摘要：公共性是政府的基礎屬性之一，同時以現(xiàn)代政府作為最重要載體。作為公共性的重要表征，政府機構(gòu)的改革和職能的轉(zhuǎn)變理應將增強公共性作為基本方向。然而，市場經(jīng)濟的沖擊、部分政府部門的自利傾向以及主客同體的改革特征造成我國政府機構(gòu)改革日益面臨公共性困境。2018年政府機構(gòu)改革的邏輯起點是政府權力為民所用，關鍵環(huán)節(jié)是政府職能為民所設，改革歸宿是政府與公民協(xié)同共治，最終朝著增強公共性邁出了重要一步。

關鍵詞：公共性；政府；機構(gòu)改革

中圖分類號：D623

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.04.001

一、政府機構(gòu)改革的公共性分析

●政府的公共性

公共性是政府的基礎屬性之一，也是現(xiàn)代政府的行為指針。公共性是“一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性”，[1]政府的公共性就表現(xiàn)在公共權力和公共職位的公有性、公共物品和公共服務的共享性、政府與公民和社會的共同治理等。政府的公共性經(jīng)數(shù)千年之久形成，并非一朝一夕實現(xiàn)的，其發(fā)端于古希臘柏拉圖和亞里士多德關于城邦之“善”與“正義”的理論，經(jīng)歷了中世紀神權政治下的漫長沉寂后，最終在近代盧梭等啟蒙思想家的社會契約論和人民主權論基礎上得以完全確立。當下，公共性對于政府的價值已經(jīng)毋庸置疑，是政府合法性的重要支撐，也是政府治理的重要準則。

現(xiàn)代政府是公共性的最重要載體，承載著實現(xiàn)公共性的重任。哈貝馬斯的公共性理論另辟蹊徑，他并不否認政府作為公共權力機關具有公共性，但主張真正意義的公共性是建立在公私分化基礎上的獨特概念，即近代的資產(chǎn)階級公共領域。然而，隨著資產(chǎn)階級社會不斷發(fā)展變化，公私相互滲透融合，公共性在公共領域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中逐漸喪失。以此來看，現(xiàn)代政府作為公共權力的主要行使者和公共責任的主要承擔者，仍是公共性的最重要載體。反觀當下，政府公共性在市場經(jīng)濟的沖擊下面臨流失和削弱的危險，比如政府權力“異化”時有發(fā)生，公民參與治理的權利得不到充分保障等。這些現(xiàn)象要求更有效的政府治理，也更加呼喚政府公共性的回歸。

●公共性：政府機構(gòu)改革的方向

自1970年代以來，西方國家形成了比較扎實的政府改革理論，如新公共管理理論、新公共服務理論、治理理論、整體性治理理論等，但是我國在政府改革中缺乏真正符合國情的基礎理論，導致我國在前七次機構(gòu)改革中呈現(xiàn)出隨意性、反復性以及成本高的特征。學者們用于研究政府機構(gòu)改革的理論五花八門，比如適度規(guī)模理論（劉飛，2015）、結(jié)構(gòu)功能主義（涂曉芳，2012）、路徑依賴理論（張勁，2009）、公共選擇理論（葉海濤，2001）等，但大都奉行“拿來主義”，未能實現(xiàn)本土化，對我國政府機構(gòu)改革沒有明顯的借鑒意義。政府公共性理論作為基礎性的政府理論，盡管不能直接作為我國政府機構(gòu)改革的理論，卻能夠在諸多層面有所啟發(fā)和指導。

公共性是政府的應然狀態(tài)，但目前并非實然狀態(tài)，公共性缺失反而是普遍狀態(tài)。正如幾乎每個國家的政府都不同程度地存在貪污腐敗問題，政府與民眾的對抗此起彼伏等。政府要實現(xiàn)公共性需要“內(nèi)外兼修”，修內(nèi)是指政府對其自身的管理與監(jiān)督，修外指政府對社會與公眾的管理與服務，前者通過政府的機構(gòu)設置、職能優(yōu)化、倫理培育等內(nèi)部行為彰顯，后者表現(xiàn)為政府維護公共利益、提供公共服務以及創(chuàng)造公共精神等。學者黃顯中強調(diào)，政府對其自身的管理同樣內(nèi)涵著公共性問題，并且政府本身的公共性更加值得重視。[2]既然政府本身蘊含著公共性的密碼，政府要實現(xiàn)公共性就必須反求諸己，只有內(nèi)部機構(gòu)設置科學合理、職能履行民主高效，才能在服務社會與公眾中真正體現(xiàn)公共性，這也正是傳統(tǒng)公共行政的優(yōu)勢所在，即塑造一個幾近完美的政府體制對實現(xiàn)政府價值極其重要。

政府機構(gòu)之于政府如同人體器官之于人體，政府機構(gòu)各司其職才能保證政府整體功能的有效發(fā)揮，結(jié)構(gòu)好壞與否在很大程度上決定了功能有效與否。政府是公共性存在，那么政府機構(gòu)就是公共性的具體表征，機構(gòu)改革理應將公共性作為基礎性的指導原則，正如張康之所言，政府改革必須圍繞如何增強公共性來進行制度設計和制度安排。[3]政府機構(gòu)改革要增強政府公共性，必須通過政府職能的轉(zhuǎn)變與優(yōu)化來實現(xiàn)。因為政府機構(gòu)是政府職能的組織載體，職能是政府是否具有公共性的直接體現(xiàn)，[4]這也揭示了政府機構(gòu)改革的核心就是轉(zhuǎn)變政府職能。1988年起，我國歷次政府機構(gòu)改革的基本思路就是根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟的需要轉(zhuǎn)變政府職能，并且日益將政府職能轉(zhuǎn)變作為機構(gòu)改革的關鍵。

二、政府機構(gòu)改革的公共性困境及形成原因

中國政府機構(gòu)改革既是政治體制改革的重要內(nèi)容，又是行政管理體制改革的關鍵環(huán)節(jié)。改革開放以來，為適應急劇變化的社會經(jīng)濟發(fā)展形勢，我國一共進行過七次大規(guī)模的政府機構(gòu)改革，逐步完善了政府治理體系、提高了政府治理能力，但在一定程度上面臨著公共性的困境，“以人民為中心”的理念并沒有真正得到貫徹落實。

●政府機構(gòu)改革的公共性困境

第一，未真正抑制部分政府部門的“權力異化”，對公共權力的有效監(jiān)督不夠。政府公共性的首要表征就是政府權力的公有屬性，只有加強權力監(jiān)督，保證“權為民所用”才能彰顯公共性。因此，政府機構(gòu)改革既要劃分清楚政府部門的權力邊界，又要整合和優(yōu)化權力監(jiān)督部門的職責?，F(xiàn)實中，有些政府部門憑借行政許可權壟斷著大量社會資源和經(jīng)濟資源，利用行政審批等經(jīng)濟職能獲取巨額的部門利益，在很大程度上已經(jīng)蛻變成一個投資和利益主體。[5]“政府權力部門化、部門權力個人化、個人權力利益化、個人利益政策化”的中國特色權力異化現(xiàn)象司空見慣。

第二，改革對象集中于經(jīng)濟管理部門，忽視公共服務與社會管理職能轉(zhuǎn)變。政府的公共性蘊含于政府供給公共服務和改善民生當中，供給和改善的有效程度能夠反映公共性的實現(xiàn)程度。這就要求政府在機構(gòu)改革中通過機構(gòu)整合以減少部門割據(jù)，改進公共教育、社會保障、公共衛(wèi)生等服務，重視收入分配、社會沖突、公共危機等問題，以此優(yōu)化公共職能和社會職能。何艷玲基于1949 -2007年間的數(shù)據(jù)得出經(jīng)濟管理類組織在機構(gòu)改革中變遷程度最大，[7]陳雪蓮同樣指出前7次政府機構(gòu)改革注重經(jīng)濟職能調(diào)整，忽視社會和公共職能變革。[8]

健全公共服務體系，提高公共服務水平。中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，這個轉(zhuǎn)變的重要表現(xiàn)之一就是人民群眾對公共服務的需求已由增加數(shù)量向提高質(zhì)量轉(zhuǎn)變。新一輪政府機構(gòu)改革旨在適應這一轉(zhuǎn)變。第一，加強和優(yōu)化政府的公共服務職能，推進直接服務民生的公共事業(yè)部門改革，更好保障和改善民生。新組建的國家衛(wèi)生健康委員會和文化旅游部分別整合了多個部門的職責，有助于推進健康中國戰(zhàn)略和文化強國戰(zhàn)略。第二，推進非基本公共服務市場化改革，鼓勵政府部門購買公共服務。“公共性是政府購買服務的內(nèi)在屬性與客觀要求”，[14]政府可以通過豐富購買內(nèi)容、優(yōu)化購買流程、完善購買評估等來增強公共性。第三，深化群團組織、社會組織和公益類事業(yè)單位改革，充分發(fā)揮其承接政府公共服務職能的功能，以提高公共服務供給效率和質(zhì)量，滿足人民群眾日益差異化、多樣化的需求。

優(yōu)化社會治理體系，提高社會治理能力。黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，這次按照大部制要求統(tǒng)籌政府社會管理職能的機構(gòu)改革，正是實現(xiàn)這一社會治理格局的具體實踐，也符合公共性對共同治理的要求。第一，組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部。兩個新部門分別整合了近十個部門的自然資源利用和生態(tài)環(huán)境保護的職責，有利于解決“九龍治水”問題，避免部門間相互扯皮推諉，真正將“兩山”理論落到實處，建設美麗中國。第二，組建應急管理部。新部門整合優(yōu)化了十三個舊有部門的應急力量和資源，有利于健全公共安全體系，加強和優(yōu)化國家應急能力，推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應急管理體制。第三，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。整合了包括農(nóng)業(yè)部在內(nèi)的五個部門的職責，有利于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，統(tǒng)籌實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

●改革歸宿：政府與公民協(xié)同共治

政府的公共性以社會性為參照，在符合當前客觀環(huán)境的前提下，公共性的實現(xiàn)程度可以通過政府權力回歸社會的程度來評價。新一輪黨和國家機構(gòu)改革注重頂層設計與統(tǒng)籌規(guī)劃，將政府機構(gòu)改革與群團組織、社會組織、事業(yè)單位等改革協(xié)調(diào)推進，以充分拓展公民參與治理的機會，推動政府權力向社會復歸。

鼓勵發(fā)展行政參與，增加公民參與治理的機會。在人民代表大會制度的語境下，公民主要通過定期的選舉來參與治理，表現(xiàn)為民主政治中的選舉民主和間接民主。然而，這種政治參與雖有制度保障卻并非經(jīng)常性的，更非直接性的，需要輔以更常規(guī)更直接的參與手段來補充，即現(xiàn)代民主政治的重要內(nèi)容——行政參與。新一輪政府機構(gòu)改革的重要目標之一正是推動行政參與快速有序發(fā)展，保證公民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權利，以此增強政府的公共性。行政參與主要指公民或組織參與行政機關的行政活動，包括行政立法、行政決策、行政執(zhí)法等。不管哪種方式，都要求政府盡快將行政參與權利化，完善行政參與程序，豐富行政參與內(nèi)容，為公民行政參與提供充分的平臺和機會。同時，公民也需要持續(xù)提高參與熱情和參與能力，最終在與政府的合作中實現(xiàn)對社會的有效治理。

改革完善各類組織，拓寬公民參與治理的渠道。群團組織、社會組織以及事業(yè)單位不僅是政府公共職能和社會職能的重要承擔者，更是公民與政府相連接的紐帶，是公民參與治理的關鍵載體。一方面，可以促使公民由分散參與向集中參與轉(zhuǎn)變，提高參與的組織化程度。另一方面，可以系統(tǒng)整合與理性反映公民的需求，增強參與的有效化程度。更重要的是，這些組織可以培育公民的公共精神，激發(fā)參與熱情和增強參與能力，從而促進整個社會的良好治理。新一輪機構(gòu)改革注重協(xié)調(diào)推進各項改革，旨在更好發(fā)揮群團組織聯(lián)系人民群眾的紐帶作用，同時推動政社分開和政事分開以提高社會組織和事業(yè)單位的自主性。多措并舉實質(zhì)上正在逐漸改變政府與社會的關系，促進政府權力向社會轉(zhuǎn)移，使社會承擔更多的治理職能。因此，在較為稀缺的政治參與機會之外，公民可以通過中介組織更多地參與到國家治理當中，真正實現(xiàn)人民當家做主。

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作者簡介

蘇晨，南京大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向：馬克思主義政治哲學和政府理論。

責任編輯 李冬梅