楊寶國

（西京學(xué)院 通識(shí)教育中心，陜西 西安 710123）

2017年，國務(wù)院扶貧辦主任劉永福在兩會(huì)期間表示，扶貧工作是近幾年兩會(huì)上的熱點(diǎn)問題。今年也不例外，國家計(jì)劃在2020年之前必須實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)扶貧目標(biāo)：一是解決農(nóng)村貧困人口的脫貧問題；二是所有的貧困縣要全部摘帽；三是解決區(qū)域性貧困問題。具體的脫貧標(biāo)準(zhǔn)為“兩不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，保障義務(wù)教育、保障基本醫(yī)療和保障住房安全。堅(jiān)持實(shí)施最嚴(yán)格的考核評(píng)估體系，落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策，要做到國家有關(guān)部門考核、中西部22省組織省際之間交叉考核和引進(jìn)第三方（科研機(jī)構(gòu)）進(jìn)行評(píng)估。盡管國家對(duì)扶貧工作嚴(yán)抓嚴(yán)管，但是一些地方還是出現(xiàn)了“數(shù)字脫貧”怪象，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年國家紀(jì)檢監(jiān)察部門因扶貧數(shù)據(jù)造假問題處理了19000多人，檢察院系統(tǒng)處理了1800多人。總體來講，2016年“脫貧攻堅(jiān)”工作成效顯著，共實(shí)現(xiàn)了1240萬人的成功脫貧，2017年國家在政府工作報(bào)告中再次提出減貧1000萬人以上的目標(biāo)，且在國家財(cái)力、人力和頂層設(shè)計(jì)等方面提出了切實(shí)可行的扶貧政策惠及廣大百姓，著實(shí)讓人振奮而又倍感壓力，尤其是廣大的西部地區(qū)已經(jīng)到了扶貧摘帽的攻堅(jiān)克難時(shí)期，作為地處西部革命老區(qū)的陜南，避災(zāi)扶貧移民工作尤其值得關(guān)注和思考。筆者通過對(duì)陜南近年來的避災(zāi)扶貧移民工作進(jìn)行梳理，力圖找出陜南避災(zāi)扶貧移民的困境與路徑。

2011年5月陜西省人民政府正式啟動(dòng)了陜南避災(zāi)扶貧移民搬遷工程，涉及人口達(dá)240萬人，計(jì)劃總投資1000多億元，它被稱為新中國成立以來最大規(guī)模移民扶貧工程，該工程與以往生態(tài)移民、工程移民和扶貧移民等相對(duì)單一的移民方式不同，它是具有兼生態(tài)、避災(zāi)、扶貧和發(fā)展等多維度目標(biāo)的避災(zāi)扶貧移民工程，該工程的實(shí)施具有重要的歷史背景和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、陜南避災(zāi)扶貧移民工程的背景

陜南是指陜西南部地區(qū)，它地處秦嶺以南，包括商洛、安康和漢中三個(gè)地級(jí)市，轄區(qū)有28個(gè)縣（區(qū)），均處于秦巴山集中連片特困地區(qū)的核心腹地，陜西省政府在陜南實(shí)施的大規(guī)模避災(zāi)扶貧移民工程主要基于其特殊的自然、經(jīng)濟(jì)和政策背景。

（一）自然背景

陜南地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)，威脅人民生命和財(cái)產(chǎn)安全。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2001—2010年，陜南共發(fā)生各類地質(zhì)災(zāi)害達(dá)2000多起，導(dǎo)致594人死亡，555人失蹤，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)461.9億元（見表1）。2010年，陜南地區(qū)連續(xù)多次爆發(fā)洪澇災(zāi)害，房屋倒塌8720戶，嚴(yán)重?fù)p毀房屋27160間；農(nóng)作物和基礎(chǔ)設(shè)施破壞嚴(yán)重，101000公頃農(nóng)作物受災(zāi)，其中18000公頃絕收，共有166萬人受災(zāi)，因?yàn)?zāi)死亡41人，失蹤107人。如果繼續(xù)沿用原來的災(zāi)后就地重建賑災(zāi)措施，那么將來悲劇還會(huì)重演。國家和陜西省政府對(duì)陜南近年來多次爆發(fā)的大面積自然災(zāi)害問題高度重視，實(shí)施了建國后歷史上最大規(guī)模的陜南避災(zāi)扶貧移民工程。

表1 陜南2001-2010年受災(zāi)情況統(tǒng)計(jì)表

（二）經(jīng)濟(jì)背景

陜南屬于全國特困地區(qū)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，是國家脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)扶持對(duì)象。在2012年3月國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室官方公布的592個(gè)全國扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣名單里，陜西有50個(gè)國家級(jí)貧困縣位列其中，其中陜南貧困縣占24個(gè)，商洛市所轄的1區(qū)6縣全部屬于貧困縣，貧困比例達(dá)100%，安康市所轄的1區(qū)9縣除平利縣外，均屬貧困縣，漢中市各縣區(qū)的貧困比例排在了全省的第四位（見表2）。黨的十八大明確提出，到2020年全面建成小康社會(huì)。習(xí)近平在調(diào)研各地精準(zhǔn)扶貧工作中也多次提到：“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。作為我國集中連片特困地區(qū)之一，陜南2020年之前要實(shí)現(xiàn)240萬人口的全面脫貧，時(shí)間緊、任務(wù)重，必須要有壯士斷腕的決心，才能打好這場脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

表2 陜南所轄縣（區(qū)）與國家級(jí)貧困縣分布

（三）政策背景

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域均衡發(fā)展是陜南避災(zāi)扶貧移民的客觀要求。陜南24個(gè)國家級(jí)貧困縣中有16個(gè)屬于革命老區(qū)縣，加之陜南又是國家“南水北調(diào)”工程的主要水源地，戰(zhàn)略位置優(yōu)勢比較明顯。但陜南因長期受到歷史、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等多重因素制約，無論是城鎮(zhèn)化水平還是新農(nóng)村建設(shè)與全國平均水平相比都比較滯后，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)非常薄弱，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，尤其是公共服務(wù)條件嚴(yán)重欠缺，這些情況引起了國家和陜西省政府對(duì)陜南避災(zāi)扶貧移民工程工作的高度重視。

二、陜南避災(zāi)扶貧移民工程面臨的困境

“擺脫貧困是千百年來整個(gè)人類社會(huì)共同的美好愿望，也是中國共產(chǎn)黨人長期以來矢志不移的奮斗目標(biāo)?！盵1]中國在改革開放后開始致力于扶貧和脫貧工作，成績斐然，貧困人口從改革開放初期的2.5億人降到2016年的5500多萬，貧困發(fā)生率明顯降低。但在成績面前，我們依然不能過于樂觀，尤其是位于西部的陜南地區(qū)目前貧困問題依然嚴(yán)峻，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局陜西調(diào)查總隊(duì)對(duì)陜西農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查結(jié)果顯示，2015年陜西貧困人口為288萬人，其中陜南貧困人口約138萬，整個(gè)陜西貧困發(fā)生率為10.7%，貧困發(fā)生率高于全國3.5個(gè)百分點(diǎn)。

陜南地區(qū)作為我國集中連片特困地區(qū)之一，2016年至2020年要實(shí)現(xiàn)138萬人口的全面脫貧任務(wù)，平均到每年要實(shí)現(xiàn)約35萬人的全面脫貧，任務(wù)相當(dāng)艱巨。作為陜南扶貧治本之策的避災(zāi)扶貧移民工作目前仍處于摸石頭過河的探索期，因此在全新的“精準(zhǔn)扶貧”理念下研究陜南地區(qū)避災(zāi)扶貧移民的困境與路徑具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐價(jià)值。

避災(zāi)扶貧移民作為陜南扶貧工作的治本之策，具有長期性和復(fù)雜性，面臨著諸多結(jié)構(gòu)性制約困境，主要表現(xiàn)為：土地資源與環(huán)境承載壓力較大、移民資金缺口大、產(chǎn)業(yè)支撐與社會(huì)保障滯后等多重因素制約移民扶貧工程有效實(shí)施。

（一）土地資源與環(huán)境承載壓力較大

按照陜西省政府關(guān)于陜南避災(zāi)扶貧移民工程安排，計(jì)劃解決240萬人的搬遷任務(wù)，需要建筑用地面積高達(dá)1億多平方米。早在2011年陜西省實(shí)施的第一批避災(zāi)扶貧移民工程中，省國土廳下?lián)芰?000畝移民搬遷安置建房用地指標(biāo)，但這與第一批需搬遷的6萬戶所需建設(shè)用地需求幾乎相差1倍。各安置點(diǎn)除建筑用地短缺外，農(nóng)業(yè)用地需求量也較大，據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，前期大量的移民搬遷戶主要就近安置在附近地勢平坦地區(qū)，占用了一部分當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)用地，加之搬遷戶原來的土地因搬遷進(jìn)行退耕還林處理或者因?yàn)榫嚯x移民安置點(diǎn)較遠(yuǎn)而耕作不便，新移民搬遷點(diǎn)的原有農(nóng)民的生產(chǎn)用地除去政府將部分用地征用為建筑用地外，所剩下的生產(chǎn)用地明顯減少，因此很多遷入地原住戶不愿意將他們的土地調(diào)劑給新來的移民搬遷戶，導(dǎo)致大部分以務(wù)農(nóng)為主的新搬遷戶因失去賴以生存的生產(chǎn)用地而使其基本生活得不到保障。很多搬遷戶遷入新的移民點(diǎn)后就立即陷入了“種糧無地、就業(yè)無崗”的尷尬處境，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，約60%的移民戶對(duì)失去土地后的生活忐忑不安。許多搬遷戶在原居住地還有幾畝薄田，自產(chǎn)自用，生活基本能夠保障無憂；但搬遷后農(nóng)業(yè)用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了新搬遷戶需求，建筑用地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地矛盾突出。因此，解決搬遷戶的生產(chǎn)用地成為了政府有序推進(jìn)扶貧移民搬遷工作的難點(diǎn)。

目前，陜南避災(zāi)扶貧移民工作主要采取“就近集中安置”的方式，但由于整體建筑用地和生產(chǎn)用地稀缺，隨著搬遷工作不斷推進(jìn)，集中安置所需的征地和生產(chǎn)用地調(diào)劑難度越來越大，導(dǎo)致很多地方出現(xiàn)了開山填河，短期內(nèi)無疑減輕了工作阻力和難度，但移民搬遷工程對(duì)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境也造成了極大破壞。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分陜南移民安置點(diǎn)的生活垃圾和污水只經(jīng)過簡單處理后直接排入江河，這與陜南作為國家“南水北調(diào)”工程的重要水源基地的要求背道而馳。

（二）財(cái)政資金缺口大、市縣資金配套落實(shí)難

資金困境是有序推進(jìn)陜南移民扶貧搬遷工作的重要障礙，由于陜南自身貧窮落后，因此搬遷工作所需的巨大資金需求矛盾突出。比如商洛市規(guī)劃2011—2020年期間計(jì)劃總投資335億元，完成72.6萬人的安置任務(wù)。按政策預(yù)算，省級(jí)財(cái)政需承擔(dān)117億元，剩余218億元需要市、縣區(qū)按照最新比例8∶2進(jìn)行配套，縣區(qū)財(cái)政需落實(shí)配套資金43.6億元。這對(duì)于本來就屬于秦巴山集中連片特困地區(qū)的核心區(qū)域和國家級(jí)貧困縣的商洛各縣區(qū)來說，自身財(cái)政收入原本就比較單一，其主要依靠省級(jí)財(cái)政直接撥款和轉(zhuǎn)移支付，因此對(duì)落實(shí)巨額的扶貧搬遷配套資金顯得捉襟見肘。很多地方政府為了不影響扶貧移民工程進(jìn)度，政府不惜被迫舉債，出現(xiàn)了很多違規(guī)調(diào)整其它項(xiàng)目資金使用用途，拆東墻補(bǔ)西墻的現(xiàn)象。

（三）產(chǎn)業(yè)支撐與社會(huì)保障滯后

“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”是移民扶貧搬遷工作的目標(biāo)要求，但陜南原本產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，交通條件較差，未能形成有效的產(chǎn)業(yè)模式，加之受限于陜南作為“一江清水送北京”的重要水源地，國家禁止陜南開發(fā)大型工業(yè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等原因，陜南經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯滯后。高度緊張的人地關(guān)系使大部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力快速流入城市從事非農(nóng)業(yè)。

陜南避災(zāi)扶貧移民工程的社會(huì)保障突出矛盾表現(xiàn)在醫(yī)療、教育和就業(yè)方面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，陜南每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員是34人，占全省平均水平的82%，因病致貧和返貧的案例數(shù)不勝數(shù)。2016年12月，筆者在陜南安康小河鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，移民新區(qū)住戶的冬季取暖存在嚴(yán)重問題，所有移民小區(qū)都沒有集中供暖條件，加之政府為了環(huán)保要求住戶不能在家燒煤、柴等取暖材料，只能使用木炭、電暖氣或空調(diào)等設(shè)備取暖，但大部分村民考慮到費(fèi)用問題，用電取暖的設(shè)備基本處于閑置狀態(tài)，這體現(xiàn)了部分陜南移民搬遷戶的窘迫生計(jì)。移民后搬遷戶的教育成本也明顯增加，加之面臨新環(huán)境，謀生能力明顯減弱，再就業(yè)培訓(xùn)方式單一，技能培訓(xùn)效果不理想等多重因素制約，導(dǎo)致絕大多數(shù)搬遷戶生計(jì)令人堪憂，其根源在于搬遷地缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和社會(huì)保障。

三、陜南避災(zāi)扶貧移民工程的發(fā)展路徑

基于陜南避災(zāi)扶貧移民工程面臨的困境，在國家大力推進(jìn)“精準(zhǔn)扶貧”的背景下，陜南要確保在2020年實(shí)現(xiàn)避災(zāi)扶貧移民工程的目標(biāo)，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面認(rèn)真落實(shí)“精準(zhǔn)扶貧”工作，打好未來四年的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

（一）創(chuàng)新安置模式，嘗試跨區(qū)域移民搬遷

陜南山區(qū)生態(tài)環(huán)境比較脆弱、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，受自然條件限制，目前陜南多數(shù)避災(zāi)扶貧移民集中安置點(diǎn)基本都是依山采邊、沿河而建，這些安置點(diǎn)開辟的山體未經(jīng)防護(hù)處理，沿河兩岸的安置點(diǎn)缺乏歷史水位參考依據(jù)，一旦遇到洪澇災(zāi)害，很有可能成為新的受災(zāi)區(qū)，加之適宜集中安置的好田平地前期已被選用，因此陜南避災(zāi)扶貧移民選址矛盾比較突出，急需解決。制度設(shè)計(jì)者如果簡單地將陜南地質(zhì)條件脆弱地的村民從山上搬到山下，不但不會(huì)減輕陜南的土地資源承載力，甚至?xí)驗(yàn)槿丝诖罅烤奂l(fā)新的環(huán)境問題和移民生計(jì)可持續(xù)發(fā)展問題[2]263。

建議制度設(shè)計(jì)者改變“內(nèi)部消化型”的移民扶貧方法，打破行政區(qū)域界線，努力推動(dòng)跨區(qū)域甚至跨省域的“外部支持型”的移民扶貧安置，在更廣闊的范圍內(nèi)布局移民集中安置點(diǎn)，使陜南資源環(huán)境承載力保持較為合理的水平，比如可以借助發(fā)展陜西西咸新區(qū)的有利條件，吸納一定規(guī)模的陜南移民對(duì)象或者有計(jì)劃地將部分陜南移民對(duì)象安置到關(guān)中——天水經(jīng)濟(jì)區(qū)，也可以通過開展對(duì)口支援或承接的方式，吸納一定數(shù)量的陜南移民[2]263。

（二）積極推動(dòng)多元化金融扶貧模式，解決陜南扶貧移民資金困境

資金短缺是陜南開展避災(zāi)扶貧移民工作的重大障礙，作為扶貧移民政策制定和實(shí)施的主導(dǎo)者的政府，應(yīng)著力從以下幾個(gè)方面解決資金缺口問題：一是要爭取國家更多的扶貧移民資金及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的傾斜；二是制定相關(guān)政策，大力招商引資，吸引有實(shí)力的企業(yè)投入資金，積極引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體和慈善機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)，引導(dǎo)搬遷戶充分發(fā)揮個(gè)人主觀能動(dòng)性，擯棄“等、靠、要”不良思想，采取投工投勞、親友鄰里互助和金融信貸等方式多渠道籌措資金；三是把金融扶貧作為移民扶貧資金籌措的主渠道，創(chuàng)新金融扶貧方式。

金融扶貧是指除了國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外，還應(yīng)更多地通過政策性金融的積極引導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資移民扶貧工程。中共中央國務(wù)院于2015年11月29日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)的決定》的文件，為我國今后一個(gè)時(shí)期的扶貧工作提出了新的工作思路，其主旨是鼓勵(lì)各級(jí)各類金融機(jī)構(gòu)積極參與扶貧開發(fā)工作。目前陜南安康市石泉縣創(chuàng)新的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”金融扶貧方式，筆者認(rèn)為值得推廣和借鑒。

所謂“統(tǒng)貸統(tǒng)還”是由政府組建一個(gè)平臺(tái)公司作為貸款主體，通過該貸款主體將從銀行或其它金融機(jī)構(gòu)借貸的資金轉(zhuǎn)貸給具體的使用者，最后由貸款主體統(tǒng)一向銀行或者金融機(jī)構(gòu)還款，在實(shí)際工作中，石泉縣專門成立了扶貧開發(fā)投融資有限公司，專門負(fù)責(zé)向外界融資和貸款，資金主要扶持小微企業(yè)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)園區(qū)[3]。

“統(tǒng)貸統(tǒng)還”方式客觀上降低了交易成本，拓寬了貧困地區(qū)的融資渠道，在一定程度上解決了農(nóng)村貸款難的問題。作為一種新的融資方式，融資主體的政府機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格轉(zhuǎn)貸的標(biāo)準(zhǔn)和程序，做好放款后的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，讓資金用在那些真正貧困且愿意做事的家庭。

綜上所述，陜南扶貧移民的政策制定者應(yīng)該緊扣國家政策，以金融扶貧模式撬動(dòng)整個(gè)陜南避災(zāi)扶貧移民工程，跨越資金短缺的藩籬。

（三）因地制宜、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)

陜南扶貧移民應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，積極制定地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，出臺(tái)專項(xiàng)政策，統(tǒng)籌安排涉農(nóng)資金，重點(diǎn)支持貧困村、貧困戶，因地制宜發(fā)展種養(yǎng)業(yè)和傳統(tǒng)手工業(yè)等。繼續(xù)實(shí)施貧困村“一村一品”產(chǎn)業(yè)推進(jìn)行動(dòng)，扶持建設(shè)一批貧困人口參與度高的特色農(nóng)業(yè)基地[4]。筆者在2016年春節(jié)赴安康市和商洛市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多地方已經(jīng)凸顯了產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色，利用地方自然優(yōu)勢，發(fā)展了一批特色鮮明、具有一定品牌影響力的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，比如安康市某鄉(xiāng)鎮(zhèn)以種煙草為特色，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，每戶煙農(nóng)每年收入在10萬左右，與之前相比收入明顯增加。商洛市某鎮(zhèn)大力發(fā)展鮮菇種植業(yè)，已初步形成了當(dāng)?shù)靥厣?，農(nóng)民收入大大增加。

因此，陜南各地方政府應(yīng)積極發(fā)揮其對(duì)貧困人口的組織和示范引領(lǐng)作用，強(qiáng)化其與貧困戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，切實(shí)落實(shí)國家“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略，積極探索農(nóng)民增收渠道，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，加快產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，重視農(nóng)產(chǎn)品的品牌推介營銷力度，依托陜南地區(qū)特有的自然人文資源，深入實(shí)施鄉(xiāng)村旅游和特色農(nóng)業(yè)扶貧工程，使陜南所有貧困地區(qū)在2020年如期脫貧，為陜西人民打一場漂亮的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役。

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