古代公共權(quán)力潛規(guī)則對(duì)當(dāng)代中國(guó)廉政法治的啟示

胡琳英

摘 要：以《潛規(guī)則——中國(guó)歷史中的真實(shí)游戲》一書(shū)為切入點(diǎn)，回溯中國(guó)封建歷史，可以窺見(jiàn)封建中國(guó)官場(chǎng)和社會(huì)治理過(guò)程中出現(xiàn)的不合理社會(huì)現(xiàn)象——潛規(guī)則。無(wú)論是古代還是現(xiàn)代中國(guó)，潛規(guī)則都客觀存在于社會(huì)的各個(gè)方面，而不合理的潛規(guī)則會(huì)對(duì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展起阻礙作用。本文試解釋古代公共權(quán)力潛規(guī)則的含義與特征，分析古代公共權(quán)力潛規(guī)則產(chǎn)生原因及影響，并從我國(guó)古代公共權(quán)力潛規(guī)則的歷史獲取些許對(duì)當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)的有益啟示。

關(guān)鍵詞：公共權(quán)力；潛規(guī)則；法治；啟示

一、古代公共權(quán)力潛規(guī)則

1.潛規(guī)則的含義與特點(diǎn)

吳思的《隱蔽的秩序—拆解歷史的弈局》中對(duì)于潛規(guī)則的定義并不僅限于政治領(lǐng)域，而在《潛規(guī)則—中國(guó)歷史中的真實(shí)游戲》中，對(duì)于潛規(guī)則的描述則更加側(cè)重于政治領(lǐng)域，更多的是指政治制度中的不為社會(huì)主流價(jià)值觀所容忍和接受的涉及權(quán)力的不平等的社會(huì)規(guī)范。

正如一千個(gè)讀者眼中有一千個(gè)哈姆雷特一樣，不同學(xué)者對(duì)潛規(guī)則的含義有不同的理解。潛規(guī)則含義的主要關(guān)鍵詞可歸納為：非制度化規(guī)矩、權(quán)力意志規(guī)則、非正式規(guī)則、有違道德和公平的行為準(zhǔn)繩以及正規(guī)則的代償品等。筆者依照文義解釋的方法來(lái)理解“潛規(guī)則”一詞的含義，潛：隱蔽、自發(fā)產(chǎn)生、私下交易，而非公開(kāi)明示；規(guī)則：調(diào)整人的行為與關(guān)系的社會(huì)規(guī)范，意味著潛規(guī)則也是有約束力的，違背可能會(huì)面臨相應(yīng)的懲罰。潛規(guī)則與明規(guī)則相對(duì)， 兩者具有對(duì)立統(tǒng)一的矛盾關(guān)系。

2.公共權(quán)力潛規(guī)則的含義

公共權(quán)力是指社會(huì)中公認(rèn)和法定的權(quán)力，以權(quán)力機(jī)關(guān)為載體，并以其特有的普遍權(quán)威對(duì)全社會(huì)實(shí)施管理或控制。

縱觀中國(guó)封建社會(huì)發(fā)展歷程，專(zhuān)制主義總體上不斷強(qiáng)化，國(guó)家行政權(quán)極大。權(quán)力的劃分沒(méi)有走向與西方三權(quán)分立相似的道路，而是具備大行政權(quán)，行政兼司法的特點(diǎn)，而 “權(quán)力是一把雙刃劍”，不受合理規(guī)范的權(quán)力往往會(huì)濫用，中國(guó)封建社逐步走向衰敗的歷史亦表明，中國(guó)古代公共權(quán)力潛規(guī)則對(duì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生了阻礙作用。

二、古代公共權(quán)力潛規(guī)則產(chǎn)生原因及影響

1.潛規(guī)則的危害

古代公共權(quán)力潛規(guī)則的消極影響，簡(jiǎn)言之，大體有以下幾點(diǎn)：潛規(guī)則化為官僚階級(jí)維護(hù)自身利益而壓榨百姓的工具；架空法律甚至利用司法而謀取利益、破壞司法權(quán)威；滋生貪污腐敗與權(quán)錢(qián)交易，不利于商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；科舉取士而后為官，為官與發(fā)財(cái)掛鉤，長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，不利于科學(xué)文化的發(fā)展。

2.潛規(guī)則從何而來(lái)

《潛規(guī)則——中國(guó)歷史中的真實(shí)游戲》一書(shū)使讀者可以戴上“潛規(guī)則”的眼鏡來(lái)探尋封建中國(guó)官場(chǎng)和社會(huì)治理過(guò)程中出現(xiàn)的不合理的社會(huì)現(xiàn)象，探究潛規(guī)則和“內(nèi)部章程”的產(chǎn)生機(jī)制，可以肯定，貪污腐敗與公共權(quán)力潛規(guī)則有著密切的聯(lián)系。

3.中國(guó)古代公共權(quán)力潛規(guī)則產(chǎn)生原因

結(jié)合中國(guó)知網(wǎng)上以潛規(guī)制、權(quán)力等為關(guān)鍵詞檢索出來(lái)的相關(guān)論文以及吳思《潛規(guī)則—中國(guó)歷史中的真實(shí)游戲》中的一些現(xiàn)象的原因分析，筆者將中國(guó)古代公共權(quán)力潛規(guī)則產(chǎn)生的主要原因歸納為以下幾點(diǎn)。

（1）權(quán)力過(guò)于集中。

（2）“潛”的原因。中央集權(quán)體制之下的官僚體系，以及受制于科學(xué)技術(shù)的局限，信息傳遞受阻。

（3）“規(guī)則”的原因。本質(zhì)上是一種規(guī)范，因而是有相應(yīng)的執(zhí)行力和約束力的。不同于法以強(qiáng)制力為后盾，道德以良心和社會(huì)譴責(zé)為支持，潛規(guī)則以利益為驅(qū)動(dòng)機(jī)制。

（4）法制不健全。中國(guó)古代法制的理念主要是治國(guó)治民，而在整頓吏治方面，法制因龐大的官僚體系利用潛規(guī)則而被架空。

（5）法律自身的局限性。從法理學(xué)分析，法律本身存在滯后性，且其本身是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)，此外法律的運(yùn)行實(shí)施受物質(zhì)制約，在缺乏相應(yīng)的技術(shù)支持下，法律往往難以有效實(shí)施，這也使得潛規(guī)則有機(jī)可乘。

（6）資源的有限性和不均衡性以及人類(lèi)對(duì)于資源的需求，逐利性等。是潛規(guī)則出現(xiàn)的深層次原因。

綜合上述原因，潛規(guī)則的產(chǎn)生有其符合人性、符合歷史發(fā)展規(guī)律的合理的一面，但其消極一面也顯而易見(jiàn)。筆者認(rèn)為，基于資源的有限性以及人性需求是難以從根本上改變，應(yīng)更側(cè)重從社會(huì)制度來(lái)對(duì)公共權(quán)力潛規(guī)則進(jìn)行的規(guī)范。

三、對(duì)當(dāng)代中國(guó)廉政法治建設(shè)的啟示

1.控權(quán)

控權(quán)的方式主要是權(quán)力制約與監(jiān)督。人類(lèi)社會(huì)歷史發(fā)展表明，權(quán)力有其存在的合理之處和歷史必然性。從中國(guó)古代廉政建設(shè)中的一些失敗之處，以及結(jié)合《社會(huì)契約論》《政府論》的核心觀點(diǎn)，可以看到“權(quán)力是一把雙刃劍”，需要對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范。而法作為社會(huì)規(guī)范的一種，相對(duì)于道德倫理、政策等而言，有其自身特點(diǎn)和優(yōu)越性，具備教育、指引、強(qiáng)制、預(yù)防等作用。

然而當(dāng)代中國(guó)法治社會(huì)仍存在許多潛規(guī)則，潛規(guī)則與以法律為代表的明規(guī)則，往往對(duì)立，當(dāng)代中國(guó)法治社會(huì)的一些潛規(guī)則對(duì)法治的消極影響表現(xiàn)為：行政干預(yù)司法、司法獨(dú)立受到黨政威脅、法官自由裁量權(quán)濫用等。致使?jié)撘?guī)則架空法律，威脅法治公信力、阻礙法治進(jìn)程。而目前我國(guó)已針對(duì)司法獨(dú)立問(wèn)題推進(jìn)了相應(yīng)的舉措。筆者對(duì)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的措施歸納如下：

（1）分權(quán)和集權(quán)。一方面通過(guò)“分權(quán)”路徑，即把公權(quán)力分開(kāi)，明確權(quán)責(zé)，讓權(quán)力之間互相制衡，形成“老虎蟲(chóng)蟲(chóng)棒棒雞”式的權(quán)力系統(tǒng)，并且可以在一些領(lǐng)域開(kāi)展公私合作，或?qū)⒄牟糠致毮茏尪山o社會(huì)組織；另一方面通過(guò)“集權(quán)”路徑，把弱小的私權(quán)利集合在一起，組成各種社群和社團(tuán)，以增加它們?cè)谂c國(guó)家相抗衡的過(guò)程中的分量。雖然此構(gòu)想偏向法理，但是我國(guó)法治建設(shè)正在努力朝此實(shí)踐，例如PPP模式。

（2）用法來(lái)規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。我國(guó)憲法“尊重和保障人權(quán)”的理念、行政法控權(quán)法的屬性、刑法謙抑性的特點(diǎn)及其核心理念，在于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，保障公民權(quán)利。民主是目的，政治、法制是實(shí)現(xiàn)民主的制度要求。完善民主法治建設(shè)是防腐、治腐之本，體現(xiàn)民主法治理念的法對(duì)于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行具有深刻意義。

（3）權(quán)力監(jiān)督。建設(shè)陽(yáng)光政府、讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，使權(quán)力運(yùn)行接受社會(huì)監(jiān)督。在高度重視言論自由的國(guó)家，輿論和民眾監(jiān)督發(fā)揮著重要作用。

2.完善法治建設(shè)

筆者主要從科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的角度展開(kāi)對(duì)限制潛規(guī)則的思考。對(duì)于潛規(guī)則，既要看到潛規(guī)則架空、破壞法治的一面，看到其產(chǎn)生所體現(xiàn)的合理性一面：反映人性基本訴求，填補(bǔ)法律漏洞。因而首先要完善規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的頂層設(shè)計(jì)，完善立法，明確職責(zé)，并及時(shí)填補(bǔ)法律漏洞，不讓不利于社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的潛規(guī)則有機(jī)可乘。而與正式制度價(jià)值相容的潛規(guī)則，可引導(dǎo)或者制度化。

“徒法不足以自行，徒善不足以為政”，法的貫徹實(shí)施需要執(zhí)法人員的推動(dòng)，及其法律素養(yǎng)需的提高。制定科學(xué)的法律亦需要民眾的支持和實(shí)效性的反饋。

就公正司法而言，筆者主要圍繞 “法官自由裁量權(quán)”的把握、“行政干預(yù)司法”與獨(dú)立行使審判權(quán)關(guān)系的把握展開(kāi)對(duì)于公共權(quán)力潛規(guī)則的限制。憲法和法律賦予了法官自由裁量權(quán)、規(guī)定法院獨(dú)立行使審判權(quán)，但是由于財(cái)政分配、政績(jī)考核等現(xiàn)實(shí)因素，自由裁量權(quán)和獨(dú)立審判權(quán)的行使受到掣肘，司法公正因而受到影響，這與權(quán)力分配與制約、績(jī)效考核制度等密切相關(guān)，需要完善公務(wù)員法、倡導(dǎo)職業(yè)倫理等來(lái)彌補(bǔ)缺陷、調(diào)和矛盾。

就全民守法而言，社會(huì)需要法治信仰，信仰不是盲目崇拜，而是基于法對(duì)于解決社會(huì)糾紛、保障人權(quán)和權(quán)益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展等方面發(fā)揮著客觀有效作用的信任。

3.建立市民社會(huì)

結(jié)合小農(nóng)經(jīng)濟(jì)衍生出熟人社會(huì)的經(jīng)濟(jì)史，筆者認(rèn)為從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)改變潛規(guī)則產(chǎn)生是釜底抽薪式的，然而資源平均分配并非良策，理性人的基本假設(shè)亦表明，逐利心理是人性，不可泯滅，應(yīng)同大禹治水，宜疏不宜堵。與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)衍生而成的熟人社會(huì)相對(duì)應(yīng)的是市民社會(huì)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的市民社會(huì)應(yīng)該是由社群和社團(tuán)組成的，秩序與公正、自由與平等觀念深入人心的社會(huì)。意味著，在許多領(lǐng)域固化的利益格局可為便捷的資源和信息交換分配所打破。而公民的自治的完善和進(jìn)步，意味著私權(quán)的集合，群眾的力量，在一定程度上可抑制公權(quán)力的過(guò)度干預(yù)，監(jiān)督權(quán)力行使。

4.法治社會(huì)并不排斥其他合理的社會(huì)規(guī)范的存在

例如道德對(duì)于人性善良的引導(dǎo)作用。但是公共權(quán)力潛規(guī)則運(yùn)行的社會(huì)危害性往往比較大，而若單純用道德去引導(dǎo)和規(guī)范，是難以實(shí)現(xiàn)廉政建設(shè)和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行中出現(xiàn)的潛規(guī)則的。

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