侯兆曉

編者按

2018年2月11日，中國31個省區(qū)市的監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)班子全部產(chǎn)生，這標(biāo)志著深化國家監(jiān)察體制改革試點工作邁過一個“重要時間節(jié)點”。

監(jiān)察法來了，在思想上、實踐中無疑會帶來各種各樣的沖擊和影響，這些對今后依法治國、反腐敗斗爭都會產(chǎn)生巨大、現(xiàn)實的意義。

監(jiān)察法的通過、監(jiān)察委的成立，無疑標(biāo)志著用法治思維、法治方式實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督全覆蓋。這無疑是中國法治史、反腐史上的一件大事。

監(jiān)察委的設(shè)立起源于中國古代監(jiān)察制度

隨著各地監(jiān)察委的紛紛成立，我國的國家體制已經(jīng)演變?yōu)槿嗣翊泶髸贫认碌摹耙桓畠稍阂晃?，即在同級人民政府下，監(jiān)察委員會對人民代表大會負(fù)責(zé)、受人民代表大會監(jiān)督，并且與檢察院、法院之間形成遞進(jìn)式的相互制約關(guān)系，在有效發(fā)揮依法反腐、加強人權(quán)司法保障、堅持我黨依法執(zhí)政等方面將產(chǎn)生不可估量的巨大作用。

可以肯定的是，從監(jiān)察委的沒立和試點區(qū)域來看，這無疑是對我國司法制度改革提供了一劑藥方，即在深度挖掘中國傳統(tǒng)文化中有益和可利用價值的制度模式，并改造性地加以繼承和創(chuàng)新，也是新的歷史條件下實現(xiàn)司法改革的有益探索。而“兩院一委”的沒計也為監(jiān)督權(quán)的行使和集中提供了分解制衡。

古代監(jiān)察制度起源甚早，中國古代的封建國家為監(jiān)督政府官員，為國家利益和皇帝利益而服務(wù)，維護既有的統(tǒng)治秩序，保證國家機器正常運轉(zhuǎn)而設(shè)立的一項專門的“準(zhǔn)司法”性質(zhì)的國家監(jiān)督制度。監(jiān)督法律、法令的實施，維護國家法律、法令和法制（當(dāng)然，這里是指封建法制）的統(tǒng)一，參與并監(jiān)督中央和地方司法（在古代，司法從屬于行政，因此，在古代，司法和行政是同義詞）機關(guān)對重大案件的審理活動，是中國古代監(jiān)察機構(gòu)及監(jiān)察官員的主要職責(zé)。

中國封建社會歷代的監(jiān)察制度，對加強政府對官吏的監(jiān)督，清腐除害，調(diào)整統(tǒng)治階級內(nèi)部矛盾，起了一定的作用。它成為加強中央對地方的控制、強化皇權(quán)、鞏固封建統(tǒng)治的重要手段。但在封建君主專制制度下，監(jiān)察制度是皇權(quán)的附屬品，它能否發(fā)揮正常作用，與皇帝的明昏有密切關(guān)系。同時，由于封建政權(quán)和封建官吏的階級本性所決定，監(jiān)官本身因貪贓枉法而獲罪者也不乏其人。

以古鑒今，國家監(jiān)察委的設(shè)立和運行，目前還需在“一府兩院一委”的體制下形成明確具體的制度規(guī)范，并有效地向社會公示并取得公信。在行政法治逐步完善的大背景下，國家監(jiān)察法的出臺和修改監(jiān)督法的實現(xiàn)，方能使監(jiān)察委的運行真正體現(xiàn)其沒立的時代價值，并避免掉入古代監(jiān)察制度同體監(jiān)督、聽命皇權(quán)的歷史窠臼。

構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐監(jiān)督新體系

監(jiān)察體制改革，被中央定位為事關(guān)全局的重大政治改革，其目標(biāo)在于構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

隨著今年各個地方兩會陸續(xù)閉幕，省級監(jiān)委主任已由各省區(qū)市人大選舉產(chǎn)生；隨后，省級監(jiān)委副主任、委員也相繼在各地人大常委會上獲得任命。中央紀(jì)委研究室有關(guān)人士說，在地方換屆時一并完成監(jiān)察委員會組建工作，有利于使監(jiān)察體制改革與地方人大換屆緊密銜接、統(tǒng)籌安排。

這項改革工作之所以能順利得以進(jìn)展，得益于之前在北京、山西、浙江三個省份開展的試點工作。

為了貫徹落實黨的十九大精神，根據(jù)黨中央確定的《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，在認(rèn)真總結(jié)北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議決定：在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作。

黨中央高度重視深化國家監(jiān)察體制改革及試點工作。習(xí)近平總書記6次主持召開中央政治局會議、中央政治局常委會會議和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議專題研究，審議通過改革和試點方案，對改革作出頂層沒計，明確了試點工作的時間表和路線圖；在黨的十八屆六中全會、十八屆中央紀(jì)委七次全會和“7·26”重要講話中作出重大部署。

習(xí)近平總書記十分關(guān)心改革試點進(jìn)展情況，2017年6月23日在視察山西時指出， “你們在國家監(jiān)察體制改革試點上下了很大功夫，制度優(yōu)勢正在轉(zhuǎn)化為治理效能，要運用好這一改革成果”，為進(jìn)一步做好改革及試點工作指明了前進(jìn)方向、堅定了信心決心。

監(jiān)察對象的大幅擴展，試點地區(qū)深刻認(rèn)識黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察是一體兩面的辯證關(guān)系，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，真正把公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

改革后，北京市監(jiān)察對象達(dá)到99.7萬人，較改革前增加78.7萬人；山西省監(jiān)察對象達(dá)到131.5萬人，較改革前增加53萬人；浙江省監(jiān)察對象達(dá)到70.1萬人，較改革前增加31.8萬人。

新組建的國家監(jiān)察委員會與中央紀(jì)委合署辦公，將實現(xiàn)對所有國家公職人員的監(jiān)督全覆蓋，履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職責(zé)。兩會前夕，最高人民檢察院的反貪部門職能和機構(gòu)人員已經(jīng)劃撥紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)。2月23日，最高人民檢察院召開全院干部大會，歡送反貪污賄賂總局轉(zhuǎn)隸人員。時任最高檢檢察長曹建明勉勵大家堅決擁護黨中央決策部署，在新的崗位上為反腐敗事業(yè)再立新功。

從數(shù)字看監(jiān)察委的人員構(gòu)成

監(jiān)察委各省掌門過半數(shù)為中央“空降”，或者為跨省任職，這些人事上的安排可以看出中央為了避免“熟人監(jiān)督”，便于迅速開展工作的通盤考慮。

31位監(jiān)察委主任中， “60后”有26人，占比八成；多數(shù)具有反腐、監(jiān)督、司法、財政、審計等工作背景；13人從中央反腐部門“空降”，9人從其他中央國家機關(guān)“空降”，9人系跨省任職。

去年底今年初，多個省份縣市兩級監(jiān)察委掛牌。今年1月下旬，全國各省區(qū)市兩會紛紛召開，31個省級監(jiān)察委主任隨之產(chǎn)生。

這些監(jiān)察委主任的年齡從50歲到61歲不等，其中“50后”有5人， “60后”有26人、占比超過八成。

31位省級監(jiān)察委主任中有兩位女性，分別是河北梁惠玲和陜西賀榮，兩人均生于1962年下半年，任職路徑頗不同。梁惠玲自1984年起在湖北任職32年多，曾任孝感市長、鄂州市委書記、湖北省委統(tǒng)戰(zhàn)部長，2016年12月調(diào)任河北省紀(jì)委書記。賀榮1984年至2017年一直在法院系統(tǒng)任職，去年3月由最高法“空降”陜西，任省紀(jì)委書記。今年1月29日、30日，梁惠玲和賀榮分別被河北省人代會和陜西省人代會選舉為省監(jiān)察委主任。

31個省區(qū)市的監(jiān)察委主任中， “空降”干部占很大比例，其中13人系從中央反腐機構(gòu)空降地方任職，還有9人是從其他中央國家機關(guān)空降到地方，另有9人是跨省任職。

各地監(jiān)察委主任均由同級紀(jì)委書記兼任。31位省級紀(jì)委書記的上任時間，有28位集中在2016年1月到2017年9月之間，至今少則半年、多則兩年。任職時間最長的西藏紀(jì)委書記王擁軍，2014年1月從中央紀(jì)委“空降”西藏，迄今4年多。

絕大多數(shù)省級監(jiān)察委主任擁有從事反腐工作所需的紀(jì)檢監(jiān)察、司法、財政、審計等方面的履歷背景。10位監(jiān)察委主任擁有博士研究生學(xué)歷，其中5人為法學(xué)博士。

改革成效初顯現(xiàn)監(jiān)察對象成倍增加

過去反腐敗資源分散在多個單位、多個部門，反腐敗的過程中會出現(xiàn)很多協(xié)調(diào)上的難度，影響了反腐敗的效果。所以，形成黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗資源力量，是這次監(jiān)察體制改革的一個出發(fā)點。

參與此次監(jiān)察體制改革決策咨詢的中國政法大學(xué)副校長馬懷德指出，監(jiān)察委不是黨的機構(gòu)，它和黨的機構(gòu)“合署辦公”；它也不是政府機構(gòu)，因為它已經(jīng)從政府機構(gòu)中獨立出來，形成了一個跟政府“平行”的機構(gòu)。因此，它是一個國家監(jiān)督機關(guān)。中央將此次改革定性為重大的政治改革，是由“一府兩院”變成“一府一委兩院”， “一委”即國家監(jiān)察委員會。而這個“一委”，對“一府” “兩院”都有監(jiān)督職責(zé)。

據(jù)了解，監(jiān)察體制改革一方面將中央的監(jiān)察權(quán)力轉(zhuǎn)換為國家權(quán)力，另一方面使反腐敗力量集中并從現(xiàn)有行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中獨立出來，從而更有效、更合法地實現(xiàn)反腐目標(biāo)。

成立監(jiān)察委后，絕大多數(shù)地方的監(jiān)察對象翻番，改革成效初步顯現(xiàn)。

去年開始試點的京晉浙三地，監(jiān)察對象從改革前的137.8萬人增至301.3萬人，增幅達(dá)118 .7%。其中，北京增幅最大，從改革前的21萬人增至99.7萬人，增幅達(dá)374.8%。

除了首批試點地區(qū)，目前至少有9個省份公布了改革前后監(jiān)察對象的數(shù)字變化，除重慶增幅較小外，其他8地都大幅增加，至少翻番。

其中：重慶市監(jiān)察對象從185.36萬人增至207.36萬人，增幅為11.9%；安徽全省監(jiān)察對象從24.7萬人增至58.9萬人，增幅達(dá)138.5%；江西全省監(jiān)察對象從46.6萬人增至116.5萬人，增幅為150%；山西省監(jiān)察對象從78.5萬人增至131.5萬人，增幅為67.5%；內(nèi)蒙古監(jiān)察對象從21.7萬人擴展到56.5萬人，增幅為160.4%；貴州省監(jiān)察對象從22萬人增至60萬人，增幅為172. 7%；廣西壯族自治區(qū)監(jiān)察對象從30.5萬人增至90.3萬人，增幅為196. 1%；黑龍江全省監(jiān)察對象從29萬人增至105萬人，增幅達(dá)262.1%；新疆監(jiān)察對象從22.1萬人增至116萬人，增幅為424.9%；天津市監(jiān)察對象從9萬人擴展到約60萬人，增幅達(dá)566.7%。

從厘清監(jiān)察與司法職能定位看此次改革的重要性

陜西省扶風(fēng)縣林業(yè)站原副站長李新奇因非法經(jīng)營罪于2013年11月被羈押，2014年8月被法院以無業(yè)人員身份判處有期徒刑5年6個月。由于李新奇隱瞞真實身份，司法機關(guān)也未能告知縣林業(yè)站，導(dǎo)致其服刑期間仍違規(guī)領(lǐng)取工資78826元。

根據(jù)紀(jì)律處分條例規(guī)定，這樣的黨員肯定應(yīng)該開除黨籍。實際上，目前因違法犯罪入刑而卻未被開除黨籍的黨員，現(xiàn)實中并非孤例。這些人中，不少是由司法機關(guān)立案偵查、起訴、判決入獄，既沒有事先經(jīng)過紀(jì)檢機關(guān)調(diào)查，事后有關(guān)部門也未及時將黨員違法情況與紀(jì)檢機關(guān)溝通，導(dǎo)致“帶著黨籍蹲監(jiān)獄”的不正?，F(xiàn)象。

黨的十八大之前，各級紀(jì)委的職能長期定位于辦大案要案。以中央紀(jì)委對中管干部開除黨籍的通報為例，其主要是以違法事實為主，如貪污、受賄、行賄等觸犯刑律的內(nèi)容，這和之后的司法機關(guān)偵查工作很容易造成重疊。黨的十八大以來特別是新修訂的紀(jì)律處分條例出臺后，各級紀(jì)委通報的內(nèi)容聚焦違紀(jì)而非違法事實，執(zhí)紀(jì)審查時間也明顯縮短，一定程度上厘清了紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的職能定位。但在對貪腐分子的立案調(diào)查方面，依然存在一定程度的職能交叉。另一方面，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其主要職責(zé)是追究刑事責(zé)任，提起公訴和實施法律監(jiān)督，但目前卻自偵自查、自捕自訴，有既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員之嫌。一位紀(jì)檢干部介紹，曾出現(xiàn)過這樣的情況，紀(jì)委干部在紀(jì)律審查階段對一些貪腐分子進(jìn)行組織調(diào)查后，掌握了大量的違法證據(jù)，但案件移送檢察機關(guān)后當(dāng)事人卻突然翻案、矢口否認(rèn)，檢察機關(guān)又重新偵查一遍，既浪費人力物力，又降低了反腐機構(gòu)的權(quán)威性。

正因如此，2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》 （以下簡稱《決定》）， 《決定》指出，將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會。中央決定建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)，旨在整合現(xiàn)有的行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，厘清各自職責(zé)，避免職能交叉重疊、定位不清等現(xiàn)象的發(fā)生。

因此，此次改革提出要“實施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量”，就是要通過創(chuàng)新，對目前反腐敗體制機制中一些不協(xié)調(diào)的地方進(jìn)行改革。監(jiān)察委員會成立后，如果一名黨員被反映存在違紀(jì)問題線索，首先應(yīng)由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對其進(jìn)行審查，根據(jù)違紀(jì)情節(jié)對其作出相應(yīng)黨政紀(jì)處分；如涉嫌違法犯罪，將其違法證據(jù)移交司法機關(guān)，由檢察院負(fù)責(zé)提起公訴、實施法律監(jiān)督；如因觸犯刑律被司法機關(guān)直接逮捕的，在提起公訴前，司法機關(guān)應(yīng)先告知紀(jì)檢機關(guān)，待紀(jì)檢機關(guān)對其作出相應(yīng)黨紀(jì)處分后再對其判刑。

誰來監(jiān)督監(jiān)察委員會

《決定》指出，試點地區(qū)監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。

王岐山在2016年12月5日至6日在江蘇鎮(zhèn)江調(diào)研時曾指出，2017年要制定《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子。再聯(lián)系剛出臺不久的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，按照“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”的原則，即將于紀(jì)委合署辦公的監(jiān)察委員會有多大的權(quán)，勢必要擔(dān)多大的責(zé)，通過內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合，確?！坝袡?quán)不可任性”。

北京市監(jiān)察委主任張碩輔指出，中國自秦朝起就建立御史制度，經(jīng)兩千多年的發(fā)展，形成一套“自上而下的獨立于行政權(quán)的監(jiān)察體系”。

他認(rèn)為，監(jiān)察體制改革是確立中國特色監(jiān)察體系的“創(chuàng)制之舉” “沒有先例”，是對權(quán)力制約體制的“新探索”。不過有分析指出，新成立的監(jiān)察委同紀(jì)委合署辦公，集執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法為一體，權(quán)力之大令人擔(dān)憂。

張碩輔回應(yīng)說，監(jiān)委的權(quán)力始終在內(nèi)外監(jiān)督下運行，紀(jì)委監(jiān)委合署辦公只意味著“責(zé)任的加大”。他解釋，在重大問題上，將由市紀(jì)委常委會議、監(jiān)察委會議集體研究決定，而重大案件也要得到同級黨委和上級紀(jì)委監(jiān)委批準(zhǔn)。

根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，各級監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)接受本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督?？h級以上各級人民代表大會及其常務(wù)委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務(wù)委員會組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢。

此外，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。

值得關(guān)注的是，監(jiān)察機關(guān)通過設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機構(gòu)等方式，加強對監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督，建沒忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察隊伍。