李天琪

憲法作為國(guó)家的根本大法，擁有最高的法律效力。中華人民共和國(guó)自成立以來(lái)，于1954年9月20日（以下簡(jiǎn)稱(chēng)五四憲法）、1975年1月17日（以下簡(jiǎn)稱(chēng)七五憲法）、1978年3月5日（以下簡(jiǎn)稱(chēng)七八憲法）和1982年12月4日（以下簡(jiǎn)稱(chēng)八二憲法）通過(guò)四部憲法?，F(xiàn)行憲法在1 982年憲法的基礎(chǔ)上，歷經(jīng)了1988年、1993年、1999年、2004年、201 8年五次修訂。四部憲法、五部憲法修正案在什么樣的契機(jī)下修訂？這期間發(fā)生怎樣的故事？做了何種修改？

新中國(guó)第一部憲法如何莊嚴(yán)誕生？

講到五四憲法，首先不得不提到《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)《共同綱領(lǐng)》）。1 949年9月29日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議選舉了中央人民政府委員會(huì)，宣告了中華人民共和國(guó)的成立，并且通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。作為一部憲法性文件， 《共同綱領(lǐng)》實(shí)際上起到臨時(shí)憲法的作用。另一方面，1949年到1952年三年間，中國(guó)已取得超乎預(yù)計(jì)的成就，起了顯著的變化。中共中央認(rèn)為時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，應(yīng)當(dāng)適時(shí)地實(shí)行全國(guó)普選，并在此基礎(chǔ)上召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)，制定憲法，使中國(guó)進(jìn)入全面建沒(méi)社會(huì)主義的新時(shí)期。

誠(chéng)然，要召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)、選舉政府， 《共同綱領(lǐng)》不能扛起國(guó)家根本法律的重任，但是起草一部憲法的工作也不是那么簡(jiǎn)單。1953年1月12日，在中央人民政府委員會(huì)舉行第二十次會(huì)議的前一晚政協(xié)座談會(huì)上，有人就坦言這其中的種種困難顧慮。周恩來(lái)第二天在會(huì)上專(zhuān)門(mén)針對(duì)這一問(wèn)題作了發(fā)言：既然要召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)、選舉政府， 《共同綱領(lǐng)》就不能再作為國(guó)家的根本法律了。當(dāng)初《共同綱領(lǐng)》之所以成為臨時(shí)憲法是因?yàn)檎螀f(xié)商會(huì)議全體會(huì)議執(zhí)行了全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)。那么，現(xiàn)在不執(zhí)行這個(gè)職權(quán)了，這個(gè)職權(quán)還之于全國(guó)人民代表大會(huì)了，全國(guó)人民代表大會(huì)就應(yīng)該有自己的法律——憲法。周恩來(lái)說(shuō)：“起草憲法雖然有困難，但是可以解決的。因?yàn)閼椃ú皇怯篮悴蛔兊?，我們的兄弟?chē)?guó)家的經(jīng)驗(yàn)也證明了這一點(diǎn)。蘇聯(lián)憲法已經(jīng)修改過(guò)三次，頭兩次的憲法是初期的，斯大林憲法才是比較完整的，但它也僅僅是規(guī)定了社會(huì)主義階段的做法。我們的憲法也是現(xiàn)階段的憲法，將來(lái)還會(huì)提高。但是現(xiàn)階段的憲法，可以把我們的政治基礎(chǔ)搞得更加鞏固?！?/p>

1953年1月13日，中央人民政府委員會(huì)舉行第二十次會(huì)議，決定成立中華人民共和國(guó)憲法起草委員會(huì)，由毛澤東、朱德、宋慶齡、李濟(jì)深、李維漢等33人組成。1954年年初，中共中央指定成立憲法起草小組。1954年1月7日至3月9日，歷時(shí)兩個(gè)月，五四憲法草案初稿在杭州形成。

1954年3月23日下午，中華人民共和國(guó)憲法起草委員會(huì)第一次全體會(huì)議在中南海勤政殿舉行。會(huì)議聽(tīng)取《關(guān)于（中華人民共和國(guó)憲法草案（初稿））起草工作的說(shuō)明》，說(shuō)明中分別針對(duì)初稿起草的工作經(jīng)過(guò)、工作方向、與《共同綱領(lǐng)》的關(guān)系、草案的過(guò)渡時(shí)期特點(diǎn)、草案規(guī)定的國(guó)家政治制度、公民的權(quán)利、國(guó)內(nèi)各民族平等基礎(chǔ)以及草案結(jié)構(gòu)八個(gè)部分進(jìn)行了介紹。

在此后的憲法起草委員會(huì)第二次全體會(huì)議到第七次全體會(huì)議，針對(duì)憲法結(jié)構(gòu)問(wèn)題、疆域問(wèn)題、公民概念問(wèn)題、實(shí)行民主集中制的寫(xiě)法問(wèn)題、全國(guó)人民代表大會(huì)、中華人民共和國(guó)主席、國(guó)務(wù)院、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府、民族自治地方、人民法院和人民檢察院、公民基本權(quán)利和義務(wù)問(wèn)題等具體細(xì)節(jié)作了相關(guān)探討。

憲法起草委員會(huì)于1954年3月23日舉行第一次全體會(huì)議，到6月11日舉行第七次全體會(huì)議，歷時(shí)81天。在這段時(shí)間里，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)以及各大行政區(qū)、各省市的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，各民主黨派、各人民團(tuán)體的地方組織和武裝部隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，組織了各方面人士8000佘人參加對(duì)憲法草案（初稿）的討論，并提出了5900佘條修改意見(jiàn)，對(duì)起草工作給予重大幫助。

1954年6月14日，中央人民政府委員會(huì)召開(kāi)第三十次會(huì)議，審議《關(guān)于憲法起草工作經(jīng)過(guò)的報(bào)告》，毛澤東在會(huì)上說(shuō)：“一個(gè)團(tuán)體要有一個(gè)章程，一個(gè)國(guó)家也要有一個(gè)章程，憲法就是一個(gè)總章程，是根本大法。用憲法這樣一個(gè)根本大法的形式，把人民民主和社會(huì)主義原則固定下來(lái)，使全國(guó)人民有一條清楚的軌道，使全國(guó)人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，可以提高全國(guó)人民的積極性?！泵珴蓶|也表示： “我們的這個(gè)憲法，是社會(huì)主義類(lèi)型的憲法，但還不是完全社會(huì)主義的憲法，它是一個(gè)過(guò)渡時(shí)期的憲法。我們現(xiàn)在要團(tuán)結(jié)全國(guó)人民，要團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)和應(yīng)當(dāng)團(tuán)結(jié)的力量，為建沒(méi)一個(gè)偉大的社會(huì)主義國(guó)家而奮斗。這個(gè)憲法就是為這個(gè)目的而寫(xiě)的。”

五四憲法草案一經(jīng)公布，全國(guó)廣大城市農(nóng)村展開(kāi)積極學(xué)習(xí)、宣傳和討論，共有1.5億多人參加討論活動(dòng)。在當(dāng)時(shí)，很多地區(qū)參與學(xué)習(xí)討論的人數(shù)達(dá)到了當(dāng)?shù)爻赡耆丝诘?0%以上，甚至在個(gè)別地區(qū)達(dá)到90%以上。許崇德在《中華人民共和國(guó)憲法史》-書(shū)中，這樣寫(xiě)道： “從祖國(guó)的東海之濱到西北高原，從黑龍江到海南島，從新疆到云貴，到處氣氛熱烈，認(rèn)真投入。全國(guó)人民把憲法草案的公布和學(xué)習(xí)討論當(dāng)做大事、盛事、喜事?！?/p>

從1954年6月1 5日至9月10日，共整理出來(lái)自全國(guó)人民提出的1 1 8萬(wàn)條修改補(bǔ)充意見(jiàn)。這些來(lái)自五湖四海的意見(jiàn)紛紛送達(dá)北京，由憲法起草委員會(huì)辦公室歸納分類(lèi)，刊印成《全民討論意見(jiàn)匯編》16冊(cè)。值得一提的是，1954年夏天，中國(guó)正遭遇特大洪澇災(zāi)害，暴雨引起長(zhǎng)江、淮河流域的洪水百年難得一遇。即便搶險(xiǎn)任務(wù)繁且巨，遇險(xiǎn)地區(qū)的群眾依然騰出手來(lái)組織對(duì)憲法草案的討論。通往北京的道路被洪水沖垮，人們就用飛機(jī)爭(zhēng)分奪秒地將群眾意見(jiàn)送到北京，雖然今天看來(lái)飛機(jī)運(yùn)送材料是件再普通不過(guò)的事，但放在條件艱苦的上世紀(jì)五十年代，足以說(shuō)明中央對(duì)憲法起草工作的重視程度以及全國(guó)人民對(duì)憲法的期望與熱愛(ài)。

1954年9月1 5日，幾經(jīng)修改的五四憲法草案正式提交第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議。9月20日下午5點(diǎn)55分，根據(jù)計(jì)票人和監(jiān)票人的報(bào)告，五四憲法以“投票數(shù)共1 197張，同意票1 197張”全票通過(guò)。

憲法根植于中國(guó)只不過(guò)一百年的光景，時(shí)間不算長(zhǎng)，但是在這片大陸上出現(xiàn)過(guò)的憲法卻為數(shù)不少。五四憲法作為劃清我國(guó)新舊憲法的明顯分水嶺，在歷史長(zhǎng)河中絕對(duì)占據(jù)顯耀的歷史地位。在后來(lái)的憲法中，如人民民主專(zhuān)政制、人民代表大會(huì)制，民族區(qū)域自治制、生產(chǎn)資料公有制等根本制度都延續(xù)于五四憲法。即使這部憲法僅實(shí)施了二十來(lái)年，但是它的光輝是不可磨滅的。

黑暗中等待曙光

七五憲法根據(jù)毛澤東的建議，于1970年3月啟動(dòng)，開(kāi)始著手起草。1975年1月，歷時(shí)五年之久，提交四屆全國(guó)人大審議通過(guò)。相對(duì)于五四憲法來(lái)說(shuō)七五憲法顯然是出現(xiàn)了很大的退步。它打亂了國(guó)家機(jī)構(gòu)的合理分工，削弱了人民代表大會(huì)制度；減少了公民的權(quán)利和自由，取消了原本在五四憲法中體現(xiàn)公民權(quán)益的“公民在法律上一律平等” “由于國(guó)家機(jī)關(guān)人員侵害公民權(quán)利而受到損失的人有取得賠償?shù)臋?quán)利”，取消了對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)的保護(hù)。七五憲法是在錯(cuò)誤理論指導(dǎo)下以錯(cuò)誤實(shí)踐為依據(jù)制定出的，反映“文革”中“左”的錯(cuò)誤。

“四人幫”被粉碎后，1977年8月，黨的十一次全國(guó)代表大會(huì)作出修改七五憲法、糾正錯(cuò)誤規(guī)定的決議，雖然大會(huì)中宣告了“文化大革命”的結(jié)束，但在理論思想上未能清理和消除“文化大革命”的錯(cuò)誤方針和指導(dǎo)原則，這也深重地影響1978年3月通過(guò)并頒布的七八憲法的原則和內(nèi)容。比如，在序言中仍保留了七五憲法中“堅(jiān)持無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政下的繼續(xù)革命”的錯(cuò)誤理論；在國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置中保留了地方各級(jí)革命委員會(huì)；在公民基本權(quán)利和義務(wù)中保留了“大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)”的做法。

1980年8月30日，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)向第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議主席團(tuán)提出了《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)的建議》。從1980年9月10日第五屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)中華人民共和國(guó)憲法修改委員會(huì)名單，到1982年12月4日第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)八二憲法，歷時(shí)近兩年半。在這段時(shí)間里，由葉劍英擔(dān)任主任委員，宋慶齡、彭真擔(dān)任副主任委員的憲法修改委員會(huì)共舉行5次全體會(huì)議，每次會(huì)期短則一天，長(zhǎng)則18天。另外，為了更好地開(kāi)展憲法修改工作，特沒(méi)憲法修改委員會(huì)秘書(shū)處，由胡喬木擔(dān)任秘書(shū)長(zhǎng)。作為經(jīng)常性機(jī)構(gòu)，秘書(shū)處持續(xù)工作，基本沒(méi)有間斷。

憲法修改委員會(huì)成立以后，截至1980年10月18日，共收到人民來(lái)信207件。信件中對(duì)修改憲法提出了各種建議和意見(jiàn)，表現(xiàn)了人民群眾極大的政治熱情。為了聽(tīng)取廣大專(zhuān)家學(xué)者的專(zhuān)業(yè)性意見(jiàn)，秘書(shū)處不斷召集首都各方面的專(zhuān)家學(xué)者，舉行了多次各類(lèi)專(zhuān)題修憲座談會(huì)，收到很好的效果。1981年1月上旬，又接連召開(kāi)了兩次外地知名學(xué)者的小型座談會(huì)。

雖然第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)的決議》中，明確要求憲法修改草案應(yīng)提交本屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議，但是由于憲法修改工作關(guān)系重大，牽涉到各方面一系列復(fù)雜的問(wèn)題，需要進(jìn)行大量的調(diào)查研究，還要廣泛征求各地區(qū)、各方面的意見(jiàn)，因此，即便憲法修改委員會(huì)在決議后立即投入工作，秘書(shū)處連續(xù)奮戰(zhàn)、不懈努力，要想根據(jù)全國(guó)人大規(guī)定的程序和期限下，保質(zhì)保量完成任務(wù)，是不大可能的。本著實(shí)事求是的態(tài)度，憲法修改委員會(huì)向五屆全國(guó)人大四次會(huì)議提出了推遲修改憲法完成期限的建議。

1981年中央決定由彭真直接領(lǐng)導(dǎo)憲法修改工作，如前所說(shuō)，憲法修改草案在征求意見(jiàn)的過(guò)程中，收到了來(lái)自黨內(nèi)黨外、廣大人民群眾的很多意見(jiàn)。這些意見(jiàn)中，在一些重大問(wèn)題上存在不同主張，比如，“要不要把四項(xiàng)基本原則寫(xiě)入憲法？”“人民代表大會(huì)是實(shí)行一院制還是兩院制？”等等。為了解決起草過(guò)程中的重大問(wèn)題，彭真作了三個(gè)月的調(diào)查研究，并在秘書(shū)處會(huì)議上發(fā)表了四條意見(jiàn)： “堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則” “一定要從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)” “使新憲法起到統(tǒng)一全國(guó)人民思想、進(jìn)一步鞏固和發(fā)展安定團(tuán)結(jié)的政治局面、保證社會(huì)主義四化建沒(méi)健康順利進(jìn)行的作用” “以1954年憲法為基礎(chǔ)”。

1982年4月22日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂召開(kāi)。憲法修改委員會(huì)副主任委員彭真向全國(guó)人大常委會(huì)提出憲法修改草案，并作了《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的說(shuō)明》。

1982年5月至9月，進(jìn)入全民討論階段。這次討論規(guī)模空前之大，在討論中形成大量的意見(jiàn)和建議，秘書(shū)處根據(jù)這些意見(jiàn)和建議對(duì)憲法草案進(jìn)行了近百處的修改。

1982年12月4日，第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議就憲法修改草案進(jìn)行投票表決，當(dāng)日下午5時(shí)45分，根據(jù)總監(jiān)票人的報(bào)告，有效票3040張，其中贊成票3037張，沒(méi)有反對(duì)票，棄權(quán)票3張，八二憲法正式通過(guò)。八二憲法也是新中國(guó)立法史上第一部公開(kāi)表決結(jié)果的立法，在通過(guò)前有人提出改變以往秘不示人的慣例，彭真請(qǐng)示胡耀邦后獲得支持，使得八二憲法為日后立法開(kāi)辟出一條公開(kāi)化、透明化的全新道路。

說(shuō)到這里，不得不提起一段有關(guān)《民主與法制》的往事。1 979年8月，《民主與法制》在上海創(chuàng)刊， “民主與法制”作為歷盡“文革”劫難后中國(guó)人渴望的對(duì)象，既是一句口號(hào)，也是承載這期間無(wú)限期許的刊名。作為我國(guó)改革開(kāi)放后創(chuàng)刊的第一本法制期刊， 《民主與法制》是我國(guó)第一本早于中央作出“一五普法”重大部署而誕生的普法讀物，這也是《民主與法制》在當(dāng)年成為國(guó)內(nèi)暢銷(xiāo)雜志的重要原因之一。1 984年彭真為《民主與法制》題寫(xiě)了刊名，葉劍英、李鵬、喬石等中央領(lǐng)導(dǎo)先后給《民主與法制》題詞勉勵(lì)。彭真在題詞中寫(xiě)道： “我國(guó)憲法是具有中國(guó)特色的、社會(huì)主義的、民主的制度化、法律化的總章程，希望你們繼續(xù)做好憲法的普及宣傳工作，幫助讀者熟悉遵守和掌握運(yùn)用它。”中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)加強(qiáng)社會(huì)主義民主和社會(huì)主義法制的殷切期望，牢牢刻在《民主與法制》工作人員的心坎里。

與時(shí)俱進(jìn)才能保持憲法旺盛生命力

1987年12月1日，深圳在全國(guó)率先公開(kāi)拍賣(mài)了一塊住宅用地，掀起了土地制度的重大改革。另一方面，八二憲法頒布實(shí)施以后，按照憲法規(guī)定，家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制在全國(guó)農(nóng)村迅速推行。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改變?cè)斐纱笈鷦趧?dòng)力解放，使得勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到工業(yè)、商業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)中，集體的、個(gè)體的、私營(yíng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量涌現(xiàn)。在八二憲法中非公有制經(jīng)濟(jì)中的個(gè)體經(jīng)濟(jì)和“三資企業(yè)”已經(jīng)獲得明確的法律地位，但是私營(yíng)企業(yè)在憲法中并沒(méi)有任何規(guī)定。隨著私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在城市鄉(xiāng)村中不斷發(fā)展，私營(yíng)企業(yè)法律地位不明確的窘境引發(fā)一系列法律問(wèn)題。要想從源頭解決這些問(wèn)題，修改憲法顯然是很有必要的。

1988年4月12日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)兩條憲法修正案，對(duì)八二憲法作出修改，這也是我國(guó)第一次采用修正案的形式修憲。

1992年，鄧小平發(fā)表南巡談話(huà)，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建沒(méi)具有巨大的理論指導(dǎo)意義。根據(jù)我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建沒(méi)事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展實(shí)踐，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)于1993年2月14日向第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出了修改憲法部分內(nèi)容的建議。經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)真討論，將形成的憲法修正案草案提請(qǐng)第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)進(jìn)行審議。1993年3月29日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)憲法修正案，對(duì)現(xiàn)行憲法作出第二次修改。

推行1993年憲法修正案后不到幾年的時(shí)間，國(guó)內(nèi)形勢(shì)又發(fā)生了很大變化。1997年香港回歸，中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)提出了高舉鄧小平理論偉大旗幟。這些都要求對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行修改。在這樣的背景下，中共中央適時(shí)成立修憲領(lǐng)導(dǎo)小組，李鵬任組長(zhǎng)，擬定了憲法修改的初步意見(jiàn)。初步意見(jiàn)先后發(fā)給中央各部門(mén)、各黨派、人民團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、各地方省、區(qū)、市黨委征詢(xún)意見(jiàn)，又在隨后召開(kāi)的法學(xué)家座談會(huì)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家座淡會(huì)中廣泛吸收各方面的意見(jiàn)和建議。1999年3月15日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)憲法修正案，對(duì)現(xiàn)行憲法作出第三次修改。

中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)以后，也是在紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒布實(shí)施二十周年的推動(dòng)下，社會(huì)各界掀起一股憲法學(xué)習(xí)浪潮。根據(jù)新形勢(shì)、新任務(wù)，把十六大確立的重大理論觀點(diǎn)和重大方針政策寫(xiě)入憲法被認(rèn)為十分有必要。在當(dāng)時(shí)，理論界尤其是法學(xué)界，對(duì)憲法是否應(yīng)當(dāng)修改、采取什么形式修改、修改什么進(jìn)行了廣泛討論。2004年3月14日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)憲法修正案，對(duì)現(xiàn)行憲法作出第四次修改。該憲法修正案共有14條，涉及13個(gè)方面的修改。

時(shí)間拉回到今年。201 8年3月11日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)憲法修正案，對(duì)現(xiàn)行憲法作出第五次修改。全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀在當(dāng)天下午的新聞發(fā)布會(huì)上介紹，此次憲法修改的主要目的，就是要把黨的十九大確定的重大理論觀點(diǎn)和重大方針政策，特別是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想載入國(guó)家根本法，體現(xiàn)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的新成就、新經(jīng)驗(yàn)、新要求，在總體保持憲法的連續(xù)性、穩(wěn)定性、權(quán)威性的基礎(chǔ)上推動(dòng)憲法與時(shí)俱進(jìn)，完善發(fā)展。

憲法修改是國(guó)家政治生活中的一件大事，歷史證明，憲法只有不斷適應(yīng)新形勢(shì)、吸納新經(jīng)驗(yàn)、確認(rèn)新成果、作出新規(guī)范，才能具有持久、旺盛生命力。