縣級城投公司的融資問題及對策研究

謝蓉

【摘 要】縣級城投公司是經(jīng)濟發(fā)展中的特殊市場經(jīng)營主體，主要從事城市建設，所投項目大多是由政府買單的城市基礎設施、公用事業(yè)、土地開發(fā)、安置房建設等項目，資金來源主要靠城投公司融資和政府補貼。本文首先對縣級城投公司的歷史融資狀況和最新發(fā)展進行了介紹回顧，分析其中存在的融資問題，并提出相應的對策建議。

【關鍵詞】縣級城投公司；融資平臺；負債風險

一、引言

融資戰(zhàn)略，是指企業(yè)為滿足投資所需資本、配置財務資源并有效控制財務風險而對融資所進行的未來籌劃及相關制度安排。企業(yè)融資決策與管理的重點在于明確融資決策權限與程序、規(guī)劃融資規(guī)模、規(guī)劃資本結構及控制融資風險、靈活使用各種融資方式。融資方式是企業(yè)融入資本所采用的具體形式，如吸收直接投資、發(fā)行股票、發(fā)行債券、銀行貸款、融資租賃、信托融資等多種形式。城投公司是城市建設投資公司的簡稱，是全國各大城市政府投資融資平臺，縣級城投公司融資大部分起于2008年下半年，在4萬億元投資的刺激政策出臺后，各家商業(yè)銀行宣布積極支持國家地方重點項目和基礎設施建設。城投公司大多是不具備盈利能力的，屬于國有獨資公司性質，他們是通過政府補貼的方式實現(xiàn)盈利，屬于帶有政府性質的特殊市場經(jīng)營體。城投公司的融資戰(zhàn)略主要為了籌集地方政府重點項目、市政道路基礎設施建設、土地整理、安置房建設所需資金，融資的主要方式有銀行借款、發(fā)行債券、銀行借款、融資租賃、信托融資等。

二、縣級城投公司融資狀況的回顧和最新發(fā)展

1.國家4萬億元投資紅利，縣級城投公司融資高速發(fā)展

中央政府在2008年年底出臺投資拉動政策，開始4000億元，后來擴展到整個4萬億元的投入，市縣級為了完成GDP、固定資產投資等各類考核，加大政府投資力度，紛紛成立平臺公司作為政府項目的投融資建設主體，在2008年至2009年期間各地政府平臺公司取得了大量的融資貸款，促進了地方政府投資項目的建設，提高了固定資產投資總額、GDP快速增長。

2.政府加強管理，縣級城投公司進入高成本融資時期

2010年，國務院出臺了國發(fā)[2010]19號文件《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，相繼財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會也出臺了財預[2010]412號文件《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》，各大銀行忙著按文件精神對平臺公司的融資進行清理，大大減少了對融資平臺公司的貸款力度，融資平臺公司為了保證貸償平衡采取了各種形式的非銀行金融機構的融資，包括：信托、融資租賃、保理等，大大提高了融資平臺公司的融資成本。到2012年財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會出臺了財預[2012]463號文件《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，將融資平臺公司的融資難度推到了高點，普遍市縣級融資平臺不能直接從銀行取得貸款，只能通過非銀行金融機構融資，融資成本普遍達到了10%以上。特別是2014年國發(fā)〔2014〕43號文件《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》的出臺更讓融資平臺公司的融資更加艱難，普遍縣級城投公司融資成本年利率高達15%甚至18%。

3.融資成本回落，政府負債風險加大

到2015年國務院出臺了國辦發(fā)〔2015〕40號文件《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題的意見》，又讓融資平臺公司的融資狀況得到改善，2015年至2016年融資平臺公司加大了融資力度，加上省政府發(fā)行的地方政府債券，讓地方政府替換了大部分的高利融資，大大降低了融資平臺的融資成本。但是很多地方融資平臺趁著2016年的寬松政策無節(jié)制的擴大融資規(guī)模，造成了政府隱性負債大大增加。

4.監(jiān)管部門規(guī)范政府融資，減少政府隱性負債

2017年，財政部、發(fā)展改革委、司法部、中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會發(fā)布的財預〔2017〕50號文件《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》和財政部的財預〔2017〕87號文件《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》的出臺，讓融資平臺的融資又一次進入了瓶頸，促使地方政府融資平臺公司轉型，但融資平臺公司的轉型應該給予一定的期限，并明確之前債務如何化解。

規(guī)范政府融資行為，將政府隱性負債逐步轉為顯性負債。

三、縣級城投公司融資存在的問題

1.縣級城投公司資產缺乏流動性，融資困難

縣級城投公司的資產主要包括：政府注入的儲備土地、公益性項目建設成本等。儲備土地真正的處置權不在城投公司，而仍是在政府國土部門；公益性項目建設成本形成的公司資產如：基礎設施道路管網(wǎng)工程、安置房等項目修建好后移交政府相關部門管理，但修建成本仍然體現(xiàn)在公司資產上，而縣級政府對此類建成公益性項目的資產產權不明確，權責不清晰，造成此類資產無法產生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，缺乏流動性，公司財務指標達不到融資要求，融資困難。

2.縣級城投公司的項目儲備質量不高，難以達到發(fā)行企業(yè)債的要求

發(fā)行企業(yè)債是縣級城投公司提高融資規(guī)模、降低融資成本的一個很好的融資方式，但是縣級政府項目管理部門機構設置比較混亂，管理層疊嚴重，項目規(guī)劃著眼不長遠，同一類型的項目多而散，單個項目概算投資規(guī)模小，造成縣級城投公司的項目儲備質量不高，達不到發(fā)行企業(yè)債募投項目的要求。

3.縣級城投公司缺乏造血功能，難以取得直接投資

縣級城投公司主要從事的是城市建設，所投項目大多是市政道路基礎設施建設、土地整理、安置房建設等純公益性項目，這類項目的特點是政府買單，投資規(guī)模大、資金需求集中、投資回收慢，公司難以形成平穩(wěn)持續(xù)的現(xiàn)金流，盈利主要靠政府補助，整體造血功能不足，吸引不了社會資本直接投資。

四、縣級城投公司融資問題的對策研究

1.明確產權、權責清晰，保證公司現(xiàn)金流

縣級政府要明確承接政府委托實施市政道路基礎設施建設、土地整理、安置房建設等公益性項目建設的城投公司，按照權責對等的原則，與公益性項目建設城投公司簽訂規(guī)范的合同協(xié)議，明確雙方的權利、義務，并按照合同協(xié)議約定切實履行責任，保證公司現(xiàn)金流。

2.項目準備與規(guī)劃，充分考慮融資規(guī)模和資金來源

縣級政府項目管理部門梳理機構設置、重置項目審批流程，注重項目前期規(guī)劃、項目可行性研究等前期準備，結合產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，政策支持充分分析整合項目，做好項目融資規(guī)劃和償債來源保障計劃，提高發(fā)行企業(yè)債融資規(guī)模，降低融資成本。

3.積極拓展經(jīng)營業(yè)務，增強盈利水平和融資能力

縣級政府要給予城投公司更多的支持，將以前的債務性支持、承諾性支持實際轉化為資產性支持和收入性支持，縣級政府應將公益性項目的支出有計劃有安排的真正納入預算，支持城投公司調整優(yōu)化資本結構，完善城投公司的預算制度，加大預算執(zhí)行力度，形成有效的預算約束機制，做好融資規(guī)劃管理，健全相關財務制度，提高盈利水平，提高企業(yè)財務數(shù)據(jù)的可靠性，城投公司自身需要構建良好的銀企關系，促使城投公司依據(jù)自身實力取得資本市場的認可，減少城投公司對政府的依賴，政府的支持為城投公司的錦上添花，而不是主要來源。

從縣級城投公司融資狀況的回顧和發(fā)展變化看，縣級城投公司融資還存在不少的問題，面臨新的挑戰(zhàn)，縣級政府和城投公司都應主動作為，積極思考，理順政府與城投公司的關系，轉變政府職能，促進城投公司的逐步轉型，改善城投公司的資產結構，促進城投公司積極拓展經(jīng)營業(yè)務，縣級城投公司應依托國有平臺公司優(yōu)勢，加強與縣級政府的聯(lián)系，積極參與縣域內外優(yōu)質項目的投資，培育公司利潤增長點，提高城投公司融資能力、市場競爭能力和生存能力。

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