丁文

摘 要：農(nóng)村土地流轉是繁榮農(nóng)村經(jīng)濟和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。研究運用文獻分析和數(shù)據(jù)統(tǒng)計方法，基于農(nóng)地流轉的現(xiàn)實意義、行動驅力、流轉形式、發(fā)展趨勢、績效評價、實踐困境和優(yōu)化策略等方面考察，從中梳理分析農(nóng)地流轉的研究脈絡，掌握農(nóng)地流轉的基本規(guī)律和發(fā)展趨勢，為規(guī)范有序推進農(nóng)地流轉，治理阻礙農(nóng)地流轉的諸多困境，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村社會振興提供參考和借鑒。

關鍵詞：農(nóng)地流轉；文獻分析；鄉(xiāng)村振興；發(fā)展趨勢

中圖分類號：F32 文獻標識碼：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.04.013

文章編號：1009-6922（2018）04-59-05

一、引言

長期以來，“三農(nóng)”問題一直是我國現(xiàn)代化進程中難以回避的話題，其核心是農(nóng)村土地問題。農(nóng)村土地主要指農(nóng)村承包地，簡稱“農(nóng)地”。改革開放以來，我國農(nóng)地實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，即土地由農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶個人經(jīng)營耕種。這種農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)地制度設計符合當時國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力滯后和農(nóng)產(chǎn)品相對匱乏的特殊環(huán)境，其結果是有效提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，增加了糧食產(chǎn)量，使得農(nóng)民溫飽問題得以解決，促進了農(nóng)村社會的健康運轉。但隨著我國城鎮(zhèn)化進程的有序推進，現(xiàn)存農(nóng)地制度下的小農(nóng)經(jīng)濟已難以適應現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求，其弊端日益凸顯，集中體現(xiàn)在三個維度：一是投入大收益低的小農(nóng)經(jīng)濟，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，雖然國家加大了對農(nóng)產(chǎn)品的價格補貼和農(nóng)村投入，但農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較收益仍然不明顯；二是弱化了農(nóng)民的主體地位，雖然解決了農(nóng)民的溫飽問題，但農(nóng)民難以依托土地經(jīng)營權增加收入，無法推動農(nóng)村經(jīng)濟振興；三是城市經(jīng)濟的快速發(fā)展吸引了大量農(nóng)民進城務工，致使農(nóng)村出現(xiàn)人口空心化和農(nóng)地拋荒化問題，出現(xiàn)農(nóng)地私下流轉現(xiàn)象，并且逐漸獲得政府的關注而得以從國家政策層面予以推動。黨的十九大提出要“深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權分置制度”，為新形勢下的農(nóng)村土地流轉指明了發(fā)展方向。

然而，隨著農(nóng)地流轉獲得的經(jīng)濟效益日益凸顯，其誘發(fā)的口頭協(xié)議糾紛、變更農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途等顯性問題和耕地質量降低的隱形弊端逐漸引起學界的關注和討論，其研究成果日益豐富和完善。梳理分析農(nóng)地流轉的研究脈絡，總結其典型特征與實踐樣態(tài)，可以為農(nóng)地流轉的進一步研究以及鄉(xiāng)村社會振興提供參考和借鑒。

二、農(nóng)地流轉研究的價值指向：現(xiàn)實意義、行動驅力和績效評價

（一）農(nóng)地流轉研究的現(xiàn)實意義

學者們普遍認為農(nóng)地流轉具有重要的現(xiàn)實價值和指導意義，有助于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，持續(xù)增加農(nóng)民收入。我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式一直以小農(nóng)經(jīng)濟為主，造成農(nóng)地分散化和細碎化問題，影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率和農(nóng)民收入。農(nóng)地流轉可以實現(xiàn)農(nóng)地的適度集中，進而擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，便于運用新技術和新方式進行大面積種植，從而提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益以增加農(nóng)民收入。劉莉君通過比較農(nóng)業(yè)經(jīng)營相關性指標，選擇單位土地產(chǎn)出、單位土地勞動力投入、農(nóng)民人均純收入等11個經(jīng)濟評價指標和農(nóng)村社會和諧、土地質量等5個社會評價指標構建農(nóng)地流轉的評價體系，考察農(nóng)地流轉的經(jīng)濟社會價值。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地流轉釋放了農(nóng)村勞動力，提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益，促進了農(nóng)民增收和農(nóng)村社會的發(fā)展。

（二）農(nóng)地流轉研究的行動驅力

農(nóng)地流轉的穩(wěn)步推進還得益于現(xiàn)實需求、國家扶持、農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境和工商資本的驅動。農(nóng)地流轉起初是農(nóng)民之間因外出務工而流轉農(nóng)地的非正式行為或私人行動，其初衷是為了科學利用土地資源，防止土地撂荒的權宜之計，隨著農(nóng)地流轉規(guī)模的擴大逐漸演變成農(nóng)民集體性利益訴求并得以進入政策議程，從而獲得國家政策層面的支持與推動。陳永志、黃麗萍通過分析農(nóng)地流轉的促進因素、具體條件和實現(xiàn)方式，認為農(nóng)地流轉規(guī)模日益擴大的誘因在于農(nóng)業(yè)發(fā)展前景的明朗和潛在收益的凸顯。同時，伴隨國家惠農(nóng)政策的扶持，大量工商企業(yè)進入農(nóng)村租種農(nóng)地，進一步加快了農(nóng)地流轉進程。

（三）農(nóng)地流轉研究的績效評價

學界關于農(nóng)地流轉的績效評價存在兩種意見。大部分學者認為農(nóng)地流轉有利于提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率和農(nóng)民收入，增強農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展活力。Wang Jirong & Gailet al通過對我國農(nóng)地流轉情況的調查分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地流轉提高了農(nóng)業(yè)的潛在效率；陳志剛、曲福田認為，農(nóng)地流轉有助于節(jié)約勞動成本，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益；馮應斌等學者根據(jù)調研數(shù)據(jù)分析，將農(nóng)戶分為土地多而勞動力少和土地少而勞動力多兩種類型，進而建構農(nóng)戶收入的“成本-收益”評價模型，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地流轉增加了農(nóng)戶收入。然而，少數(shù)學者認為農(nóng)地流轉并不能提高農(nóng)業(yè)效益。Yotopoulos & Nugent從技術工具層面分析農(nóng)地流轉作用，他認為隨著農(nóng)地規(guī)模的擴大，農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益反而會下降，導致農(nóng)民農(nóng)地流轉意愿不高；賀振華認為農(nóng)地流轉不能提高農(nóng)地單位面積產(chǎn)量，且與農(nóng)業(yè)效益的改善沒有必然關聯(lián)。

三、農(nóng)地流轉的現(xiàn)實樣態(tài)：流轉形式與發(fā)展趨勢

新中國成立以來，我國主要實行計劃經(jīng)濟體制（1953-1978年），走上了一條“城市偏向”的道路，即“城市—工業(yè)化”的發(fā)展道路。這種發(fā)展思維使得政府將大量資源投入城市工業(yè)領域，并從農(nóng)業(yè)中持續(xù)提取剩余價值用以支持城市建設，形成了農(nóng)業(yè)對工業(yè)的單向度支持，其必然結果是城市經(jīng)濟水平和生活條件優(yōu)于農(nóng)村，誘使大批農(nóng)民拋荒耕地進城務工以謀取更高收入，農(nóng)地流轉的行為逐漸出現(xiàn)并迅速擴大，繼而得以獲得國家制度政策層面的規(guī)范推進。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年底，我國農(nóng)地流轉總面積超過4.6億畝，所占比例多于耕地總面積的35%，在一些沿海地區(qū)的農(nóng)地流轉比例甚至達到50%。

（一）農(nóng)地流轉的典型形式

隨著農(nóng)地流轉規(guī)模的持續(xù)擴大，農(nóng)地流轉形式也呈現(xiàn)出多樣化的特征。由于學者們關注的學科有所差異，因而他們根據(jù)各自研究目的劃分了諸多農(nóng)地流轉形式。張紅宇認為農(nóng)地流轉是農(nóng)戶與個體或組織按照一定的標準進行農(nóng)地使用權交易的行為，包括以轉包和出租為主要形式的多元化模式；鄧大才從制度環(huán)境的視角出發(fā)，認為農(nóng)地流轉主要有股份合作、資本化和證券化等形式；傅曉以農(nóng)地流轉的主動方為標準，將農(nóng)地流轉界定為自發(fā)流轉和集體流轉兩種模式，自發(fā)流轉主要指農(nóng)戶通過出租、轉讓等方式流轉土地，集體流轉則是村集體主導的土地集中式流轉，如反租倒包形式。

（二）農(nóng)地流轉的發(fā)展趨勢

1.農(nóng)地流轉規(guī)模逐年擴大。自20世紀80年代開始，我國農(nóng)地流轉行為已有發(fā)生，但其所占比例和流轉規(guī)模相對較低，僅達到耕地面積的1.99%。2002年以來，農(nóng)地流轉規(guī)模有所擴大，流轉面積已經(jīng)上升了7.1個百分點，達到9.1%。這一時期，根據(jù)相關部門的調研數(shù)據(jù)顯示，我國中部地區(qū)農(nóng)地流轉比例最高，達到11.6%；東部地區(qū)比中部地區(qū)少了2.6個百分點；西部地區(qū)僅為3.86%，排名最低。近年來，隨著國家政策的推動和資源投入的加大，農(nóng)地流轉面積和速度都表現(xiàn)出顯著增長的態(tài)勢（圖1所示），截至2016年第二季度末，我國農(nóng)地流轉的面積已達到4.6億畝，約占國家耕地總面積的34%，這為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造了良好的基礎條件。

基于農(nóng)地流轉的區(qū)域和具體省市來分析，各地農(nóng)地流轉的速度和規(guī)模都發(fā)展較快，但也存在著一定的差異。從2013年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，中部整體的農(nóng)地流轉率最高，而東部的大部分省市占據(jù)著農(nóng)地流轉率的榜單，比如上海、江蘇、北京等省市的農(nóng)地流轉率最高（圖2所示）。

2.農(nóng)地流轉形式以轉包為主。隨著農(nóng)地流轉規(guī)模的逐漸擴大，其流轉形式呈現(xiàn)出多樣化的特征。由于學界關于農(nóng)地流轉研究的主題各有不同，學者們根據(jù)各自的研究目的劃分農(nóng)地流轉形式，形成了諸多類別，其中出租、轉包、入股、交換、轉讓等流轉形式最為常見。根據(jù)2014年的調查數(shù)據(jù)分析（圖3所示），這幾種形式的農(nóng)地流轉比例分別為33.17%、46.53%、6.68%、5.94%和2.97%，其他流轉形式占比6.71%，其中以轉包最為突出，所占比例達到46.53%。

3.農(nóng)地流轉正式合約的簽約率顯著提高。受到我國傳統(tǒng)風俗習慣和人際關系的影響，農(nóng)戶之間或農(nóng)戶與親戚、朋友之間的農(nóng)地流轉行為一般通過口頭約定或非正式“文書”進行，并不拘泥于正式的合同文本，這就使得農(nóng)地流轉程序十分不規(guī)范，農(nóng)地流轉正式合約的簽約率一直較低。近年來，隨著大量工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)領域租用農(nóng)地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在某種程度上提高了農(nóng)民的契約意識，他們逐漸開始重視依法簽約，迅速提高了農(nóng)地流轉合同簽約率。根據(jù)2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)地流轉正式合約的簽約率最高地區(qū)分別為上海、寧夏、青海等八個省市，正式簽約率均高于70%，有的地方甚至達到100%（圖4所示）。

4.農(nóng)地經(jīng)營主體發(fā)生重要變化。隨著國家政策的鼓勵和支持，工商企業(yè)紛紛下鄉(xiāng)租地，農(nóng)地流轉形式和經(jīng)營模式都呈現(xiàn)出多樣化的特點，其經(jīng)營主體的身份和力量也日益豐富。雖然普通農(nóng)戶依然占據(jù)著農(nóng)地經(jīng)營的主導地位，但經(jīng)營的比例卻有所下降，從2010年至2014年下降了十幾個百分點。其他經(jīng)營主體在農(nóng)地流轉中同樣扮演著重要角色，且其作用呈現(xiàn)出不斷加強的趨勢（圖5所示）。從2011-2013年東、中、西部農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的比較來看，普通農(nóng)戶經(jīng)營的農(nóng)地面積最多，但其所占比例一直在下降；其他經(jīng)營主體的經(jīng)營面積雖然暫時不多，但每年都呈增長趨勢（圖6所示）。

四、農(nóng)地流轉的實踐困境及其優(yōu)化策略

（一）農(nóng)地流轉的實踐困境

農(nóng)地流轉是繁榮農(nóng)村經(jīng)濟和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。近年來，農(nóng)地流轉帶動的農(nóng)民增收和鄉(xiāng)村良性發(fā)展態(tài)勢漸趨明朗，但在鄉(xiāng)村實踐中依然面臨著制約農(nóng)地流轉效率的現(xiàn)實困境，可以從四個維度進行闡釋。

1.配套服務體系不健全。隨著我國農(nóng)地流轉的快速推進，其配套服務體系卻構建緩慢，尤其是農(nóng)地流轉市場發(fā)育不足，使得農(nóng)地流轉雙方信息溝通不暢，增加了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的風險系數(shù)，降低了流轉效率。再加上農(nóng)地流轉的支持政策尚未完善，農(nóng)地流轉過程缺乏有效的監(jiān)督和指導，其價格評估、調整和監(jiān)督管理措施不明確，農(nóng)地流轉程序存在較大隨意性，造成農(nóng)戶之間小規(guī)模的私下流轉行為頻繁發(fā)生，并且流轉合約的簽約率不高，弱化了農(nóng)地流轉政策的實施效果，易于誘發(fā)農(nóng)地流轉糾紛，影響鄉(xiāng)村社會的秩序穩(wěn)定。葉劍平等學者通過比較分析東、中、西部農(nóng)地流轉情況，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)地流轉規(guī)模和農(nóng)地市場發(fā)育程度高于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)地流轉合同簽約率最高的地區(qū)是東北地區(qū)，而口頭協(xié)議達成較多的則存在于中部地區(qū)。

2.缺乏專業(yè)的中介組織。在我國農(nóng)地流轉過程中，中介服務組織嚴重不足，現(xiàn)存的中介機構運作效果亦不理想，難以滿足規(guī)范化的農(nóng)地流轉需求。隨著農(nóng)地流轉市場的發(fā)展，一些社會組織開始進入該領域扮演中介服務的角色。由于尚未構建嚴格的準入標準和考核退出機制，大量傳統(tǒng)咨詢公司經(jīng)包裝變身農(nóng)業(yè)咨詢機構，但其專業(yè)素質和實際經(jīng)驗明顯不足，咨詢費用昂貴卻效果不佳，降低了項目咨詢的質量和指導作用。

3.風險防范機制不完善。隨著國家惠農(nóng)政策的持續(xù)推動，大批工商企業(yè)租用農(nóng)地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，拓展了農(nóng)業(yè)經(jīng)營技術和資金來源，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構的調整。然而，在壓力型體制考核之下，部分基層政府常以政績目標為核心追求農(nóng)地流轉的短期效益，缺乏有效的風險防范機制，盲目引入工商資本下鄉(xiāng)，對經(jīng)營主體的資格審查、評估以及履約情況的監(jiān)督不全面，使得農(nóng)地流轉存在風險和隱患，易于誘發(fā)農(nóng)地流轉糾紛和農(nóng)地“非糧化”問題。

4.農(nóng)村社會保障制度改革滯后。長期以來，我國農(nóng)民以土地為生，使得土地具有多重功能，不僅可以用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還承擔著農(nóng)民社會保障的“保底”功能，亦是農(nóng)民生存的一種情感寄托。在農(nóng)地流轉過程中，由于我國農(nóng)村社會保障體系不健全，農(nóng)民擔心一旦失去土地就會喪失生存保障，因而參與農(nóng)地流轉時存在顧慮。

（二）優(yōu)化我國農(nóng)地流轉的路徑選擇

面臨著農(nóng)地流轉過程中顯現(xiàn)的諸多現(xiàn)實困境，政府與學界提出了相應的治理對策，以期推動農(nóng)地流轉的健康運作。

1.明確政府部門的引導作用。鑒于農(nóng)地流轉過程中存在的多重困境，要充分發(fā)揮政府的引導作用，強化農(nóng)地流轉的配套服務體系建設，推動農(nóng)地流轉的市場化進程。胡同澤、任涵認為，農(nóng)業(yè)相關部門應明確自身的基本職責，搭建農(nóng)地流轉網(wǎng)絡平臺和交易中心，及時公開農(nóng)地需求信息和價格變動情況。同時，政府部門要加強農(nóng)地流轉過程中的監(jiān)督和考核，保障農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途不變。