī)模較大（如占用基本農(nóng)田以外的耕地超過35 hm2）或建設用地總規(guī)模較大（如超過100 hm2）的建設項目報國土資源部辦理用地預審，其他建設項目的用地預審權限可以由各省區(qū)市自行確定。調(diào)整后，國家層面突出對耕地特別是永久基本農(nóng)田的保護，同時加強對超大規(guī)模建設項目用地的控制；地方對占用耕地較少和用地總規(guī)模較小的建設項目進行審查把關，一些占地規(guī)模較小的國家級建設項目可由省級以下辦理用地預審，有助于提高審批效率。上述調(diào)整只涉及部門規(guī)章的修正，不涉及法律法規(guī)的調(diào)整。另外用地審查內(nèi)容能在預審階段簡化的盡量簡化，例如補充耕地方案、征地補償費用安排、復墾資金安排等事項放到用地報批階段進行審查，以便用地單位有充足的準備時間。不論是用地預審權限的下放，還是預審內(nèi)容的簡化，并不意味著相應層級的政府就“甩手不管”，而是要加強事中事后監(jiān)管，確保土地資源利用的安全高效。

（2）進一步提高用地預審的標準化和信息化水平。當前用地預審雖然有標準化的報件格式，但僅是形式上的標準化；可以在網(wǎng)上實現(xiàn)材料申報、進展查詢和批復結果反饋，但通過信息化手段進一步提高審查效率和透明度還有較大空間。建議探索建立“庫為基礎、標準統(tǒng)一、縱向聯(lián)通、在線聯(lián)審”用地預審模式?！皫鞛榛A”即以各級土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫為基礎，重點是規(guī)劃圖和規(guī)劃確定的重點建設項目清單；“標準統(tǒng)一”即將所有的用地標準、禁止和限制供地目錄等供地政策整合至用地預審系統(tǒng)中，每個層級的使用者均可方便查詢核對建設項目用地是否符合用地標準和供地政策；“縱向聯(lián)通”即各級國土部門使用統(tǒng)一的用地預審系統(tǒng)辦理用地預審，實時掌握所有建設項目用地預審辦理情況；“在線聯(lián)審”即改變現(xiàn)有建設項目須取得初審意見后才能報有批準權限機關進行審查的做法，建設單位直接通過用地預審系統(tǒng)向有批準權限的機關提出用地預審申請，由該機關和下一級機關同時聯(lián)審，下一級機關在一定期限內(nèi)（如5個工作日）形成初審意見表并在網(wǎng)上提交給有批準權限的機關，有批準權限的機關在20個工作日內(nèi)（從網(wǎng)上受理之日起計算）完成用地預審，從而進一步壓短審批流程，保障符合要求的建設項目盡快落地。

（3）完善用地預審效果評價指標體系機制。2016年用地預審改進的重點是簡化審查內(nèi)容、降低申報難度，下一步再對用地預審權限和范圍等進行適度調(diào)整后，建議通過以下指標對改進效果進行評價，以便準確把握制度優(yōu)化的關鍵點。首先將評價指標分為效率和效益兩個方面，其中預審效率是以花費在審查工作上的時間和精力來表征，預審效益則是以耕地資源保護狀況、土地節(jié)約集約利用水平和社會滿意度來表征。具體地，以建設單位組卷時間、建設范圍申報的便捷性、審批機關審批時間、審批結果公開的及時性等作為效率指標下的子評價指標，其量化的標準分別為組卷節(jié)約的時間、網(wǎng)上申報節(jié)約的時間和相關費用、實際審批節(jié)約的時間和出具用地預審意見到完成公開所節(jié)約的時間；以對永久基本農(nóng)田的保護程度、新增建設用地的控制強度、節(jié)約集約用地水平提高程度、社會認可程度等作為效益指標下的子評價指標，其量化的標準分別為年度用地預審中永久基本農(nóng)田占用規(guī)模占新增建設用地的比重、年度用地預審中新增建設用地占用地總規(guī)模的比重、年度用地預審中通過用地標準核減的用地規(guī)模以及用地預審信息公開、行政復議和行政訴訟數(shù)量變化。通過以上指標對用地預審效果進行綜合評價，以便及時發(fā)現(xiàn)問題。

5 結論

“政治集權和經(jīng)濟分權”是中國制度環(huán)境的基本特征，但是不同發(fā)展階段“集權”和“分權”的度有著明顯變化。用地預審制度的約束程度同樣發(fā)生變化，而且與整個制度環(huán)境下的變化一致。自分稅制改革和城市土地市場放開后，地方政府和建設單位的用地需求始終很強烈，中央政府對土地經(jīng)濟和非經(jīng)濟目標的權衡顯著影響了對地方用地行為的約束程度。在轉(zhuǎn)變政府職能以節(jié)約制度成本和激發(fā)市場活力的新形勢下，用地預審制度應當順應中央要求和地方需求作進一步改進完善，適度調(diào)整用地預審權限，進一步提高用地預審的標準化和信息化水平，并完善用地預審效果評價指標體系機制。

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