地方政府債務(wù)管理存在的問題與對策

宋檢蘭

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，地方公共財政收入和政府性基金收入的增速逐漸放緩，但剛性支出卻呈現(xiàn)較快增長態(tài)勢。為應(yīng)對越來越大的資金需求，各地政府不斷擴大債務(wù)規(guī)模，債務(wù)率一直處于上升趨勢，因此地方政府債務(wù)管理工作不容忽視。

一段時期以來，為加快推進各個地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市建設(shè)和各項社會事業(yè)等重點項目的投資建設(shè)，各地方政府通過舉借政府性債務(wù)籌措資金，一定程度上推動了經(jīng)濟的快速發(fā)展。但隨著政府債務(wù)規(guī)模的逐步擴大，政府債務(wù)管理中存在的問題也日益突出，債務(wù)風(fēng)險也日益顯現(xiàn)?，F(xiàn)以萍鄉(xiāng)市湘東區(qū)地方政府性債務(wù)管理工作為例，談一些個人的看法。

一、該區(qū)加強地方政府債務(wù)管理的主要做法

（一）加強制度建設(shè)，建立健全債務(wù)管理制度。

出臺了一些關(guān)于加強政府性債務(wù)管理、如何防范政府性債務(wù)風(fēng)險的各項管理文件、辦法、規(guī)定和制度，來規(guī)范政府債務(wù)舉借、使用、償還或提供擔(dān)保行為，防范債務(wù)風(fēng)險，控制政府債務(wù)總規(guī)模，保證經(jīng)濟平穩(wěn)運行。各地方也明確了財政部門是債務(wù)管理主體。

（二）規(guī)范舉借機制，加強債務(wù)預(yù)算管理。

嚴格執(zhí)行《預(yù)算法》關(guān)于政府債務(wù)的相關(guān)要求，一是將地方政府債券的還本付息計劃納入年度預(yù)算，二是在收到上級政府下達的新增債券后，及時編制預(yù)算調(diào)整方案提請人大常委會審查和批準(zhǔn)，并據(jù)明債券使用用途，接受人大的監(jiān)督。

（三）規(guī)范舉債行為，嚴控債務(wù)規(guī)模。

遵循量力而行、注重實效、防范風(fēng)險、明確責(zé)任的原則，對舉借符合國家有關(guān)政策的政府債務(wù)，統(tǒng)籌考慮本地區(qū)財力狀況及公益性項目建設(shè)需求，量力而行，并嚴格落實上級政府關(guān)于債務(wù)限額方面的管理制度，以債務(wù)余額不突破省政府批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額為前提。

（四）合理安排資金，嚴格限定使用范圍。

對發(fā)行的地方政府置換債券資金嚴格按照規(guī)定的用途及時對存量債務(wù)進行置換，防止債券資金置留國庫，發(fā)揮債券資金應(yīng)有效益；對發(fā)行的新增債券資金投向惠民生、強企業(yè)、推動社會經(jīng)濟發(fā)展的公益性項目上，發(fā)揮資金最大效益化。并按照誰使用誰管理的原則，落實監(jiān)管責(zé)任。

（五）推進融資平臺轉(zhuǎn)型，探索投融資市場化改革。

在堅持政府主導(dǎo)、市場化運作前提下，地方政府對融資平臺進行了整合，推動平臺從單一融資性職能向投資性、經(jīng)營性職能轉(zhuǎn)變。通過收購實體企業(yè)，對企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、進一步加強招商引資的力度等手段，收入逐步做實，現(xiàn)金流逐漸產(chǎn)生，經(jīng)濟效益逐漸顯現(xiàn)。

（六）建立風(fēng)控機制，有效防范債務(wù)風(fēng)險。

為防范與控制可能發(fā)生的各種風(fēng)險，該區(qū)嚴格控制各項債務(wù)指標(biāo)，始終把握“舉債有度、用債有方、償債有源”的原則，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、財政收支形勢和政府債務(wù)的狀況，控制政府債務(wù)總規(guī)模，將債務(wù)風(fēng)險控制在可控范圍之內(nèi)。

二、地方政府債務(wù)管理存在的問題

（一）債務(wù)總量快速增加，隱性債務(wù)風(fēng)險遞增。

由于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重落后，老百姓日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾日益突出。隨著各地應(yīng)對經(jīng)濟新常態(tài)的各項措施出臺，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重點項目建設(shè)的資金需求不斷加大，上級發(fā)行的新增債券額度不夠，區(qū)鄉(xiāng)兩級財力又不足，只有通過融資平臺向金融機構(gòu)融資貸款的方式來確保城市發(fā)展和培植稅源。雖然地方融資平臺實行市場化經(jīng)營，但是歷史債務(wù)暫時無法化解，財力缺口無法彌補，根本性問題未得到有效解決。而當(dāng)前國家又尚未出臺統(tǒng)一的隱性債務(wù)認定標(biāo)準(zhǔn)，債務(wù)風(fēng)險難以準(zhǔn)確、有效判斷。

（二）財政收入增長乏力，還本付息壓力巨大。

目前債券發(fā)行期限一般是3-10年，從本質(zhì)上講，債務(wù)置換雖然減少了地方政府的借貸成本（利息），但并沒有改變政府存量債務(wù)規(guī)模，只是推遲了存量債務(wù)償還的時間。近年來，由于經(jīng)濟增長動力不足，再加上“營改增”等各種降稅減費政策的實施及地方主體稅種由地方稅變?yōu)橹醒牍蚕矶?，該區(qū)地方財力呈現(xiàn)不增反降態(tài)勢，在一定程度上減弱了地方政府的償債能力，地方政府償債能力存在隱憂。

（三）資金投向公益項目，償還資金來源有限。

地方政府作為投資主體直接參與經(jīng)濟建設(shè)，承擔(dān)著大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)投資項目，而這些投資周期長、見效慢，大多數(shù)都是公益性項目或重點工程，基本無現(xiàn)金流，無收入，無力償還本息。為防止資金斷鏈，地方政府只有通過“借新還舊”的方式來維持資金周轉(zhuǎn)，債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)只增不減的趨勢。

（四）項目貸款未做到?？顚Ｓ?，資金支出比較隨意。

由于每年都要完成上級下達的各項指令性和臨時性任務(wù)，各個地方政府從上級爭取來的重點項目貸款并未能做到專款專用，東借西用的現(xiàn)象時有發(fā)生。如精準(zhǔn)脫貧、污染防治等惠民環(huán)保項目，上級財政補助資金有限，本級財政資金又只夠維持日常開支，所以很多臨時性支出只能從貸款資金中安排。

（五）項目建設(shè)進展緩慢，部分資金長期沉淀。

由于部分主管部門申報項目時比較盲目，申報之后未進行認真研究分析，未抓緊落實，有畏難情緒，導(dǎo)致部分項目資金長期滯留，未取得預(yù)期收益，無形之中增加還本付息壓力。

三、關(guān)于加強地方債務(wù)管理的措施和建議

《預(yù)算法》明確規(guī)定財政部門是地方債務(wù)管理的主體，新增政府債券是地方政府舉債的唯一渠道，各級財政部門要嚴格落實預(yù)算法要求，切實履行債務(wù)管理主體職責(zé)，嚴格規(guī)范舉債途徑。要嚴控債務(wù)規(guī)模，摸清債務(wù)底子，做好債務(wù)支出測算，同時，采取有效措施加大存量債務(wù)的清理和置換，切實降低債務(wù)成本。

（一）從嚴從細從緊規(guī)范債務(wù)管理。

一方面要積極落實關(guān)于地方政府債務(wù)預(yù)算的辦法與規(guī)定，逐步形成科學(xué)規(guī)范、準(zhǔn)確完整、詳盡細致的地方政府債務(wù)預(yù)算。另一方面也要嚴控增量、嚴定限額，控制政府性債務(wù)規(guī)模，積極化解債務(wù)存量。最后要規(guī)范政府融資平臺舉債行為，加快轉(zhuǎn)變平臺職能，加大問責(zé)力度，嚴懲違法違規(guī)舉債、擔(dān)保債務(wù)行為。

（二）嚴格規(guī)范舉債渠道遏制新增隱性債務(wù)。

除上級政府發(fā)行的地方政府債券外，銀行貸款是地方政府債務(wù)資金的另一主要來源。各金融機構(gòu)由于要完成放貸任務(wù)，往往會選擇風(fēng)險較小的地方政府貸款，這極大程度地滿足了地方政府的借貸沖動，一定程度上放大了地方政府的債務(wù)規(guī)模。因此，需強化銀行向地方政府放貸的約束力，降低地方政府債務(wù)中銀行貸款比重過高所產(chǎn)生的系統(tǒng)性金融風(fēng)險，遏制政府新增隱性債務(wù)。

（三）積極穩(wěn)妥化解政府存量債務(wù)。

堅持誰舉債誰負責(zé)原則，嚴格落實地方政府屬地管理責(zé)任，督促地方政府攻堅克難謀收入，開源節(jié)流減支出，牢固樹立過緊日子的思想，通過盤活各類資金資產(chǎn)等化解存量債務(wù)，大力壓減不必要的項目建設(shè)支出、“三公”經(jīng)費以及其他一般性支出。

（四）落實債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制和償債準(zhǔn)備金制度。

測算、編制全面完整的政府資產(chǎn)負債表，對包括負債率、債務(wù)率等債務(wù)指標(biāo)體系進行跟蹤監(jiān)測，并結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Φ乳_展定期評估，提高債務(wù)風(fēng)險管理水平。遵循“誰舉債誰償還”原則，建議設(shè)立償債準(zhǔn)備金專戶，按每年償債金額的一定比例繳納償債準(zhǔn)備金，并列入財政預(yù)算，專項用于各級政府性債務(wù)的償還，以緩解還貸高峰期帶來的財政壓力，降低潛在的財政風(fēng)險。

防范和化解重大風(fēng)險屬于當(dāng)前我國政府工作三大攻堅戰(zhàn)之一，而地方政府債務(wù)風(fēng)險是現(xiàn)階段我國重大風(fēng)險的來源之一，控制債務(wù)規(guī)模、化解存量債務(wù)、防范債務(wù)風(fēng)險是當(dāng)今政府當(dāng)務(wù)工作之急，政府債務(wù)管理工作任重而道遠?。ㄗ髡邌挝粸榻魇∑监l(xiāng)市湘東區(qū)財政局）