王偉 劉風(fēng)景

[摘要]遼寧省人大常委會(huì)通過的《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）主要內(nèi)容有，推行權(quán)力清單制度，實(shí)施相對(duì)集中的執(zhí)法方式，重申政府信賴保護(hù)原則，強(qiáng)調(diào)對(duì)管理者的單方約束。對(duì)正處于政治生態(tài)環(huán)境修復(fù)期、經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大的遼寧而言，《條例》的制定具有重要意義。將來，《條例》還需要明確“營(yíng)商環(huán)境”的涵義，完善責(zé)任追究機(jī)制，構(gòu)建新型政商關(guān)系，優(yōu)化權(quán)力清單制度，凸顯立法的地方特色，將良法變?yōu)樯浦巍?/p>

[關(guān)鍵詞]地方優(yōu)商立法；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；權(quán)力清單；營(yíng)商環(huán)境；政府職能

[中圖分類號(hào)]D927[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號(hào)]1672-4917（2018）04-0020-06

一、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的遼寧立法

2016年12月7日，遼寧省人大常委會(huì)通過的《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》共計(jì)39條，從2017年2月1日起施行。其立法目的是“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，保護(hù)各類市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，促進(jìn)本省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展”。該地方性法規(guī)規(guī)定：“省、市、縣人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)樹立主動(dòng)、協(xié)調(diào)、高效、廉潔的服務(wù)理念，制定優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的制度和具體措施，加強(qiáng)對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的宣傳，營(yíng)造全社會(huì)開放包容、互利合作、誠(chéng)實(shí)守信、重商護(hù)商的營(yíng)商環(huán)境。對(duì)在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作中做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，給予表彰或者獎(jiǎng)勵(lì)?！薄笆?、市、縣人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改或者廢除與法律、法規(guī)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要不一致的規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，并予以公布。通過制度創(chuàng)新，確立企業(yè)市場(chǎng)主體地位、創(chuàng)新主體地位，保障企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)?！贬槍?duì)招商引資中胡亂承諾、隨意變更的現(xiàn)象，規(guī)定“有關(guān)機(jī)關(guān)及其部門應(yīng)當(dāng)保持政策的連續(xù)和穩(wěn)定，其依法做出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、行政許可決定、招商引資書面承諾等，不得隨意改變。因公共利益或者其他法定事由確需撤回或者變更的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行?！薄稐l例》還作出保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益的14條禁止性規(guī)定，包括不得強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制企業(yè)參加各類社會(huì)團(tuán)體，繳納會(huì)費(fèi)、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)及其他費(fèi)用；不得要求企業(yè)接受有償宣傳，征訂報(bào)刊、圖書、音像資料；不得將行政管理職能轉(zhuǎn)化為有償服務(wù)，等等。

從優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的角度看，這個(gè)條例有著諸多亮點(diǎn)：

（一）推行權(quán)力清單制度

《條例》第15條規(guī)定，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定權(quán)責(zé)清單和權(quán)力運(yùn)行流程圖，將行使的行政職權(quán)及依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、辦結(jié)時(shí)限、對(duì)應(yīng)責(zé)任等以清單形式向社會(huì)公示，并接受社會(huì)監(jiān)督。權(quán)力清單制度作為明確行政主體職權(quán)履行與責(zé)任承擔(dān)的重要操作規(guī)范，在約束行政主體權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)行政主體依法行政方面起到了積極的作用。從權(quán)力約束角度而言，權(quán)力清單制度的邏輯起點(diǎn)在于限制權(quán)力而非設(shè)定權(quán)力，其目標(biāo)是通過制度來約束政府部門的審批權(quán)力，明確政府部門可為與不可為的邊界。從權(quán)力配置角度而言，權(quán)力清單制度就是要明確原子式審批事項(xiàng)在不同層級(jí)政府間、不同政府部門間的權(quán)限安排，做到權(quán)力配置清晰，權(quán)力運(yùn)行順暢。通過量化、可視的方式貫徹依法行政原則。將抽象的責(zé)任履行細(xì)化為具有可量化指標(biāo)的操作規(guī)范，使得政府部門行政職權(quán)的履行更為透明，為遼寧省營(yíng)商環(huán)境的改善提供了制度保障。

（二）實(shí)施相對(duì)集中的執(zhí)法方式

行政機(jī)關(guān)的日常執(zhí)法行為應(yīng)堅(jiān)持比例原則，本著對(duì)市場(chǎng)主體日常經(jīng)營(yíng)影響最小的方式予以進(jìn)行，為市場(chǎng)主體提供寬松的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。《條例》第22條規(guī)定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)開展行政執(zhí)法檢查的檢查計(jì)劃與執(zhí)行程序，并對(duì)行政執(zhí)法檢查的次數(shù)和方式進(jìn)行了細(xì)化，協(xié)調(diào)了上下級(jí)部門之間行政執(zhí)法檢查的銜接，并規(guī)定多個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)聯(lián)合檢查制度。這種相對(duì)集中的執(zhí)法方式大大節(jié)約了行政相對(duì)人的時(shí)間，節(jié)省了以追求效率為目標(biāo)的市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)成本。另一方面，從行政主體的角度，相對(duì)集中的行政執(zhí)法方式亦有利于協(xié)調(diào)各行政部門之間的執(zhí)法行為，正確梳理行政職權(quán)之間的界限，使各行政主體之間的權(quán)責(zé)更為明晰，通過這一方式整合行政資源，從而更好地為市場(chǎng)主體提供便民服務(wù)和較為寬松的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。

（三）重申政府信賴保護(hù)原則

《條例》第9條規(guī)定“有關(guān)機(jī)關(guān)及其部門應(yīng)當(dāng)保持政策的連續(xù)和穩(wěn)定，其依法做出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、行政許可決定、招商引資書面承諾等，不得隨意改變。因公共利益或者其他法定事由確需撤回或者變更的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行。”行政承諾作為信賴保護(hù)原則的外化體現(xiàn)，規(guī)范政府行為需要協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，關(guān)注政府對(duì)相對(duì)人的承諾行為一定程度上體現(xiàn)了對(duì)上位法的延伸與細(xì)化，通過行政承諾這一行政行為踐行上位法所確立的信賴保護(hù)原則，從而增強(qiáng)政府的公信力，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)主體間的良性互動(dòng)。

（四）強(qiáng)調(diào)對(duì)管理者的單方約束

遼寧省人大常委會(huì)法工委主任方世奎指出，一般的立法是平衡管理者與被管理者之間的關(guān)系，對(duì)雙方的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)都有明確規(guī)定，這個(gè)條例更多地關(guān)注管理人員的責(zé)任，約束國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的行為?！稐l例》的出臺(tái)將通過制度建設(shè)，推動(dòng)政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，為各類市場(chǎng)主體提供一個(gè)好的環(huán)境，促進(jìn)遼寧經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。

二、地方優(yōu)商立法的理由

依法治國(guó)是全面建成小康社會(huì)、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。聯(lián)系全面深化改革、全面依法治國(guó)的國(guó)家大勢(shì)，以及正處于政治生態(tài)環(huán)境修復(fù)期、經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大的遼寧省情，我們對(duì)《條例》制定的理由進(jìn)行理解、把握。

（一）良法善治即為核心競(jìng)爭(zhēng)力

法律是以確認(rèn)和維護(hù)某種利益為其價(jià)值目標(biāo)，并且以權(quán)利的宣告直接體現(xiàn)其價(jià)值目標(biāo)的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是權(quán)利本位的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，它內(nèi)在地要求憲法法律規(guī)定權(quán)利主體的資格和權(quán)利行使的范圍。法治是一個(gè)國(guó)家、地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，它可以提高社會(huì)成員對(duì)未來的信心，激勵(lì)他們努力工作，促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的不斷增長(zhǎng)，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、人民生活富足。法治程度可決定一個(gè)國(guó)家、地區(qū)份量很大的無形資本價(jià)值。要實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展，法治環(huán)境是至關(guān)重要的競(jìng)爭(zhēng)力。法治是強(qiáng)有力的制度保障，是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的關(guān)鍵軟實(shí)力。[1]遼寧省委、省政府非常重視營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)，2005年省政府制定了《關(guān)于繼續(xù)深入開展全省政府系統(tǒng)軟環(huán)境建設(shè)的意見》，2016年省委、省政府下發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化投資環(huán)境的意見（試行）》，對(duì)遼寧省營(yíng)商環(huán)境建設(shè)起到重要的推動(dòng)作用。但是，制約營(yíng)商環(huán)境改善的深層體制機(jī)制問題，僅靠黨政機(jī)關(guān)的紅頭文件難以得到根本性解決，因此，有必要制定一部針對(duì)性強(qiáng)的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的地方性法規(guī)。

（二）正確界定政府職能

對(duì)于政府的干預(yù)，市場(chǎng)這只“看不見的手”更有力量。法律對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)范與調(diào)整，應(yīng)在個(gè)人的自由選擇與國(guó)家的主動(dòng)干預(yù)之間尋找一個(gè)合適的平衡點(diǎn)。奧爾森認(rèn)為：“一旦社會(huì)中確立了和平的秩序，社會(huì)中大部分人就通過生產(chǎn)和對(duì)彼此有益的貿(mào)易來獲得自己的利益。為了有效的生產(chǎn)，他們需要一些可以保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的制度安排。為了從相互貿(mào)易中獲得利益，還需要一個(gè)第三方的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，因?yàn)樯鐣?huì)中的個(gè)人需要確立制度安排以確保合約的執(zhí)行。因此，界定和保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，以及執(zhí)行合約和解決糾紛的機(jī)制就成為大家的共同利益。”[2]政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，一方面需要對(duì)私人契約與個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)施有效的保護(hù)，另一方面又要受到足夠的限制以避免這些權(quán)利受到侵犯?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！笔袌?chǎng)在資源配置領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，政府應(yīng)尊重企業(yè)的自主選擇。當(dāng)下，在我國(guó)尤其是遼寧地區(qū)，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，行政審批過多過濫，環(huán)節(jié)繁瑣、關(guān)卡重重，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力，阻礙創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新；對(duì)一些關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大決策，“拍腦袋”輕率決策，“一言堂”專斷決策，強(qiáng)上項(xiàng)目違法決策，應(yīng)馬上決策但久拖不決；行政執(zhí)法不作為、不會(huì)為、亂作為，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題依然突出；對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督失之于寬、失之于軟，權(quán)力濫用和“尋租”現(xiàn)象嚴(yán)重；政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和依法行政能力亟待提高。

政府監(jiān)管的觸角不當(dāng)?shù)匮由?，?dǎo)致政府與市場(chǎng)的深層矛盾愈演愈烈，直接挫傷了市場(chǎng)主體從事商事活動(dòng)的積極性。政府在進(jìn)行社會(huì)管理時(shí)，必須摒棄官本位思想，提高社會(huì)公眾對(duì)政府工作的參與度，通過信息公開及征求意見稿的方式，認(rèn)真聽取各種社會(huì)聲音。各政府部門應(yīng)當(dāng)提高行政效率，科學(xué)定位政府職能，強(qiáng)化行政人員的法治觀念，加強(qiáng)執(zhí)法人員的法治素養(yǎng)，為營(yíng)商環(huán)境提供人才保障。通過行政、司法等途徑的法律救濟(jì)，可以在事后對(duì)行政行為的合法性及合理性予以審查，起到對(duì)行政行為的監(jiān)督作用。但由于救濟(jì)程序不完善及救濟(jì)途徑不暢通，在不當(dāng)?shù)男姓袨閷?duì)市場(chǎng)主體產(chǎn)生不利影響之時(shí)，市場(chǎng)主體往往得不到公平便捷的救濟(jì)方式，從而使得對(duì)行政行為的外部監(jiān)督力度不夠。

（三）建設(shè)法治政府的需要

建設(shè)法治政府，既是服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要手段，其本身也是值得追求的重要價(jià)值目標(biāo)。在規(guī)范政府行政權(quán)力的同時(shí)，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。要將不屬于政府職能范疇的事項(xiàng)盡快地放權(quán)給社會(huì)，放權(quán)給市場(chǎng)主體，放權(quán)給公民個(gè)人或者企事業(yè)單位，行政主體應(yīng)做到法無授權(quán)不可為，充分發(fā)揮企業(yè)在市場(chǎng)發(fā)展中的作用。同時(shí)，也要服務(wù)市場(chǎng)，為市場(chǎng)主體的合法經(jīng)營(yíng)行為保駕護(hù)航。“市場(chǎng)型政府”應(yīng)基于市場(chǎng)主體或社會(huì)組織權(quán)利保障的有效性，政府的原有權(quán)能應(yīng)予以控制，不得與市場(chǎng)主體和社會(huì)組織爭(zhēng)權(quán)爭(zhēng)利，確立“有限政府”“有效政府”的理念。在有限的政府權(quán)能空間內(nèi)，充分發(fā)揮服務(wù)行政的功能，為市場(chǎng)起決定性作用提供法律保障。應(yīng)充分發(fā)揮尊重市場(chǎng)機(jī)制之下歸位后的政府有限權(quán)力，應(yīng)以服務(wù)者的姿態(tài)公正合理地行使自由裁量權(quán)，創(chuàng)新行政管理方式，政府應(yīng)承擔(dān)起服務(wù)市場(chǎng)主體的職能，做到由行政管理者向服務(wù)者的轉(zhuǎn)變。[3]服務(wù)行政的職能定位，就要求地方各級(jí)政府、司法機(jī)關(guān)實(shí)施有效監(jiān)督，降低經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)營(yíng)成本，努力營(yíng)造良好的商事活動(dòng)環(huán)境氛圍。

道德的滑坡，誠(chéng)信的失序，使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在著一些“潛規(guī)則”，有“劣幣驅(qū)逐良幣”的趨勢(shì)。一段時(shí)間內(nèi)，由于地方營(yíng)商環(huán)境法律規(guī)范的缺失，地方政府在職權(quán)行使過程中，忽視對(duì)經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)營(yíng)環(huán)境的營(yíng)造與保障。在具體行政執(zhí)法行為中，隨意改變處理方式及處理結(jié)果的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。使得市場(chǎng)主體對(duì)政府部門缺乏理解與信任。對(duì)政府的失信所帶來的傳遞效應(yīng)，市場(chǎng)主體之間、市場(chǎng)主體與政府之間的不信任，最終會(huì)導(dǎo)致整個(gè)交易市場(chǎng)乃至整個(gè)社會(huì)的誠(chéng)信缺失。守法是法治政府的最低要求。政府機(jī)關(guān)及其工作人員，不僅應(yīng)依法行使行政職權(quán)，依法對(duì)相對(duì)人執(zhí)法，更應(yīng)是踐行法律規(guī)范的先行者?！安还苁菍?duì)行政相對(duì)人實(shí)施不利行政行為，還是實(shí)施授益行政行為，都要依法進(jìn)行。誠(chéng)信要求政府機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)時(shí)要嚴(yán)格遵守信賴保護(hù)原則，不得隨意改變或撤銷已經(jīng)作出的行政行為?！盵4]《條例》的制定，不僅為市場(chǎng)主體提供良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的規(guī)范，也能有效地規(guī)范政府行為，打造法治政府。

（四）振興遼寧經(jīng)濟(jì)的抓手

2016年1月26日，省長(zhǎng)陳求發(fā)在遼寧省十二屆人大六次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告指出，遼寧省2015年地區(qū)生產(chǎn)總值比上年增長(zhǎng)3%，低于全國(guó)平均水平的6.9%。和已公布的各省份2015年GDP增速相比，遼寧排在倒數(shù)第一位。遼寧經(jīng)濟(jì)下滑的原因，主要是投資和工業(yè)出現(xiàn)困難。要清醒認(rèn)識(shí)到面臨的困難和問題：有效投資增長(zhǎng)乏力，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資增速回落，房地產(chǎn)投資明顯下降，億元以上新開工建設(shè)項(xiàng)目明顯減少；工業(yè)下行壓力持續(xù)加大，工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格指數(shù)連續(xù)43個(gè)月下降，生產(chǎn)要素成本上升，部分行業(yè)和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)東北地區(qū)振興發(fā)展高度重視。2016年10月18日，在國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地推進(jìn)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理指出，東北是最晚退出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的地區(qū)，國(guó)企改革的歷史包袱重，確實(shí)存在客觀困難。尤其需要加大改革力度，從根本上破除制約發(fā)展的體制機(jī)制障礙，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。東北地區(qū)必須全面對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)先進(jìn)地區(qū)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，更大力度推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，開展優(yōu)化投資營(yíng)商環(huán)境專項(xiàng)行動(dòng)，推動(dòng)“法治東北”建設(shè)。營(yíng)商環(huán)境是遼寧的短板，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境成為遼寧省各界關(guān)注的焦點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境法治化，以穩(wěn)定和可預(yù)見的方式保證市場(chǎng)主體的合法經(jīng)營(yíng)，是擺在省立法機(jī)關(guān)面前必須寫好的一篇大文章。

三、地方優(yōu)商立法的誤區(qū)

好心也可能辦壞事。國(guó)內(nèi)許多地方都采取包括立法等各種措施，想方設(shè)法更好地優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，但其結(jié)果也可能事與愿違。以此為鑒，《條例》的制定與實(shí)施，決不應(yīng)出現(xiàn)與市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律、法治原則相違背的情形。

（一）法外施惠

在社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，行政權(quán)逐漸滲透到社會(huì)的各個(gè)方面。私權(quán)主體受行政主體不當(dāng)強(qiáng)制或干預(yù)時(shí)有發(fā)生，這不但背離了行政權(quán)的謙抑性，同樣為行政權(quán)尋租提供了可能。在商事活動(dòng)中，行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)屢見不鮮，很多民營(yíng)企業(yè)生存和發(fā)展的首要任務(wù)是與當(dāng)?shù)卣愫藐P(guān)系，“不指望他幫忙，但怕他搞破壞”，政府稍微在行政權(quán)行使上做文章，企業(yè)就有可能破產(chǎn)。政府憑借手中的權(quán)力尋租，人為加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，制約市場(chǎng)活動(dòng)的健康穩(wěn)定發(fā)展。對(duì)此，有些地方采取矯枉過正的整改措施，給予企業(yè)超法律的優(yōu)待。有的地方承諾的“綠色通道”“一事一議”“先上車后買票”、放松執(zhí)法檢查等，帶來生態(tài)環(huán)境惡化、土地浪費(fèi)、勞動(dòng)者權(quán)益受侵犯等問題。地方政府招商引資的沖動(dòng)還會(huì)體現(xiàn)為“有令不行、有禁不止”，導(dǎo)致國(guó)家的上位法被束之高閣，無法得到嚴(yán)格執(zhí)行。《條例》第22條第2款規(guī)定：“同一行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同一企業(yè)的執(zhí)法檢查，每年不得超過一次；同一系統(tǒng)的上級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)已對(duì)同一企業(yè)執(zhí)法檢查的，下級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不得再次檢查。”實(shí)際上，執(zhí)法檢查是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的日常工作，是實(shí)現(xiàn)政府職能的最重要手段。需要改進(jìn)的是行政執(zhí)法方式，做到“不擾民”，不給被檢企業(yè)增加負(fù)擔(dān)，但是，決不能因此而放棄執(zhí)法責(zé)任，無視、放任各種違法行為。

（二）揠苗助長(zhǎng)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)。競(jìng)爭(zhēng)是最基本的市場(chǎng)機(jī)制，而競(jìng)爭(zhēng)必須遵循自由公平的準(zhǔn)則。法的一般性、普遍性、程序性、可預(yù)測(cè)性和不溯既往等形式化特征，可提供公平、自由競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則，有助于營(yíng)造公平、自由的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。資金具有流動(dòng)性，當(dāng)?shù)胤秸?jìng)相招商引資時(shí)，投資者總會(huì)選擇那些成本更低的地方，除較低的稅收、土地價(jià)格、電費(fèi)、水費(fèi)外，投資者還會(huì)考慮是否會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)治安糟糕而被黑社會(huì)敲詐，是否會(huì)因?yàn)榻灰追交蛘`約而無處伸冤，投資者會(huì)把這一系列因素都作為成本。而在地方社會(huì)治安惡化、政府欠缺信用時(shí)，企業(yè)會(huì)因?yàn)槊媾R的高法治成本而拒絕投資。[5]良好的法治環(huán)境，是招商引資的“勝負(fù)手”。然而，有些地方又走向另一個(gè)極端，開出各種優(yōu)惠條件，想方設(shè)法吸引企業(yè)到本地投資落戶。為企業(yè)提供“保姆”式服務(wù)，營(yíng)造“大棚”式的水土條件，不當(dāng)?shù)馗淖兤髽I(yè)正常的生存狀態(tài)，容易助長(zhǎng)“等靠要”惰性心理的形成，不利于企業(yè)在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中提高自身的實(shí)力，難以成為有競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)主體。溫室里的花朵，永遠(yuǎn)長(zhǎng)不成參天大樹。如果政府給予的那些優(yōu)越條件喪失，企業(yè)就難以應(yīng)付各種棘手的問題，難以逃脫被激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)淘汰的困局。

（三）差別對(duì)待

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是主體地位平等的經(jīng)濟(jì)。法律通過對(duì)市場(chǎng)主體獨(dú)立自主地位及其相互間協(xié)商、交涉程序和效力的確認(rèn)，能夠確保經(jīng)濟(jì)交往中主體地位的平等和意志自由，排除脅迫、欺詐、權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)和超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制。有些地方，對(duì)投資企業(yè)、納稅大戶進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)、掛牌保護(hù)，甚至配備專門的警力進(jìn)行特殊保護(hù)。不少地方還對(duì)投資者的教育、醫(yī)療、交通、政治待遇等作出特殊規(guī)定，為外來投資者頒發(fā)“特別通行證”“客商證”等。在當(dāng)?shù)孬@得重點(diǎn)保護(hù)的投資者，憑證在公安機(jī)關(guān)獲得優(yōu)先服務(wù)；車輛一律免檢，開車違法不罰款、不扣證（重大交通事故除外）；醫(yī)院看病半價(jià)支付；風(fēng)景區(qū)免收門票；持有“客商證”的子女可以自由選擇中小學(xué)校就讀，免收擇校費(fèi)等。違反法律面前人人平等原則，動(dòng)用公共資源對(duì)特殊企業(yè)、人員實(shí)施優(yōu)厚待遇，而本地居民卻成為優(yōu)惠政策的“犧牲者”。[5]對(duì)于這些做法，遼寧應(yīng)引以為戒，避免在本地居民與外來企業(yè)之間形成新的不平等、嚴(yán)重挫傷本地居民的積極性，采取得力措施營(yíng)造平等自由的營(yíng)商環(huán)境。

（四）急功好進(jìn)

為了扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下滑趨勢(shì)，盡早振興遼寧經(jīng)濟(jì)，《條例》的出臺(tái)，可謂一劑猛藥。必須看到，羅馬城不是一天建成的。建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境更有助于優(yōu)化樹立誠(chéng)信的市場(chǎng)環(huán)境，但制度建設(shè)是個(gè)久久為功的長(zhǎng)期過程。如何用法治手段規(guī)范誠(chéng)信的失序，是遼寧省長(zhǎng)期以來有待解決的一個(gè)重要問題。在守法誠(chéng)信型政府的引導(dǎo)下，逐漸改變遼寧省內(nèi)原有的一些不良市場(chǎng)風(fēng)氣，但市場(chǎng)風(fēng)氣的改變并非一蹴而就、立竿見影，要有打持久戰(zhàn)的精神準(zhǔn)備。同時(shí)，營(yíng)商環(huán)境的改善，還是諸多因素合力作用的結(jié)果。良好市場(chǎng)環(huán)境的形成并非某一單個(gè)的主體所能獨(dú)力完成，樹立規(guī)則是對(duì)社會(huì)中多方面主體的明確指引，如何改變地方市場(chǎng)環(huán)境失序，亦需政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的共同促進(jìn)。遼寧省政府有關(guān)的部門應(yīng)與一些社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、投資者以及市場(chǎng)主體共同努力，建設(shè)一個(gè)完善的社會(huì)信用體系。

四、地方優(yōu)商立法的改進(jìn)

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境涉及領(lǐng)域廣泛，具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性的特點(diǎn)，當(dāng)下仍存在一些棘手的問題。無疑地，《條例》具有制度創(chuàng)新的意義，還存有需要改進(jìn)完善之處。

（一）明確“營(yíng)商環(huán)境”的涵義

“營(yíng)商環(huán)境”屬于貫穿《條例》始終的核心概念，其主要功能是設(shè)定該條例的調(diào)整對(duì)象，它屬于法律文本構(gòu)成的因素?！案拍钍墙鉀Q法律問題所必需的和必不可少的工具?！盵6]法律調(diào)整對(duì)象解決的是某一法律規(guī)范調(diào)整什么樣的社會(huì)關(guān)系問題，而法律調(diào)整方法就是指明這種關(guān)系是怎樣被調(diào)整的。通常只有在決定法律是否可能、是否有必要對(duì)某一社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整后，再選擇法律調(diào)整手段才有意義。由于《條例》沒有規(guī)定“營(yíng)商環(huán)境”這一基本概念，使得該地方性法規(guī)的調(diào)整范圍不明確，文本結(jié)構(gòu)不完整，對(duì)相關(guān)權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)造成負(fù)面影響，應(yīng)當(dāng)通過修法或者解釋等方式，作出相對(duì)具體的界定。

（二）完善責(zé)任追究機(jī)制

《條例》第33條規(guī)定了政府有關(guān)部門工作人員責(zé)任承擔(dān)方式，從違法程度上區(qū)分了情節(jié)“較輕、較重、嚴(yán)重”，并通過列舉式的立法體例，列舉了諸如“一年內(nèi)受到兩次以上處理，拒不承認(rèn)錯(cuò)誤，不及時(shí)采取補(bǔ)救措施，干擾、阻礙調(diào)查處理的以及弄虛作假、隱瞞事實(shí)真相等”違法情節(jié)。一定程度上明晰了行政機(jī)關(guān)及其工作人員的主體責(zé)任。但從責(zé)任承擔(dān)程序的角度來看，《條例》仍有待完善之處。在現(xiàn)代行政中，行政相對(duì)人平等主體地位日益凸顯，行政相對(duì)人被賦予越來越多的參與權(quán)，因此可以考慮制定具體的程序規(guī)則，讓行政相對(duì)人介入到對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員行政責(zé)任追究的全過程中來。

（三）構(gòu)建新型政商關(guān)系

習(xí)近平指出：“反腐敗斗爭(zhēng)有利于凈化政治生態(tài)，也有利于凈化經(jīng)濟(jì)生態(tài)，有利于理順市場(chǎng)秩序、還市場(chǎng)以本來的面目，把被扭曲的東西扭回來。如果很多有大大小小權(quán)力的人都在吃拿卡要，為個(gè)人利益人為制造障礙，或者搞利益輸送、暗箱操作，怎么會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利呢？”[7]良性營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)建，應(yīng)在處理政府部門與市場(chǎng)主體的關(guān)系之中，注重政企之間的良性溝通，為市場(chǎng)主體提供多元化的糾紛解決與保障機(jī)制。在涉及行政審批、行政處罰以及行政執(zhí)行的過程中應(yīng)注重與行政相對(duì)人的溝通，通過電話、傳真、網(wǎng)絡(luò)等多元化的形式，建立與市場(chǎng)主體的密切聯(lián)系，踐行“市場(chǎng)型政府”的服務(wù)職能。在處理相對(duì)人與行政主體產(chǎn)生糾紛之時(shí)，除根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范明確告知糾紛的解決方式，還應(yīng)在程序?qū)用妫?duì)行政相對(duì)人多元化的救濟(jì)途徑，上級(jí)政府部門、同級(jí)政府以及有管轄權(quán)的法院應(yīng)為市場(chǎng)主體的權(quán)利訴求提供規(guī)范化的救濟(jì)措施，保障市場(chǎng)主體的實(shí)體權(quán)利。

（四）優(yōu)化權(quán)力清單制度

目前各級(jí)政府推出的所謂“權(quán)力清單”主要是政府的行政審批清單，旨在規(guī)范政府的行政審批行為，把行政審批清單簡(jiǎn)單地等同于“權(quán)力清單”，把行政權(quán)簡(jiǎn)單化為行政審批權(quán)?！稐l例》應(yīng)優(yōu)化各部門清單制度的適用范圍，由政府協(xié)調(diào)各部門之間的職權(quán)范圍，通過聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合指導(dǎo)等方式細(xì)化清單中的權(quán)力、義務(wù)與責(zé)任范圍，并通過有利于相對(duì)人查閱的方式予以公示，保證行政權(quán)的規(guī)范運(yùn)行。

（五）凸顯立法的地方特色

國(guó)家立法只能對(duì)全國(guó)的普遍性問題作出規(guī)范，而地方立法則可以因地制宜地解決本地區(qū)的特殊問題。中央在政策目標(biāo)相對(duì)明確的情況下適當(dāng)放權(quán)，促使各地以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為主要政績(jī)指標(biāo)，在來自上級(jí)和社會(huì)兩個(gè)方面的壓力下，各地黨政機(jī)關(guān)紛紛采取措施，最大限度地為企業(yè)、社會(huì)組織、本地居民和外來人員創(chuàng)造生存和發(fā)展條件，改進(jìn)工作作風(fēng)，完善辦事制度，積極落實(shí)有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有關(guān)法律規(guī)定，營(yíng)造良好的投資、居住環(huán)境。各地為了發(fā)展的需要，為了吸引流動(dòng)能力不斷加強(qiáng)的資金和人才，千方百計(jì)挖掘自身優(yōu)勢(shì)，提高管理水平。所以，才會(huì)出現(xiàn)官員放下身段，主動(dòng)約見企業(yè)家的場(chǎng)面。公權(quán)的收斂與公權(quán)必須服務(wù)于私權(quán)的形勢(shì)要求，客觀上形成了一個(gè)地方之間的競(jìng)爭(zhēng)局面，導(dǎo)致各地法制狀態(tài)出現(xiàn)明顯差異。地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)，反過來進(jìn)一步加大了資金、技術(shù)、人才的流動(dòng)，活躍了交易，提升了市場(chǎng)主體與普通公眾的自由水平，擴(kuò)大了自由選擇范圍，最終使中國(guó)的法治呈現(xiàn)出自己的特點(diǎn)，提高了法律的權(quán)威。[8]遼寧應(yīng)根據(jù)本省營(yíng)商環(huán)境的具體情況和實(shí)際需要，使出臺(tái)的每一項(xiàng)法規(guī)既不違反又有別于國(guó)家法律、行政法規(guī)，同時(shí)也不簡(jiǎn)單照抄其他地區(qū)的地方性法規(guī)，具有自己的鮮明特色，能充分反映本行政區(qū)域的營(yíng)商環(huán)境的特殊情況和實(shí)際需要，具有針對(duì)性和可操作性，從而最大化地實(shí)現(xiàn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的最終效果。

（六）將良法變?yōu)樯浦?/p>

《條例》的制定是地方營(yíng)商環(huán)境法治化發(fā)展的重要契機(jī)，但地方營(yíng)商環(huán)境的改善是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程。立法是前提，執(zhí)法是關(guān)鍵。要將《條例》落到實(shí)處，需要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化措施落實(shí)，加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)，加大宣傳力度。 [9]

知恥而后勇。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域所遭遇的嚴(yán)重困難，可能轉(zhuǎn)化為遼寧進(jìn)一步推進(jìn)法治建設(shè)、全面深化改革的強(qiáng)勁動(dòng)力。在今年年初召開的遼寧兩會(huì)上傳來好消息，遼寧從2017年第一季度開始GDP增速由負(fù)轉(zhuǎn)正，全年增幅達(dá)4.2%，這或許與《條例》的制定與實(shí)施有一定的關(guān)聯(lián)。為了推進(jìn)老工業(yè)基地新一輪全面振興，促進(jìn)遼寧經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展，仍需要不斷地完善、實(shí)施《條例》及相關(guān)立法。

[參考文獻(xiàn)]

[1]周強(qiáng)：《法治環(huán)境已成地方核心競(jìng)爭(zhēng)力》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年3月11日。

[2][美]曼瑟·奧爾森：《權(quán)力與繁榮》，蘇長(zhǎng)和、嵇飛譯，上海人民出版社2018年版，第39頁。

[3]周佑勇：《法治視野下政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系定位——以“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”為中心的考察》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。

[4]黃學(xué)賢：《法治政府的內(nèi)在特征及其實(shí)現(xiàn)——〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉解讀》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。

[5]萬江：《中國(guó)的地方法治建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)》，《中外法學(xué)》2013年第4期。

[6][美]E·博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第486—487頁。

[7]習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第2卷），外文出版社2017年版，第265頁。

[8]葛洪義：《作為方法論的“地方法制”》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第4期。

[9]趙英明、關(guān)艷玲：《法治環(huán)境是最好的軟環(huán)境》，《遼寧日?qǐng)?bào)》2016年12月8日。

Abstract： On December 7， 2016， the Regulations on the Optimization of Business Environments in Liaoning Province was adopted at the thirtieth meeting of the Standing Committee of the Twelfth Peoples Congress of Liaoning Province. Its main contents include the implementation of the power-list system and taking relatively concentrated legal enforcement approach， reiterating the principle of trust and protection of the government， emphasizing unilateral constraints on managers. As for Liaoning， which is in the process of restoration of political environment and its economy is still under pressure， the formulation of the Regulations is of great significance. In the future， the Regulations will also need to clarify the meaning of “business environment，” improve the accountability mechanism， build a new type of relationship between the government and commerce， optimize the power list system， highlight the local characteristics of legislation and turn good law into good governance.

Key words：local legislation of business optimizing； market economy； power lists； business environment； governmental functions

（責(zé)任編輯 劉永?。?/p>