國家監(jiān)察權(quán)屬性探析

[摘要]監(jiān)察權(quán)的屬性是監(jiān)督權(quán)之一，這是監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生發(fā)展演變的必然結(jié)果。監(jiān)察權(quán)具有監(jiān)督、調(diào)查、處置三項權(quán)能，其中監(jiān)督權(quán)是基本權(quán)能，是常態(tài)化的權(quán)力實施狀態(tài)，調(diào)查權(quán)和處置權(quán)是監(jiān)督權(quán)的延伸和保障。監(jiān)察權(quán)的獨立權(quán)能，在運行中形成了具有自身特點的法律關系：主體是國家監(jiān)察委員會；客體指各類濫用職權(quán)的貪腐行為；內(nèi)容是對公職人員依規(guī)依法監(jiān)督檢查、調(diào)查，并做出處置。維護監(jiān)察權(quán)的屬性，必須保障監(jiān)察權(quán)的獨立性，推進監(jiān)察權(quán)法治化，強化監(jiān)督權(quán)的有效監(jiān)督。

[關鍵詞]監(jiān)察權(quán)；監(jiān)督權(quán)；屬性

[中圖分類號]D922.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1009—0274（2018）04—0056—06

[作者簡介]邱曼麗，女，交通運輸部黨校副教授，中央黨校研究生院博士生。

將監(jiān)察機關與人大、政府、司法首次并列提出見于黨的十八屆六中全會公報：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監(jiān)督?！?016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》啟動了改革實踐，為保證改革有序推進，2016年12月，十二屆全國人大常委會第25次會議通過了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。2017年10月中共中央辦公廳印發(fā)《關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在全國范圍內(nèi)深化國家監(jiān)察體制改革的探索實踐，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。隨之修訂的《憲法》以及隨后出臺的《國家監(jiān)察法》，將監(jiān)察權(quán)上升到國家意志的高度，賦予其國家強制力，產(chǎn)生了體現(xiàn)國家監(jiān)察屬性的新型法律關系。對監(jiān)察權(quán)屬性的科學認識是厘定監(jiān)察權(quán)與其他權(quán)力的邊界，發(fā)揮其應有功能的重要前提。圍繞“監(jiān)察權(quán)是什么性質(zhì)”的權(quán)力，學理界進行了多角度、多層次的探討。本文圍繞“監(jiān)察權(quán)作為國家監(jiān)督權(quán)的一種形態(tài)”這一核心觀點，從歷史溯源、權(quán)能依據(jù)、法律關系等視角展開論證。

一、監(jiān)察權(quán)的屬性辨析

認識監(jiān)察權(quán)的屬性，首先要清晰界定監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察權(quán)是由專責機構(gòu)行使監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪行為并做出處置決定的權(quán)力①。監(jiān)察權(quán)將原隸屬于政府的行政監(jiān)察權(quán)、行政違法預防權(quán)，原隸屬于檢察機關的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)與職務犯罪預防權(quán)整合成為國家監(jiān)察權(quán)，使其成為黨中央統(tǒng)一領導下的、由人民代表大會產(chǎn)生的與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)相平行的權(quán)力。

監(jiān)察權(quán)屬性為何，這是當前理論界爭議的焦點問題。比較有代表性的觀點有：

一是認為國家監(jiān)察權(quán)是一種獨立性的復合性權(quán)力。監(jiān)察權(quán)是幾種不同形態(tài)及屬性的權(quán)力重合或者融合在一起產(chǎn)生并區(qū)別于原形態(tài)屬性的新權(quán)力形態(tài)，而非簡單地將不同權(quán)力的屬性合并為一個整體權(quán)力，并在此基礎上對既往權(quán)力屬性進行改造、揚棄和克服進而涅槃，帶來權(quán)力屬性的質(zhì)的飛躍，形成了國家監(jiān)察權(quán)作為新型復合性國家權(quán)力的本質(zhì)屬性。其權(quán)源的生發(fā)性使其具有天然的行政屬性，但又脫胎于行政權(quán)具有相對獨立性。①對此筆者不敢茍同。這一觀點本身自相矛盾，一方面認為是“幾種權(quán)力的重合或融合”否定其獨立的地位；另一方面又指出，“權(quán)源具有天然的行政屬性”，又具有“相對獨立性”。既獨立又復合，難以自圓其說?！靶滦蛷秃闲浴眱?nèi)涵是什么？“相對獨立性”的邊界是什么？并沒有做出有說服力的解釋。該觀點忽視了不同法律關系的固有差異。由于不同領域法律調(diào)整是不同的，作為“復合性”的權(quán)力，要么是幾類法律關系的并存，要么是產(chǎn)生新的權(quán)力。如果是幾種權(quán)力結(jié)合，就難以用“新型”權(quán)力來表達；如果是新型權(quán)力必然形成獨立的具有自身特點的法律關系。而持這一觀點的學者游移于二者之間，并沒有給出明確的答案。筆者認為，將監(jiān)察權(quán)作為幾種權(quán)力的復合，難以解釋監(jiān)察權(quán)的獨特權(quán)能和特點。

二是認為國家監(jiān)察委員會是由國家權(quán)力機關設立的監(jiān)督機關，與公安、檢察機關等執(zhí)法和司法機關性質(zhì)完全不同。國家監(jiān)察權(quán)作為由國家監(jiān)察委員會享有并依法行使的一項憲法性權(quán)力，與行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)相比肩，具有區(qū)別于立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)的現(xiàn)代“第四權(quán)”的獨立地位。？譺？訛這一觀點將監(jiān)察權(quán)作為區(qū)別于三種國家基本權(quán)力的第四種權(quán)力。的確，正在進行的監(jiān)察制度改革，在人大之下設立監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)，賦予其與其他權(quán)力同等的地位，實現(xiàn)了由“一府兩院”向“一府一委兩院”的重大權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整。但這“第四種”權(quán)力是什么性質(zhì)并沒有進一步深入探討。監(jiān)察權(quán)具有鮮明的監(jiān)督色彩，有學者直言“監(jiān)察權(quán)由行政監(jiān)督權(quán)、司法監(jiān)督權(quán)、紀檢監(jiān)督權(quán)”？譻？訛構(gòu)成，似乎可以直接得出第四權(quán)是監(jiān)督權(quán)的結(jié)論，但從權(quán)力構(gòu)成得出權(quán)力屬性未必過于簡單草率。由于紀檢監(jiān)督權(quán)的介入，有些學者進而認為，“旨在實現(xiàn)反腐敗目標的監(jiān)察委員會所行使的國家監(jiān)察權(quán)，既有政治權(quán)力的性質(zhì)，也有法律權(quán)力的特征，是具有中國特色的監(jiān)察權(quán)。從法理上看，監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權(quán)只是中國特色監(jiān)察權(quán)的一部分。……（監(jiān)察權(quán)）屬于一種執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)與國家機構(gòu)的國家治理權(quán)相混合的產(chǎn)物，是黨在長期執(zhí)政實踐中創(chuàng)造的一種執(zhí)政方式”？譼？訛。換言之，納入國家權(quán)力體系的部分監(jiān)察權(quán)只是對非黨員干部實現(xiàn)全覆蓋的需要，是黨執(zhí)政權(quán)的實現(xiàn)方式。需要澄清的是國家監(jiān)察權(quán)與紀委檢查權(quán)的關系。將國家監(jiān)察委與紀委合署辦公，是黨的檢查機關與國家監(jiān)察委員會兩個機構(gòu)采取一種比較經(jīng)濟高效的方式運行，并不存在某個機關兼并另一機關之說，所以也不意味著兩種權(quán)力的結(jié)合。當然，國家監(jiān)察權(quán)是黨的執(zhí)政權(quán)的實現(xiàn)方式之一，紀委檢查權(quán)也是執(zhí)政權(quán)的體現(xiàn)，是黨自我監(jiān)督的重要方式。仍然存在兩種權(quán)力、兩個機構(gòu)，只是運行方式采取了比較集約高效的形式。所以，本文探討的國家監(jiān)察權(quán)限定于國家權(quán)力層面，并不包含紀檢權(quán)。我國受蘇聯(lián)影響，司法機關包括法院和檢察院？譽？訛，這意味著在我國司法權(quán)包含了法律監(jiān)督權(quán)。而法律監(jiān)督權(quán)的部分權(quán)能轉(zhuǎn)隸給了監(jiān)察權(quán)，這就需要分清司法權(quán)中的法律監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察權(quán)的權(quán)力邊界問題。

三是認為監(jiān)察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)屬同一結(jié)構(gòu)，只是側(cè)重點不同。監(jiān)察委員會并沒有改變國家權(quán)力體系中法律監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)，而是通過抓住黨員干部及在國家機關中行使公權(quán)力的公職人員的廉政建設這條主線來進一步強化國家權(quán)力體系中各國家機關對其工作人員的人事監(jiān)督權(quán)。？譾？訛這種觀點認為監(jiān)察權(quán)并沒有脫離法律監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)。法律監(jiān)督權(quán)？譹？訛有廣義、狹義之分。廣義上法律監(jiān)督的主體是寬泛的，包括權(quán)力機關、行政機關、司法機關、社會團體、政黨、人民群眾、社會輿論等，其監(jiān)督范圍涵蓋了法律規(guī)制的各個領域、各個環(huán)節(jié)；狹義上的法律監(jiān)督權(quán)作為專屬國家權(quán)力，人大賦予了人民檢察院，其權(quán)力行使主要圍繞法律適用開展。認為“監(jiān)察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)屬同一結(jié)構(gòu)”，并沒有進一步闡明，監(jiān)察權(quán)是作為與法律監(jiān)察權(quán)相并列的（只是結(jié)構(gòu)相同）的并列權(quán)力，還是將監(jiān)察權(quán)納入法律監(jiān)督權(quán)之中？抑或二者是交叉關系？對這一問題，也存在廣義、狹義的區(qū)別。從廣義上看，筆者贊同將監(jiān)察權(quán)視為監(jiān)督權(quán)，并進一步認為監(jiān)察權(quán)是廣義監(jiān)督權(quán)的一種。從狹義上看，監(jiān)察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)各自獨立。目前的制度設計將檢察院的“偵查權(quán)”轉(zhuǎn)化為監(jiān)察權(quán)中的“調(diào)查權(quán)”，在運用主體、客體、方式等方面都有區(qū)別。監(jiān)察權(quán)的行使主體具有專責性，由監(jiān)察委員會專門行使；而法律監(jiān)督權(quán)憲法賦予檢察院行使。行使客體的專門性，監(jiān)察權(quán)對公職人員貪腐等濫用權(quán)力的行為進行監(jiān)察；檢察院行使的是對社會各類主體法律實施進行法律監(jiān)督權(quán)（公職人員履行職責行為除外），履行的是法律監(jiān)督職能。行使權(quán)力的方式、手段存在較大區(qū)別，如監(jiān)察權(quán)所行使的調(diào)查權(quán)包含了行政調(diào)查、職務犯罪的調(diào)查等，內(nèi)涵遠比偵查權(quán)要豐富。監(jiān)察委類似于我國香港地區(qū)的廉政公署、新加坡的貪污調(diào)查局，國家監(jiān)察委員會是具有獨立監(jiān)察權(quán)的反腐專責機構(gòu)。

監(jiān)察權(quán)屬性為監(jiān)督權(quán)之一種，需要從多個維度進行充分的論證，才能得出令人信服的結(jié)論。

二、監(jiān)察權(quán)屬性的學理依據(jù)

監(jiān)察權(quán)屬性，需要實踐與理論的雙重支撐。一方面要追根溯源，從監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生發(fā)展演變的軌跡中探尋監(jiān)察權(quán)屬性的實然性；另一方面要從法理角度對監(jiān)察權(quán)權(quán)能、法律關系予以分析，論證監(jiān)察權(quán)屬性的正當性。

（一）歷史溯源

監(jiān)察權(quán)是監(jiān)督權(quán)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。監(jiān)督權(quán)是與作為監(jiān)督對象的權(quán)力本體幾乎同步產(chǎn)生，二者如同一硬幣正反面，不可或缺。西方早在古希臘梭倫改革時期，就設立了四百人會議。四百人會議作為民眾大會的常設機構(gòu)，負有監(jiān)督國家財政，彈劾執(zhí)政官。？譺？訛這就賦予了人民以監(jiān)督權(quán)，人民親自參與政治，實現(xiàn)公民對選舉官員和陪審員的監(jiān)督和控制。？譻？訛16世紀政治國家興起后，古希臘以降法治思想趨于成熟，并用來指導國家政權(quán)建設。西方思想家對于國家權(quán)力的認知，必然圍繞權(quán)力與法的關系而進行理論構(gòu)建。法治的運行環(huán)節(jié)包括立法、執(zhí)法（狹義不含司法權(quán)）、司法、法律監(jiān)督、守法諸環(huán)節(jié)。孟德斯鳩明確提出“立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)、司法權(quán)”三權(quán)分立的觀點。？譼？訛雖然在早期分權(quán)理論中，并未將“監(jiān)督權(quán)”單獨列出，但從西方法治實踐來看，監(jiān)督權(quán)以依附其他權(quán)力的形式存在，從未缺位。不同國家分別在立法或行政、司法機關中設立機構(gòu)，實現(xiàn)權(quán)力控制。隨著西方政府權(quán)力的不斷擴張，防止公權(quán)力濫用，保障人權(quán)的要求日益強烈，設立獨立監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督專門監(jiān)察腐敗、濫用權(quán)力的行為已是大勢所趨，監(jiān)察制度應運而生。這一制度1809年源于瑞典。20世紀70年代后，監(jiān)察制度在世界各國紛紛落地，大多數(shù)國家都建立了各具特色的監(jiān)察機構(gòu)。？譹？訛監(jiān)察制度是監(jiān)督權(quán)獨立化的重要表現(xiàn)，核心要義在于實現(xiàn)異體監(jiān)督，通過專門機關專項職責實現(xiàn)監(jiān)督的實效性、針對性、權(quán)威性。

在中國古代，設立了監(jiān)察制度。它起源于周朝，興起于秦漢，完善于隋唐，成熟于明清。雖然不同朝代機構(gòu)設置和稱謂各不相同，如秦漢時期的監(jiān)察御史制度、隋唐時期的御史臺、明代的都察院，其職責都是“監(jiān)督”中央百官、地方官員、軍隊長官等，為維護皇權(quán)服務。與古代文化倫理相契合，當時的監(jiān)察權(quán)是文化倫理意義上的國家設置的，維護皇權(quán)統(tǒng)治的行政權(quán)性質(zhì)的權(quán)力。及至近代，孫中山先生結(jié)合中西方體制所長，提出“五權(quán)分立”，在總統(tǒng)之下分行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)及考試權(quán)。新中國成立后，在政務院下設人民監(jiān)察委員會，之后，人民監(jiān)察委員會改為監(jiān)察部。十八大以來，為了加強反腐治貪的體制和制度保障，將原隸屬于其他機關的監(jiān)督權(quán)整合為專門的監(jiān)察權(quán)。

縱觀中外監(jiān)督權(quán)的發(fā)展演變歷程，監(jiān)察權(quán)的產(chǎn)生是經(jīng)濟社會發(fā)展所需，也是歷史的必然。

（二）權(quán)能特點

權(quán)能，指權(quán)力與職能，權(quán)能的實現(xiàn)需要借助一定的手段。監(jiān)察權(quán)具有監(jiān)督、調(diào)查、處置三項權(quán)能。其中監(jiān)督權(quán)是基本權(quán)能，是常態(tài)化的權(quán)力實施狀態(tài)，包括“派駐監(jiān)察、批評教育和組織處理的權(quán)力，預防腐敗的履職審計權(quán)、監(jiān)察建議權(quán)”？譺？訛。調(diào)查權(quán)和處置權(quán)是監(jiān)督權(quán)的延伸和保障，是對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題所采取的措施。針對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的腐敗問題，行使調(diào)查權(quán)權(quán)能。調(diào)查權(quán)有兩類，針對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的一般腐敗問題，采取一般調(diào)查權(quán)；涉及職務違法犯罪行為采取特殊調(diào)查權(quán)。調(diào)查后，對不構(gòu)成犯罪的腐敗行為做出處理；對涉嫌犯罪的向檢察機關提請逮捕并提起公訴，這就是處置權(quán)能。為了實現(xiàn)上述權(quán)能，必須配置一定的方式和手段。國家監(jiān)察委員會可適用的保障措施共12項，監(jiān)察委員會可以運用“談話、詢問”，比較溫和的手段，也有權(quán)行使“訊問、查詢、凍結(jié)、扣押、查封、查詢、調(diào)取、勘驗檢查、鑒定”等強制措施，特別是有權(quán)行使對人身自由予以限制的“留置”，這些措施賦予了監(jiān)察委員會極大的權(quán)威性。

需要注意的是監(jiān)察權(quán)中的調(diào)查權(quán)能吸納了檢察機關的偵查權(quán)，同時兼并了行政監(jiān)察中的行政調(diào)查權(quán)，其外延和內(nèi)涵更為豐富?！度珖圏c決定》排除適用《中華人民共和國刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第二編第二章第十一節(jié)關于檢察機關對直接受理的案件偵查的規(guī)定，《中華人民共和國人民檢察院組織法》第5條第2項，《中華人民共和國檢察官法》第6條第3項有關檢察機關行使偵查權(quán)的規(guī)定。但對于涉嫌犯罪的案件的調(diào)查結(jié)果應向檢察機關移送，提請檢察機關批捕及起訴。實際上導致了監(jiān)察委員會行使了原來專屬于檢察院的偵查權(quán)，如果對涉案人員采取了留置措施，則也有代行逮捕權(quán)的嫌疑。法律必須賦予監(jiān)察委員會行使上述權(quán)力的法律上的正當性。從現(xiàn)行立法來看，由于偵查權(quán)、批捕權(quán)由《刑事訴訟法》調(diào)整，行政調(diào)查權(quán)由《行政監(jiān)察法》調(diào)整，整合后的調(diào)查權(quán)雖然在《國家監(jiān)察法》中做出了原則性規(guī)定，但通過行使調(diào)查權(quán)而取得的證據(jù)效力認定、非法證據(jù)排除問題、采取限制人身自由的“留置”措施的人權(quán)保障問題，還需要專門性法律相配套。這涉及到監(jiān)察機關與檢察院的權(quán)力邊界和銜接問題。監(jiān)察體制改革牽一發(fā)而動全身，一部新法律的產(chǎn)生必須及時妥善解決法律沖突問題，為改革提供制度保障。由《國家監(jiān)察法》全面調(diào)整調(diào)查權(quán)同時修訂《刑事訴訟法》或者規(guī)定參照適用《刑事訴訟法》的部分條文是可行的路徑，也是亟待立法做出回應的領域。

（三）法律關系依據(jù)

監(jiān)察權(quán)的獨立權(quán)能，在運行中形成了具有自身特點的法律關系。隨著監(jiān)察體制改革在全國的推進，產(chǎn)生了體現(xiàn)國家監(jiān)察屬性的新型法律關系。從法律關系構(gòu)成上看，行使監(jiān)察權(quán)的主體是國家監(jiān)察委員會，是承擔反腐職責的專職機關；監(jiān)察權(quán)的客體指各類濫用職權(quán)的貪腐行為；內(nèi)容則是對公職人員依法履職、秉公用權(quán)、貪污賄賂、濫用職權(quán)等職務違法和職務犯罪行為，依規(guī)依法監(jiān)督檢查、調(diào)查，并做出處置。由于監(jiān)察權(quán)行使的主體、客體、內(nèi)容都明顯異于行政權(quán)及司法權(quán)，原有的法律難以實現(xiàn)對新法律關系的調(diào)整。

以特別調(diào)查權(quán)為例，重新整合后的監(jiān)察權(quán)有特別調(diào)查權(quán)的權(quán)能。調(diào)查權(quán)雖然脫胎于偵查權(quán)，但由于職能目標、行使主體、運行程序的不同，“如果不加分析地將檢察機關的職務犯罪偵查權(quán)與國家監(jiān)察委員會的混同，可能出現(xiàn)偵查權(quán)‘脫離訴訟軌道‘排除司法控制等弊端。”？譹？訛從職能目標上看，設立國家監(jiān)察委員會是為了“增強權(quán)力制約和監(jiān)督效果”，而檢察院專屬行使普遍的國家法律監(jiān)察權(quán)；從主體上看，我國刑事偵查權(quán)的行使主體僅包括公安機關、國家安全機關和人民檢察院；而法定調(diào)查權(quán)則包括人大常委會的專門調(diào)查權(quán)，行政機關調(diào)查權(quán)以及審判機關、檢察機關的調(diào)查權(quán)，國家監(jiān)察機關反腐敗特別調(diào)查權(quán)等，范圍非常廣泛。從程序上看，監(jiān)察機關在調(diào)查過程中，采取調(diào)取、查封、扣押等措施需要履行專門的程序，對技術調(diào)查措施的使用也需要經(jīng)過專門批準，并有明確的期限性的要求。這與刑事訴訟法對檢察院的規(guī)制存在一定差異。所以，監(jiān)察權(quán)作為獨立的具有自身專有屬性的權(quán)力，必須制定專門法律予以全面調(diào)整。

三、監(jiān)察權(quán)屬性的維護

監(jiān)察權(quán)的提出，是國家權(quán)力優(yōu)化配置的結(jié)果，實現(xiàn)了運動反腐敗向法治反腐的重大轉(zhuǎn)折。作為監(jiān)督公權(quán)力的專屬性權(quán)力，監(jiān)察權(quán)從功能層面擔負著實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋的使命。為此，必須保障監(jiān)察權(quán)的獨立性，推進監(jiān)察權(quán)法治化，強化監(jiān)督權(quán)的有效監(jiān)督。這是維護監(jiān)察權(quán)屬性的應有之義。

（一）保障監(jiān)察權(quán)的獨立性

保持監(jiān)察機關的獨立性是許多國家防治腐敗的做法，《聯(lián)合國反腐敗公約》規(guī)定各締約國的反腐敗機構(gòu)應具有必要的獨立性。？譺？訛根據(jù)《憲法》修正案的規(guī)定，“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”這確定了國家監(jiān)察權(quán)獨立性的邊界，即監(jiān)察權(quán)獨立于行政機關、社會團體和個人。這較之行政監(jiān)察體制下監(jiān)察權(quán)受到行政權(quán)的較多干擾，國家監(jiān)察體制在獨立性上實現(xiàn)了全面的提升。

但中國實行的是民主集中制的國家機構(gòu)組織原則，所以這就決定了監(jiān)察機構(gòu)的獨立性是相對的。監(jiān)察權(quán)必須接受黨的領導，這是中國特色社會主義的本質(zhì)要求；要接受人大監(jiān)督，人大是人民主權(quán)機關，監(jiān)察機關自人大產(chǎn)生，向人大負責；同時還要與法院和監(jiān)察院互相配合、互相制約。

在堅持黨的領導、人大監(jiān)督、司法機關制約的前提下，保障監(jiān)察權(quán)的獨立性需要在體制上予以著力。一是監(jiān)察機關實現(xiàn)中央及省級垂直管轄，保證從體制上擺脫行政權(quán)的干預，從權(quán)屬上保持獨立性。對此，《憲法》修訂賦予了國家監(jiān)督委員會最高的領導權(quán)，“國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領導下級監(jiān)察委員會的工作?！倍窃谌耸氯蚊馍希珖舜筘撠焽冶O(jiān)察委員會、地方各級人大負責省、市、縣三級人事任免，保持人員的獨立性。三是在資金保障上，實現(xiàn)中央和省級財政統(tǒng)一撥付，保證監(jiān)察機關經(jīng)費來源的獨立性。

（二）推進監(jiān)察權(quán)法治化

權(quán)力法定是法治的基本原則。實現(xiàn)機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化，必須加快立法進程。監(jiān)察法律體系必須加強頂層設計，形成統(tǒng)分結(jié)合的合理格局。一是以《國家監(jiān)察法》為龍頭，整合立法資源。《國家監(jiān)察法》是除了《憲法》之外，規(guī)制監(jiān)察權(quán)的最重要的反腐敗法律。在這部法律中，要將原《行政權(quán)監(jiān)察法》《行政訴訟法》中涉及的已整合到監(jiān)察權(quán)中的權(quán)能進行梳理，規(guī)定監(jiān)察權(quán)的基本原則、基本遵循；明確監(jiān)察權(quán)的內(nèi)涵與外延，行使邊界、手段方式等。二是制定《監(jiān)察委員會組織法》，實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)行使主體、機構(gòu)設置、主要職能等明確科學，通過權(quán)力合理授受、科學配置實現(xiàn)權(quán)力授受的法治化。三是出臺《監(jiān)察程序法》，實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)行使的每個環(huán)節(jié)、每個步驟都有法可依、有章可循，通過對權(quán)力的程序?qū)崿F(xiàn)權(quán)力運行有據(jù)。四是制定《監(jiān)察責任法》明確被監(jiān)察人的權(quán)利救濟，保證其知情權(quán)、抗辯權(quán)、申訴權(quán)；對監(jiān)察機關負責人及工作人員明確其應承擔的各項責任，對徇私枉法、濫用職權(quán)的行為，應追究嚴格的責任，實現(xiàn)對權(quán)利的有效救濟。五是要強化《監(jiān)察法》與其他法律法規(guī)的銜接。為保障監(jiān)察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)、紀檢監(jiān)督權(quán)運行的協(xié)調(diào)性，《監(jiān)察法》應當與紀檢規(guī)范、《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等法律規(guī)范在界線清晰的前提下，相互支撐，有效銜接，避免同類權(quán)力運行的沖突。？譹？訛

（三）加強對監(jiān)察權(quán)的制約監(jiān)督

監(jiān)察權(quán)的權(quán)力配置對規(guī)范我國公權(quán)力運行具有極其重大的意義。實現(xiàn)了從同體監(jiān)督向異體監(jiān)督的質(zhì)變。監(jiān)察權(quán)的權(quán)力特點：一是位高。由人大直接授權(quán)產(chǎn)生，成為與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)并行的權(quán)力。二是權(quán)重。具有監(jiān)督、調(diào)查、處置三大權(quán)能，同時有權(quán)行使“談話、詢問、訊問、查詢、凍結(jié)、扣押、查封、查詢、調(diào)取、勘驗檢查、鑒定”等強制措施。三是面廣。監(jiān)察權(quán)監(jiān)察范圍實現(xiàn)了對公事人員的全面覆蓋。包括六類人員，即國家公務員法所規(guī)定的國家公職人員；由法律授權(quán)或者由政府委托來行使公共事務職權(quán)的公務人員；國有企業(yè)的管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員；群眾、自治組織中的管理人員；其他依法行使公共職務的人員。這使得監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性顯著增強，成為專屬性監(jiān)督權(quán)中的最高權(quán)力。再大的權(quán)力也要予以監(jiān)督，監(jiān)察權(quán)概莫能外。強化監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，要調(diào)動“內(nèi)部外部、橫向縱向”各方力量，優(yōu)化體制機制設計，實現(xiàn)對監(jiān)察權(quán)的控制，重點要從以下幾個方面著力。

1.加強監(jiān)察權(quán)內(nèi)部制約監(jiān)督。監(jiān)察系統(tǒng)要加強上級監(jiān)察機關對下級監(jiān)察機關的檢查督促。通過請示、匯報、檢查等工作流程，實現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力制約，同時發(fā)揮上級權(quán)力優(yōu)勢，加強層級監(jiān)督。監(jiān)察機關內(nèi)部要“分事行權(quán)、分崗設權(quán)”，通過分權(quán)，實現(xiàn)橫向各部門之間的權(quán)力制約和監(jiān)督。如設置監(jiān)督、審查、處置等部門，實行“審查與審理分離，辦案與監(jiān)督分設”？譺？訛，同時設立專門的對干部管理監(jiān)督機構(gòu)，實行內(nèi)部分權(quán)制約與專門監(jiān)督相結(jié)合，保證內(nèi)部流程有效銜接，相互約束。

2.加強不同權(quán)力之間的制約監(jiān)督。這主要體現(xiàn)在執(zhí)政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)與監(jiān)察權(quán)的關系上。監(jiān)督機關要接受執(zhí)政黨的領導和監(jiān)督。對于工作中的重大決策部署，及時向黨委請示匯報，從黨和國家工作大局著眼開展黨的監(jiān)察工作，充分體現(xiàn)黨的政治意志、政治原則。加強人大對監(jiān)察機關的監(jiān)督。各級人大通過審議監(jiān)察機關工作報告、提出質(zhì)詢案、聽取專項工作報告、開展監(jiān)察專題詢問等方式實現(xiàn)對監(jiān)察機關的監(jiān)督。當監(jiān)察機關的調(diào)查對象確實涉嫌貪污、賄賂、瀆職等犯罪時，必須移送人民檢察院，由人民檢察院行使審查逮捕權(quán)、審查起訴權(quán)、調(diào)查監(jiān)督權(quán)，人民法院在審理案件過程中，嚴格按照證據(jù)規(guī)則對監(jiān)察機關的調(diào)查結(jié)論做出支持或不予支持的判決或裁定，實現(xiàn)對監(jiān)察權(quán)的有力制約。

3.加強社會力量對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督。社會力量主要包括社會組織、社會輿論和公民的監(jiān)督。監(jiān)察機關要增強工作的透明度，不涉及國家秘密、個人隱私的，要向社會公眾公開，保證社會各界的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。社會組織如群眾團體、中介組織、行業(yè)協(xié)會等對監(jiān)察機關違法違紀行為，有權(quán)向國家監(jiān)察機關提出控告、檢舉或申訴。社會輿論如各類報紙、刊物、廣播等一方面要作為監(jiān)察權(quán)行使狀況公開的平臺，及時公正公開向社會通報情況；另一方面代表社會公眾對監(jiān)察機關的不當行為做出批評報道。公民根據(jù)憲法所賦予的“對國家機關和國家工作人員的瀆職行為提出、建議、申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”，通過電話或網(wǎng)站舉報、向法院起訴、向上級申訴等方式實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)。

責任編輯：楊建平