王明華

浙江省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革已經(jīng)進(jìn)入到第三輪，義烏佛堂鎮(zhèn)二輪驗收優(yōu)秀。通過“4E”法從經(jīng)濟(jì)性、效益性、效率性、公平性四維度對義烏市改革進(jìn)行績效評估。受經(jīng)濟(jì)形勢影響，經(jīng)濟(jì)性成效并不明顯，但完善基礎(chǔ)設(shè)施、提高辦事效率、打造營商環(huán)境取得了良好效果。在未來改革中，需要滿足社會對擴(kuò)權(quán)改革的期待、加大便民事項放權(quán)力度、加大宣傳力度；規(guī)范清理、科學(xué)下放、延伸機(jī)構(gòu)、加大指導(dǎo)和培訓(xùn)、推廣“現(xiàn)場受理—網(wǎng)上審批”模式，提高權(quán)限使用率；健全“人隨事走、費(fèi)隨人轉(zhuǎn)”機(jī)制、權(quán)崗匹配、向社會購買服務(wù)、理順權(quán)責(zé)關(guān)系、條塊結(jié)合、專業(yè)化監(jiān)管等配套機(jī)制；設(shè)鎮(zhèn)分中心、增設(shè)區(qū)域性分局、實現(xiàn)三級互聯(lián)互通，以優(yōu)化布局，提高鎮(zhèn)街公共服務(wù)能。

一、問題的提出

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革是浙江省繼“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革后，放大改革紅利，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、培育新的經(jīng)濟(jì)增長點的舉措。2007年出臺《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，2010年出臺《浙江省強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革指導(dǎo)意見》等文件，實施小城市培育試點三年行動計劃，2011年一批27個鎮(zhèn)，2014年二批16個鎮(zhèn)，2017年三批26個鎮(zhèn)。

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)緣起于鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)興起與基層公共服務(wù)缺乏之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行政體制的矛盾顯化，基層經(jīng)濟(jì)社會管理和服務(wù)權(quán)限需求倒逼權(quán)力下放。通過擴(kuò)大相關(guān)權(quán)限，提升基層的資源調(diào)配能力。改革的表象是解決基層“看得見、管不著”的問題，本質(zhì)是優(yōu)化公共資源在基層的配置，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力。

擴(kuò)權(quán)后佛堂鎮(zhèn)成為全省權(quán)力最大的鎮(zhèn)。2009年2月15日，義烏市委辦下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)增強(qiáng)鎮(zhèn)街綜合發(fā)展能力的實施意見》，下放57項行政管理事項及權(quán)限以委托、交辦等形式交由各鎮(zhèn)街行使。隨后又?jǐn)U大范圍，佛堂獲得212項縣級經(jīng)濟(jì)社會管理事項。

二、義烏“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的權(quán)限

下放人事管理權(quán)。增加事業(yè)編制，給予佛堂鎮(zhèn)在臨聘人員待遇上的自主權(quán)。成立“七辦兩中心”，干部使用不受身份限制，競爭上崗，混崗使用，干部待遇提高一級。理順條塊關(guān)系，實行“條塊結(jié)合、以塊為主”管理體制。開展“大綜合”行政執(zhí)法體制，集中全市相關(guān)部門行政處罰權(quán)，整合綜合執(zhí)法隊伍，對全市分區(qū)塊管理，行使19個行政機(jī)關(guān)的2163項行政處罰權(quán)。

擴(kuò)大財政自主權(quán)。增加超收分成。將各鎮(zhèn)財政一般預(yù)算收入超收部分，及土地出讓凈收益留成部分返還用于各鎮(zhèn)建設(shè)，在各鎮(zhèn)征收的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)用全額留鎮(zhèn)使用。擴(kuò)大項目權(quán)限。擴(kuò)大項目自主招投標(biāo)權(quán)限，3000萬元以下項目在鎮(zhèn)招投標(biāo)中心辦理。

擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。下放計212項權(quán)限。土地整理折抵指標(biāo)80%以上用于佛堂鎮(zhèn)的發(fā)展。

三、義烏“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的實證分析

本研究采用“4E”績效評估法，從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益型、公平性四個維度進(jìn)行評估。研究過程走訪了相關(guān)鎮(zhèn)和職能部門，召開座談會，發(fā)放調(diào)查問卷500份，回收有效問卷486份，對義烏市2009年以來的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革進(jìn)行了綜合評估。綜合多方面因素，可以得出基本判斷：“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革，取得了積極成效，社會滿意率達(dá)90.74%。

（一）擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革的經(jīng)濟(jì)性評價

經(jīng)濟(jì)性評估主要是指對鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成效及公眾主觀感受的評價。

經(jīng)濟(jì)中高速增長。經(jīng)濟(jì)依然保持中高速增長，群眾感受明顯。城市居民可支配收入由2009年的30841元，增加到2017年的66081元，年均增長在10%以上。農(nóng)村居民純收入也由2009年的12899元，增加到2017年的33393元，平均年增長率也在10%以上。群眾認(rèn)為“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革對推動本鎮(zhèn)、街道、園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用”“非常大”的占64.61%。

基礎(chǔ)設(shè)施“變好”。鎮(zhèn)街的道路、公園、街景等得到了改善，鎮(zhèn)街基本公共服務(wù)能力大幅提升。群眾普遍感到2009年以后，道路、廠房建設(shè)、舊村改造等項目增多了，88.47%的人認(rèn)為環(huán)境“變得更好了”。

（二）擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革的效率性評價

效率性評估主要是指對政府辦事效率及公眾的感受進(jìn)行評價。

群眾辦事更加方便。很多事項在鎮(zhèn)街就可以辦理，民政、社保、醫(yī)保、財政支付等權(quán)限使用頻率最高。76.95%的人認(rèn)為“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革后，企業(yè)、群眾到鎮(zhèn)街辦事”“更加方便了”。44.03%認(rèn)為“機(jī)構(gòu)設(shè)置更加合理了”。

辦事時間縮短。全市開展的提速提效、縮短辦件時間要求，從制度上對提高服務(wù)效率進(jìn)行了規(guī)定。如公安局“居民身份證受理發(fā)放”下放前的辦理時限是2個月，改革后辦理時限為1個月；“臨時身份證受理發(fā)放”原為3個工作日，現(xiàn)為即辦件。

干部作風(fēng)變好。64.82%的群眾認(rèn)為“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革對提高鎮(zhèn)政府、街道辦事處、黨政機(jī)關(guān)的工作效率的作用”“非常明顯”。88.48%的人對鎮(zhèn)街、園區(qū)干部的工作態(tài)度“非常滿意”。

（三）擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的效益性評價

效益性評估主要是指對擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革后民生狀況改善程度及公眾感受進(jìn)行評價。

基本公共服務(wù)改善。社會保障提升。90%以上的人都參加了養(yǎng)老保險。新建改建學(xué)校92所、醫(yī)院15所；新增居家養(yǎng)老照料中心381家、農(nóng)村文化禮堂69家，居民享受了更好教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化服務(wù)。76.96%的人認(rèn)為“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革以來，鎮(zhèn)街、園區(qū)的中心醫(yī)院和社區(qū)醫(yī)院服務(wù)”“變得更好了”。

社會治安進(jìn)一步改善。21.19%的人認(rèn)為社會治安“變得更好了”，57.41%的人認(rèn)為“比以前好”，合計為78.6%。

（四）擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的公平性評價

公平性評估主要是指對擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革公共服務(wù)均等化進(jìn)行評價。社會參與度高。機(jī)關(guān)事業(yè)單位和村干部對擴(kuò)權(quán)改革特別關(guān)心。農(nóng)民出行更加方便，行政村公交車通達(dá)率達(dá)到100%。城鄉(xiāng)差距逐步縮小。被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險1.7萬人，實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保同一標(biāo)準(zhǔn)?；鶎訄?zhí)法能力增強(qiáng)。擴(kuò)權(quán)后，義烏推廣大綜合執(zhí)法，“看到的管不到，管到的看不到”的現(xiàn)象改善。60.5%的人認(rèn)為鎮(zhèn)街的綜合行政執(zhí)法能力增強(qiáng)了。

四、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革的總體性評價

（一）擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革服務(wù)民生較好

服務(wù)群眾的權(quán)限使用率高。其中人力社保局下放的社保、醫(yī)保權(quán)限后辦件量最大，“受理對違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章行為的舉報、投訴”、“失業(yè)登記”等權(quán)限使用率也很高；財政局下放的“資金撥付審核”權(quán)限年辦件量400件以上，有的鎮(zhèn)街達(dá)到年1000多件；民政方面“老年證的辦理”、“貧困證明”、“臨時救助審批權(quán)”、“區(qū)域內(nèi)婚姻登記”等權(quán)限使用率高；農(nóng)林局的“家犬免疫牌發(fā)放”等權(quán)限使用較多。建設(shè)局的“建設(shè)工程規(guī)劃許可證的核發(fā)”和“建設(shè)工程規(guī)劃竣工驗收”等權(quán)限在佛堂鎮(zhèn)使用率較高。

延伸機(jī)構(gòu)擴(kuò)權(quán)效果好。如公安下放鎮(zhèn)街的居民身份證受理、戶口簿的簽發(fā)、換發(fā)、補(bǔ)發(fā)等權(quán)限辦理量超大。市場監(jiān)管局的個體工商戶、冠義烏市企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)登記辦理量在4萬件以上。

（二）擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革存在的問題

部分權(quán)限使用率不高。部分權(quán)限從未受件或受理件數(shù)量少。

擴(kuò)權(quán)方式有待規(guī)范。執(zhí)法資質(zhì)欠缺。部分權(quán)限需要有執(zhí)法資質(zhì)，崗位調(diào)整后，新任人員沒有相應(yīng)執(zhí)法證。

配套機(jī)制不健全。人隨事走不到位。擴(kuò)權(quán)后工作量增加，人員編制沒有隨事權(quán)下放到鎮(zhèn)街，引進(jìn)人才難。某些事項對監(jiān)管技術(shù)性要求高，如行政執(zhí)法局權(quán)限有200多項權(quán)限，需要執(zhí)法人員熟練掌握。下放權(quán)限中，審批事項辦理量較大，但由于人員缺乏或權(quán)限問題，監(jiān)管效果不理想。“看得見的管不著、管著的看不見”問題仍然沒有徹底解決。

五、深化擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革的政策建議

（一）深化改革——加大放權(quán)力度

放大擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革成果，所有鎮(zhèn)街一致擴(kuò)權(quán)，增加政策普惠。增加便民事項權(quán)限，上收專業(yè)性強(qiáng)權(quán)限。增加延伸機(jī)構(gòu)，設(shè)立區(qū)域分中心和分局。推廣“現(xiàn)場受理—網(wǎng)上審批”模式，實現(xiàn)三級互聯(lián)互通。落實“人隨事走、費(fèi)隨人轉(zhuǎn)”，增加購買社會服務(wù)事項。

（二）松綁增效——提高權(quán)限使用率

規(guī)范清理，科學(xué)下放。隨著行政審批制度改革的深入，某些事項已經(jīng)停止、取消或合并，某些事項職能也隨著機(jī)構(gòu)改革而出現(xiàn)了調(diào)整，建議對這些事項進(jìn)行清理。需要多個部門審批的事項，需要同步下放。延伸機(jī)構(gòu)。市職能部門要充分授權(quán)派駐鎮(zhèn)街的部門，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，原則上市職能部門能放的管理、審批權(quán)限，都要下放到在鎮(zhèn)街的派駐部門，一律實行派駐機(jī)構(gòu)審批、市局備案。

深化“最多跑一次”改革。推廣“現(xiàn)場受理—網(wǎng)上審批”模式。加大業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)。由上級職能部門負(fù)責(zé)對下放事項的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)工作。以交流、輪崗、上掛、培訓(xùn)學(xué)習(xí)、校企合作等形式開展全員性培訓(xùn)。市行政服務(wù)中心對鎮(zhèn)街便民服務(wù)中心工作人員進(jìn)行經(jīng)常性業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

（三）完善系統(tǒng)——健全配套機(jī)制

健全“人隨事走、費(fèi)隨人轉(zhuǎn)”機(jī)制，避免放權(quán)不放人（編制不增加）現(xiàn)象發(fā)生。推動人隨事轉(zhuǎn)，放權(quán)同時放人，增加部門入駐鎮(zhèn)街?jǐn)?shù)量，緩解鎮(zhèn)街人員調(diào)配的困難。

理順權(quán)責(zé)關(guān)系。按照“權(quán)責(zé)一致”、“誰管理誰負(fù)責(zé)”的原則，在管理權(quán)限下放的同時，同步下放相應(yīng)的責(zé)任，建立嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制和管理制度，切實做到職責(zé)明確，責(zé)任落實，有責(zé)可查。

向社會購買服務(wù)。某些可以由政府購買服務(wù)的下放事項，建議由社會組織承接，改變政府包辦的思維和現(xiàn)狀。

條塊結(jié)合。對改革中碰到的條塊割裂造成的放權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，特別是涉及跨部門審批、監(jiān)管、執(zhí)法信息不通、技術(shù)不強(qiáng)、裝備缺乏的事項，要做到條管總體、塊管屬地的原則。一些涉及到鎮(zhèn)街區(qū)域發(fā)展的政策權(quán)限，要在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，盡量授權(quán)給鎮(zhèn)街，同時加強(qiáng)監(jiān)管，做到塊有積極性，條有專業(yè)管理，科學(xué)搭配。

專業(yè)化監(jiān)管。深化大綜合執(zhí)法，對于鎮(zhèn)街、綜合行政執(zhí)法大隊因技術(shù)手段、專業(yè)能力做不到的監(jiān)管、檢測等方面的權(quán)限，建議和職能部門相結(jié)合，提高專業(yè)化監(jiān)管的能力和水平。

（四）優(yōu)化布局——提高鎮(zhèn)街公共服務(wù)能力

設(shè)立行政服務(wù)分中心。加大佛堂鎮(zhèn)培育小城市改革的力度，建議在佛堂鎮(zhèn)設(shè)行政服務(wù)分中心，整合鎮(zhèn)域范圍內(nèi)現(xiàn)有的行政許可、審批、服務(wù)、收費(fèi)等窗口，全部入駐中心，集中辦公，實現(xiàn)一站式服務(wù)，服務(wù)對象面向全市。辦理事項多的部門派駐相應(yīng)人員入駐；辦件少的事項，由鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)派駐人員辦理，由相關(guān)部門負(fù)責(zé)培訓(xùn)。在條件成熟時，可增設(shè)蘇溪鎮(zhèn)分中心。

增設(shè)區(qū)域性分局。某些部門下放事項專業(yè)性較強(qiáng)，如規(guī)劃、交通等部門，建議打破鎮(zhèn)街地域限制，設(shè)立區(qū)域性分局。

實現(xiàn)三級互聯(lián)互通。完善市、鎮(zhèn)、村三級網(wǎng)上服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，爭取部分便民事項的辦理，實現(xiàn)三級互聯(lián)互通，群眾可以就近選擇鎮(zhèn)街的便民服務(wù)中心（有辦理權(quán)限的）或村居辦理，解決戶口所在地和住所分離辦事不便等問題。（作者單位為杭州職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

基金項目：浙江省社會科學(xué)重點研究基地浙江省中國特色社會主義理論研究中心課題《特色小鎮(zhèn)4.0——浙江經(jīng)濟(jì)新引擎》（17JDZZ03）和杭州職業(yè)技術(shù)學(xué)院課題《擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革的績效分析——基于義烏市的實證調(diào)查》（ky201868）的部分成果。