關(guān)于建筑后退道路紅線問題分析

李 磊， 童 韜， 蔣治國(guó)， 劉 磊

(1.成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院, 四川成都 610000； 2.成都市新津縣交通運(yùn)輸局, 四川成都 610000; 3.四川省建筑設(shè)計(jì)研究院, 四川成都 610000； 4.四川明杰設(shè)計(jì)顧問有限公司, 四川成都 610000)

縱觀全球，有些城市街道可以稱之為“偉大的街道”，比如紐約的第五大道、波恩的櫻花街等。國(guó)內(nèi)很多城市的街道特別是新區(qū)的街道和上述兩條著名街道相比，在空間形態(tài)上存在很大的差異。最為明顯的一點(diǎn)，紐約第五大道、波恩櫻花街兩側(cè)的建筑都是緊貼道路紅線建設(shè)的，而國(guó)內(nèi)的新區(qū)道路基本上都按照各地的規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定對(duì)建筑紅線進(jìn)行了控制。

從在學(xué)校學(xué)習(xí)城市規(guī)劃一開始就知道建筑后退紅線是一種重要的規(guī)劃控制手段，但是作用究竟體現(xiàn)在何處呢？退界是否必須呢？這些問題好像確實(shí)沒有認(rèn)真研究過。

1 研究對(duì)象的界定

在深入探討之前，需要明確幾個(gè)基本概念。

(1)道路紅線，指規(guī)劃的城市道路(含居住區(qū)級(jí)道路)用地的邊界線。道路紅線一般是指道路用地的邊界線，一般情況下，作為規(guī)劃控制線，道路紅線是看不見的。

我們也把確定沿街建筑位置的一條建筑線謂之紅線，即建筑紅線。它可與道路紅線重合，也可退于道路紅線之后，但一般不許超越道路紅線。

(2)征地紅線指建設(shè)單位使用土地，持國(guó)家規(guī)定的有關(guān)文件，向規(guī)劃管理部門提出建設(shè)用地申請(qǐng)，規(guī)劃管理部門按照相關(guān)規(guī)劃和節(jié)約用地原則，核定或?qū)徟慕ㄔO(shè)用地的位置和范圍。征地紅線超出項(xiàng)目用地范圍我們一般稱之為代征地，征地紅線范圍和項(xiàng)目用地范圍完全重合。

上述概念的相互關(guān)系見圖1。

圖1 道路紅線、建筑紅線等概念示意

目前國(guó)內(nèi)城市規(guī)劃管理中，一般要求建筑后退道路紅線一定距離布置，也就是說建筑紅線和道路紅線之間有一定距離。

2 建筑后退道路紅線的作用

本部分主要對(duì)涉及建筑后退道路紅線的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行分析，重點(diǎn)討論作為規(guī)劃控制手段的建筑后退道路紅線的作用。

2.1 《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》的規(guī)定

GB 50180-93(2002年版)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》在條文說明中指出：道路邊緣至建筑物、構(gòu)筑物要保持一定距離，主要是考慮在建筑底層開窗開門和行人出入時(shí)不影響道路的通行及一旦樓上掉下物品也不影響路上行人和車輛的安全及有利安排地下管線、地面綠化及減少對(duì)底層住戶的視線干擾等因素而提出的。

2.2 城市防災(zāi)要求

城市防災(zāi)要求在城市規(guī)劃中對(duì)應(yīng)急疏散通道進(jìn)行控制，相關(guān)規(guī)范要求地震后留出7 m通道作為救援通道。通過道路兩側(cè)建筑的退線，是為了確保道路兩側(cè)建筑物倒塌后，倒塌的建筑不至于阻礙城市應(yīng)急交通和疏散。

2.3 其他考慮

規(guī)劃上要求建筑后退紅線還有其他一些考慮，主要包括：

(1)基于城市街道日照的考慮。對(duì)于緯度較高地區(qū)，通過建筑后退道路紅線，可以解決一些街道日照問題，減少鋼筋混凝土森林對(duì)人的健康、心理方面的影響。

(2)基于道路拓寬的考慮。通過建筑后退道路紅線，可以為未來(lái)拓寬道路預(yù)留空間，避免道路拓寬對(duì)建筑的影響。

(3)基于消防安全的考慮。根據(jù)消防安全規(guī)范，建筑物特別是高層建筑周邊需要設(shè)置消防車道、消防車登高操作場(chǎng)地，建筑后退道路紅線空間可承擔(dān)這一功能。

(4)基于城市空間塑造的考慮。通過建筑后退，可以沿街提供一系列開敞空間，是一種城市形態(tài)塑造和景觀營(yíng)造的重要手段。

2.4 小結(jié)

通過深入的分析，筆者認(rèn)為上文中提及的建筑后退道路紅線的作用并非是必然需要的。

《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》提到的地下管線問題，完全可以通過建筑設(shè)計(jì)及技術(shù)解決，建筑直接臨街帶來(lái)的干擾問題，對(duì)于居住建筑可能存在，對(duì)于商業(yè)好像不是什么問題。高空墜物的問題，單純退界好像解決不了。

對(duì)于城市防災(zāi)，建筑退界肯定是有作用，但只是對(duì)于綜合防災(zāi)規(guī)劃確定的救援道路是有用的，對(duì)于大量的一般性道路，兩側(cè)建筑退界似乎在浪費(fèi)土地。

至于消防問題，建筑退界肯定有助于消防車的到離、停放和火災(zāi)時(shí)的施救。對(duì)于建筑臨街這一側(cè)，道路空間本身就可以承擔(dān)這個(gè)職能。雖然有對(duì)交通干擾，但是火災(zāi)畢竟是小概率事件。

至于對(duì)街道的日照保護(hù)，紐約市的區(qū)劃中確實(shí)有相關(guān)的內(nèi)容。對(duì)于紐約這樣的城市，冬季相對(duì)寒冷，退界有一定必要性。但是國(guó)內(nèi)特別是南方城市似乎并不需要對(duì)街道的日照保護(hù)。國(guó)內(nèi)的規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定中也有對(duì)于周邊建筑的日照考慮，同時(shí)要求避免建筑物在用地界外陰影面積過大。但這些要求更多的是通過建筑設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)，沒有必要通過規(guī)劃管理中的建筑退界控制達(dá)到。

至于城市道路寬度預(yù)留的考慮，從《物權(quán)法》的角度，新區(qū)很難實(shí)現(xiàn)在這一構(gòu)想，而在舊城區(qū)，這樣的功能更多的是規(guī)劃道路紅線本身的作用。

從城市景觀角度，對(duì)于街道空間而言，有意義的是形成連續(xù)的適宜尺度的街道界面，而不是簡(jiǎn)單的建筑退界，在國(guó)內(nèi)很多新城區(qū)，失去人性尺度的街道界面反而成為割裂城市空間的鴻溝。

值得一提的是，《民用建筑設(shè)計(jì)通則》規(guī)定了大量建筑附屬物和突出物可以進(jìn)入紅線的情況，對(duì)于建筑后退紅線的作用完全沒有涉及。

綜合上述分析，通過建筑后退紅線留出的空間對(duì)于城市功能的發(fā)揮是有一定的功用，但是這些功用和目前的規(guī)劃控制之間并不存在必然聯(lián)系。目前國(guó)內(nèi)各類規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定里面作為精細(xì)化控制管理面貌出現(xiàn)的建筑退界體現(xiàn)出來(lái)的實(shí)際上又是一種簡(jiǎn)單、粗放的效果。

現(xiàn)實(shí)中，國(guó)內(nèi)將建筑后退紅線作為一種普遍的規(guī)劃控制手段，存在的意義究竟何在？以下從歷史角度對(duì)建筑后退紅線的由來(lái)進(jìn)行分析。

3 國(guó)內(nèi)外規(guī)劃管理情況分析

3.1 國(guó)內(nèi)城市建筑后退道路紅線控制方式

3.1.1 基于“一刀切”的控制方式

筆者將該種方案命名為基于“一刀切”的建筑后退道路紅線控制方式。該種方式主要根據(jù)不同道路的紅線寬度確定相應(yīng)的建筑后退該道路紅線的最小距離。在國(guó)內(nèi)的城市中，佛山、東莞和廣州等城市均運(yùn)用該類方法(表1)。在“一刀切”的控制方式中，一般道路紅線寬度較大，則退距較多，它是基于從交通集散和道路噪音、污染等對(duì)周邊城市建筑的影響角度出發(fā)做出的規(guī)定。

表1 佛山市建筑退讓道路紅線的最小距離規(guī)定(2011版)[1]

3.1.2 基于“雙要素”的控制方式

該種方式將結(jié)合建筑高度和道路紅線寬度兩個(gè)因素共同確定相應(yīng)的建筑后退該道路紅線的最小距離。在國(guó)內(nèi)的城市中，重慶、上海和中山等城市均運(yùn)用該類方法(表2)。在“雙要素”的控制方式中，一般道路紅線寬度較大，則退距較多；建筑高度較高，則退距較多，綜合這兩類要素共同確定不同高度的建筑比鄰不同紅線寬度建筑時(shí)所應(yīng)控制的建筑后退道路紅線距離。它是基于從交通集散、道路噪音、污染和街道天空曝光面積等對(duì)周邊城市建筑的影響角度出發(fā)做出的規(guī)定。

表2 重慶市建筑退讓道路控制邊線的距離(2012版)[2]

注：不同高度的建筑，按各自建筑計(jì)算高度退讓道路控制邊線。

3.1.3 基于“多要素”的控制方式

該種方式通常將結(jié)合建筑高度、道路紅線寬度和不同的城市建筑功能三個(gè)因素共同確定相應(yīng)的建筑后退該道路紅線的最小距離。在國(guó)內(nèi)的城市中，大連、北京等少數(shù)城市運(yùn)用該類方法(表3)。在“多要素”的控制方式中，一般道路紅線寬度較大，則退距較多；建筑高度較高，則退距較多；且依據(jù)不同類型建筑對(duì)于街道集散空間大小、街道空間尺度的不同要求綜合確定。

表3 大連市規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)有關(guān)規(guī)定規(guī)定(2014版)[3]

3.2 國(guó)外城市建筑后退道路紅線控制方式

3.2.1 紐約市

早在1961年，紐約市即開始使用“多要素”的方式進(jìn)行控制，且其選取的控制要素與國(guó)內(nèi)城市相比更為多樣。紐約將建筑后退道路紅線置于居住、商業(yè)與工業(yè)三個(gè)不同的城市區(qū)域來(lái)進(jìn)行差異化的規(guī)定，針對(duì)每一類地區(qū)，如居住地區(qū)，規(guī)定了居住建筑(細(xì)分為有前庭院、無(wú)前庭院等幾種)、社區(qū)設(shè)施建筑等在臨不同等級(jí)寬度的城市道路時(shí)的建筑后退道路紅線詳細(xì)要求。進(jìn)一步的結(jié)合臨道路的第一層墻面建筑主體及其他其他附屬設(shè)施的最大高度來(lái)共同限定臨街建筑的曝光面，當(dāng)超過這一高度時(shí)，建筑主體即需要進(jìn)行進(jìn)一步的后退。在商業(yè)地區(qū)，其分別規(guī)定了位于其中的商業(yè)或社區(qū)設(shè)施建筑、居住建筑、混合使用類建筑在面臨不同的城市道路寬度時(shí)的后退規(guī)定，也規(guī)定相應(yīng)的街道曝光面要求。相比大多數(shù)的國(guó)內(nèi)城市，紐約對(duì)于建筑后退道路紅線的距離控制更加的精細(xì)化(表4)。

表4 紐約市無(wú)前庭院的居住區(qū)社區(qū)住宅建筑后退道路紅線規(guī)定(1961年版)[4]

由于1961年紐約區(qū)劃法對(duì)于建筑后退道路紅線的規(guī)定非常細(xì)致，限于篇幅限制，這里只選取三個(gè)具有代表性的具體地區(qū)、特定類型建筑后退道路紅線的相關(guān)規(guī)定作為示例。

3.2.2 洛杉磯市

洛杉磯市也同樣使用了“多要素”的方式進(jìn)行控制，同時(shí)針對(duì)洛杉磯市中心地區(qū)，于2009年制定了洛杉磯市中心城區(qū)城市設(shè)計(jì)指引，進(jìn)一步針對(duì)特殊地區(qū)建筑后退道路紅線進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定。主要依據(jù)建筑所在的區(qū)域特征、低層建筑界面功能等要素，并形成控制表格?？梢园l(fā)現(xiàn)，越是公共性的、商業(yè)性的界面退讓越少；越是私密性的、居住功能的退讓越多。建筑退讓距離總體控制在0～6 m的區(qū)間內(nèi)(表5)。

表5 洛杉磯市建筑的后退道路紅線的規(guī)定[5]

由于洛杉磯市區(qū)劃法對(duì)于建筑后退道路紅線的規(guī)定非常細(xì)致，限于篇幅限制，這里只選取該規(guī)定中的一部分作為示例。

4 國(guó)內(nèi)外規(guī)劃管理差異

在前文分析的基礎(chǔ)上，我們可以發(fā)現(xiàn)，建筑后退紅線作為一種城市規(guī)劃控制手段，實(shí)際上國(guó)內(nèi)外都是普遍存在的，但是單純某個(gè)控制方式或退距數(shù)據(jù)很難說是理性分析的結(jié)果。從國(guó)內(nèi)外的案例對(duì)比研究中發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)外的城市間存在以下三點(diǎn)主要差別。

(1)在控制方式上，國(guó)外控制管理更加精細(xì)化，大多數(shù)城市均采用“多要素”的方式進(jìn)行控制，而國(guó)內(nèi)的城市相比而言控制得較為粗糙；

(2)從退讓參照的要素角度考慮，國(guó)內(nèi)城市更多的參照的建筑整體的功能、交通、市政等功能性要素，且越是公共性建筑，退讓越多，越是私密性建筑，退讓越少的。國(guó)外城市退讓多少參照的是底層建筑功能(界面功能)、空間特色、使用便利等人性性要素。越是公共性建筑，退讓越少，越是私密性建筑，退讓越多；

(3)在退讓的尺度上，國(guó)內(nèi)城市退讓尺度普遍較大，國(guó)內(nèi)大部分城市的城市道路沿線的建筑退讓距離的區(qū)間在0～15 m之間，也有超過20 m的案例，國(guó)外部分城市退讓距離區(qū)間在0～6 m之間，最大為10 m，較國(guó)內(nèi)通常的退讓間距為小。

對(duì)于第一點(diǎn)，和城市發(fā)展所處的階段有關(guān)系。國(guó)內(nèi)城市面臨的發(fā)展速度壓力導(dǎo)致了管理中很難采用精細(xì)化的管理，但城市轉(zhuǎn)型發(fā)展客觀上要求也要求我們借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)更加精細(xì)化管理。第二點(diǎn)，筆者認(rèn)為和文化有關(guān)，即城市文化如何看待公共空間有關(guān)。第三點(diǎn)，也許和城市密度特別是城市人口密度有關(guān)，人口越密，所需要的人流疏散空間也就越大，但是所謂的較大的退距很難稱之為理性判斷的結(jié)果。

成都市雖然從2005版規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定開始就采用“多要素”的方式進(jìn)行控制，期間也進(jìn)行了多次調(diào)整，但是具體采用控制的方式和數(shù)值很難說是結(jié)合成都實(shí)際研究的結(jié)果，整體還處于比較粗放的管理階段，實(shí)際操作中就容易導(dǎo)致街道空間的同質(zhì)化以及城市空間的多樣性的喪失。

5 建筑后退紅線空間的功能

從城市景觀、功能的角度，除了建筑后退道路紅線的距離本身，建筑后退紅線空間的功能對(duì)于城市景觀、功能的影響實(shí)際上也是很大的。

建筑后退紅線空間的功能多種多樣。從實(shí)際來(lái)看，現(xiàn)狀對(duì)于建筑退讓道路紅線后的空間利用方式很多，大致可以分為以下三類，包括停車及各類市政設(shè)施、人流集散及綠化，特定時(shí)間還用于商業(yè)活動(dòng)。

以《成都市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》為例，規(guī)定中對(duì)于建筑后退道路紅線空間的利用是缺乏具體規(guī)定的，只是簡(jiǎn)單的要求建筑后退道路紅線空間應(yīng)結(jié)合城市需求綜合利用，協(xié)調(diào)處理、合理平順銜接，豎向無(wú)明顯高差，不應(yīng)高出地面設(shè)置建設(shè)項(xiàng)目自身的設(shè)備管道井且豎向應(yīng)與周邊城市道路平順相接，相互協(xié)調(diào)。另外有些對(duì)于建筑后退紅線空間功能的管理已經(jīng)不屬于規(guī)劃管理范疇。

建筑后退紅線空間作為城市空間的組成部分，對(duì)其合理的利用可以充分發(fā)揮相應(yīng)的功能，但是簡(jiǎn)單的管理也容易帶來(lái)空間的利用對(duì)于城市景觀、功能的破壞。

6 問題的總結(jié)及建議

目前，建筑后退紅線空間一方面是后退距離的無(wú)理性，另一方面則是功能的無(wú)管控，出現(xiàn)的種種問題有必要引起重視。

問題的關(guān)鍵在于人們對(duì)于這部分空間的產(chǎn)權(quán)認(rèn)識(shí)模糊。其實(shí)，根據(jù)法律規(guī)定，產(chǎn)權(quán)又是非常明確的。建筑后退空間屬于私權(quán)范疇，道路紅線以內(nèi)才屬于公權(quán)范疇，只是由于建筑后退空間對(duì)于城市公共利益有較大的外部性，城市規(guī)劃管理或者說城市管理才需要對(duì)這部分空間提出管控要求。

隨著城市規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃，規(guī)劃管理也需要轉(zhuǎn)變以往的粗放管理模式。成都市目前在規(guī)劃中提出的“小街區(qū)規(guī)制”，實(shí)際上就是要?jiǎng)?chuàng)造更宜人的街道空間尺度和功能，這就有必要對(duì)于建筑后退道路紅線加強(qiáng)研究。而對(duì)于建筑后退紅線更加精細(xì)化的管理手段的建立，我們需要在一般通則管理的基礎(chǔ)上，通過城市設(shè)計(jì)研究重點(diǎn)地區(qū)建筑退距的多與少。今天，我們實(shí)際上已不需要大面積的擺房子的城市設(shè)計(jì)，而需要在微觀層面研究建筑外部空間的塑造，某種意義上，建筑后退紅線空間的塑造才是城市設(shè)計(jì)尤其是舊城地區(qū)城市設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。

另一方面，規(guī)劃管理需要對(duì)于建筑后退紅線空間的功能加強(qiáng)管控，有的情況下需要在較大空間范圍內(nèi)通盤考慮，有的情況下已經(jīng)不僅僅是城市規(guī)劃的問題，實(shí)際上屬于城市管理的范疇。

[1] 佛山市城鄉(xiāng)規(guī)劃局.佛山市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定[S].2011-09-01.

[2] 重慶市規(guī)劃局. 重慶市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定 [S].2012-01-01.

[3] 大連市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局. 大連市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定 [S].2014-01-01.

[4] New York City Planning Commission.The City of New York Zoning Maps and Resolution [S].1961-12-15.

[5] Los Angeles Department of City Planning .The City of Los Angeles Zoning Code [S].