完善憲法宣誓制度彰顯憲法最高權(quán)威

吳海苗

憲法宣誓是世界上大多數(shù)有成文憲法的國(guó)家所采取的的一種制度。憲法宣誓雖是一種儀式，但通過(guò)莊重而嚴(yán)肅的儀式，可以彰顯蘊(yùn)含在憲法規(guī)范中的憲法精神，突出憲法的根本大法的地位。然而，憲法宣誓制度自提出到寫(xiě)入國(guó)家根本大法憲法不足四年時(shí)間，是一個(gè)年輕的制度，需要進(jìn)一步完善。

一、憲法宣誓制度意義

憲法宣誓是世界上大多數(shù)有成文憲法的國(guó)家所采取的的一種制度。世界上擁有成文憲法的國(guó)家共142個(gè)，其中有97個(gè)國(guó)家就明確規(guī)定國(guó)家相關(guān)公職人員就職時(shí)必須進(jìn)行憲法宣誓。憲法宣誓已經(jīng)成為大多數(shù)國(guó)家相關(guān)公職人員取得任職資格的一項(xiàng)必經(jīng)法定程序，成為現(xiàn)代政治儀式和政治制度的重要組成部分，也是法治社會(huì)的鮮明標(biāo)志。

習(xí)近平總書(shū)記就《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》起草情況向十八屆四中全作說(shuō)明時(shí)明確指出，國(guó)家公職人員就職時(shí)進(jìn)行憲法宣誓，有利于彰顯憲法權(quán)威，增強(qiáng)公職人員憲法觀念，激勵(lì)公職人員忠于和維護(hù)憲法，也有利于在全社會(huì)增強(qiáng)憲法意識(shí)、樹(shù)立憲法權(quán)威。習(xí)近平總書(shū)記的這段論述著重從三個(gè)方面深刻闡述了憲法宣誓制度的重大意義。

1.建立憲法宣誓制度有利于彰顯憲法權(quán)威

一個(gè)國(guó)家現(xiàn)行有效的全部法律規(guī)范按照不同法律部門(mén)分類組成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的法律體系。憲法是一國(guó)法律體系的基礎(chǔ)，具有最高法律地位、法律效力、法律權(quán)威，憲法是制定其他法律法規(guī)的依據(jù)，其他法律法規(guī)等規(guī)范性文件都不得同憲法相抵觸，任何個(gè)人和一切組織都必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則。建立憲法宣誓制度，國(guó)家相關(guān)公職人員就職宣誓效忠憲法，足以突出憲法根本大法地位，有力彰顯憲法最高權(quán)威。

2.建立憲法宣誓制度有利于增強(qiáng)公職人員憲法觀念

憲法宣誓雖然只是一種就職儀式，但是，憲法宣誓是一種莊重、嚴(yán)肅的儀式。在莊重而嚴(yán)肅的憲法宣誓儀式中，宣誓者誦讀忠于或效忠憲法的宣誓詞。2015年7月1日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)，2018年2月24日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十三次會(huì)議修訂的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱：《關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》）第二條憲法宣誓的宣誓詞的第一句就是“忠于中華人民共和國(guó)憲法，維護(hù)憲法權(quán)威”。宣誓者誦讀宣誓詞就預(yù)示者其向社會(huì)公開(kāi)承諾忠于憲法，維護(hù)憲法權(quán)威。社會(huì)公眾可以對(duì)宣誓者的公開(kāi)承諾依法進(jìn)行監(jiān)督。這就要求宣誓者必須自覺(jué)學(xué)習(xí)憲法遵守憲法，自覺(jué)接受憲法規(guī)范所體現(xiàn)的憲法精神和基本規(guī)則，牢固樹(shù)立法律底線不可逾越的底線思維，嚴(yán)格依據(jù)憲法和法律行使公權(quán)力。建立憲法宣誓制度有利于公職人員增強(qiáng)憲法觀念。

3.建立憲法宣誓制度有利于在全社會(huì)增強(qiáng)憲法意識(shí)

建立憲法宣誓制度的國(guó)家都規(guī)定憲法宣誓要公開(kāi)進(jìn)行?！蛾P(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》第一條也明確規(guī)定憲法宣誓應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行。這就意味著憲法宣誓的過(guò)程應(yīng)當(dāng)全程公開(kāi)，社會(huì)公眾可以觀看整個(gè)宣誓過(guò)程。特別是在傳播途徑眾多的現(xiàn)代社會(huì)，憲法宣誓儀式幾乎可以面向全社會(huì)公開(kāi)。公眾通過(guò)觀看國(guó)家公職人員憲法宣誓儀式，一方面可以實(shí)現(xiàn)對(duì)宣誓者是否遵守誓詞，忠于憲法依法監(jiān)督，另一方面對(duì)公眾本身而言也是一堂憲法宣傳教育公開(kāi)課，告誡公眾無(wú)論是國(guó)家公職人員還是普通民眾都應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)憲法遵守憲法，任何人及一切組織都必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則，從而有利于在全社會(huì)增強(qiáng)憲法意識(shí)，提高 全民遵守憲法的自覺(jué)性。

二、完善憲法宣誓制度

在我國(guó)，1913年10月5日頒布的《大總統(tǒng)選舉法》是最早的規(guī)定憲法宣誓制度的正式法律文件。但新中國(guó)成立后，憲法宣誓制度一度中斷發(fā)展。直至黨的十八屆四中全會(huì)就憲法宣誓制度作出頂層設(shè)計(jì)，提出要“建立憲法宣誓制度”，要求“凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員正式就職時(shí)公開(kāi)向憲法宣誓”。 2015年7月1日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》，明確憲法宣誓的主體、儀式、宣誓詞等事項(xiàng)，同時(shí)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定地方各級(jí)人民代表大會(huì)及縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員，以及地方各級(jí)人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院任命的國(guó)家工作人員憲法宣誓組織辦法，初步搭建了憲法宣誓制度的總體框架。2015年12月18日安徽省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)了《安徽省實(shí)施憲法宣誓制度辦法》。2018年2月24日，為了適應(yīng)國(guó)家監(jiān)察體制改革的需要，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十三次會(huì)議對(duì)《關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》進(jìn)行了修訂。修訂的內(nèi)容主要涉及宣誓主體和宣誓詞兩個(gè)方面，一是規(guī)定各級(jí)監(jiān)察委任命的國(guó)家工作人員就職時(shí)也要進(jìn)行憲法宣誓，二是將宣誓詞由原來(lái)的70個(gè)字修改為75個(gè)字，增加美麗中國(guó)、現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的概念。2018年3月11日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)憲法修正案把憲法宣誓制度正式寫(xiě)入國(guó)家根本大法憲法。2018年3月17日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第五次全體會(huì)議，習(xí)近平當(dāng)選中華人民共和國(guó)主席、中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)主席，并進(jìn)行了憲法宣誓。

憲法宣誓制度從十八屆四中全會(huì)提出到十三屆人大一次會(huì)議寫(xiě)入憲法，不足四年時(shí)間，還是一項(xiàng)年輕的制度。憲法宣誓制度無(wú)論是立法本身還是儀式實(shí)踐均有待進(jìn)一步完善。

1.憲法宣誓主體

各國(guó)憲法對(duì)憲法宣誓主體的規(guī)定不完全相同。絕大多數(shù)國(guó)家憲法規(guī)定只有擔(dān)任國(guó)家重要職務(wù)的公職人員，如國(guó)家元首、政府首腦、國(guó)會(huì)或議會(huì)議員、法官等才需要進(jìn)行憲法宣誓。《關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》第一條對(duì)我國(guó)憲法宣誓的主體作出明確規(guī)定，即各級(jí)人民代表大會(huì)及縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員，以及各級(jí)人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院任命的國(guó)家工作人員，在就職時(shí)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行憲法宣誓。但該決定第七條同時(shí)又規(guī)定國(guó)務(wù)院及其各部門(mén)、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院任命的國(guó)家工作人員，在就職時(shí)進(jìn)行憲法宣誓。就宣誓主體范圍而言，該決定第七條將宣誓主體擴(kuò)大到了國(guó)務(wù)院各部委任命的國(guó)家工作人員。再如，同樣是科級(jí)國(guó)家工作人員，在縣級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)選舉或決定任命的科級(jí)國(guó)家工作人員就需要進(jìn)行憲法宣誓，但在國(guó)務(wù)院各部委工作的科級(jí)國(guó)家工作人員則不需要進(jìn)行憲法宣誓。2018年3月11日，十三屆人大一次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案規(guī)定：“國(guó)家工作人員就職時(shí)應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定公開(kāi)進(jìn)行憲法宣誓”。該規(guī)定將憲法宣誓主體擴(kuò)大到國(guó)家工作人員，從而避免了憲法宣誓主體不統(tǒng)一的問(wèn)題。但是，憲法修正案沒(méi)有對(duì)國(guó)家工作人員的范圍作出具體界定，這必將導(dǎo)致實(shí)踐難以操作。筆者認(rèn)為憲法宣誓主體范圍不一過(guò)于寬泛，這樣不利于彰顯憲法權(quán)威。全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)盡快就國(guó)家工作人員的范圍作出憲法解釋，明確憲法宣誓主體，避免憲法規(guī)定與實(shí)踐的脫節(jié)。

2.憲法宣誓儀式

《關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》明確規(guī)定宣誓場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)莊重、嚴(yán)肅，懸掛中華人民共和國(guó)國(guó)旗或者國(guó)徽。宣誓儀式應(yīng)當(dāng)奏唱中華人民共和國(guó)。可見(jiàn)，雖然憲法宣誓只是一種儀式，但是莊重、嚴(yán)肅的儀式，不能隨心所欲。然而，由于《關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》僅對(duì)宣誓人的宣誓儀式作了原則性規(guī)定，對(duì)監(jiān)誓人、主持人及其他在宣誓場(chǎng)所的人員的儀式都沒(méi)有具體規(guī)定，并授權(quán)各任命機(jī)關(guān)組織宣誓儀式，從而導(dǎo)致實(shí)踐中各任命機(jī)關(guān)組織的憲法宣誓儀式不盡相同。如有些地方人大會(huì)議期間組織的宣誓儀式，宣誓人不是面對(duì)人大代表，而是教條的面對(duì)國(guó)旗宣誓；有的任命機(jī)關(guān)組織宣誓儀式時(shí)，監(jiān)誓人直接正面面對(duì)宣誓人；有的人民機(jī)關(guān)組織宣誓儀式時(shí)，主持人及其他人員不是站立；監(jiān)誓人、主持人人選也很隨意，有的甚至聘請(qǐng)主持人等等。筆者認(rèn)為憲法宣誓既然是一種莊重而嚴(yán)肅的儀式，那么，儀式應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格統(tǒng)一的要求。比如，宣誓儀式應(yīng)當(dāng)區(qū)分人大會(huì)議期間和非人大會(huì)議期間，在人大會(huì)議期間進(jìn)行的憲法宣誓應(yīng)當(dāng)面向全體人大代表進(jìn)行，因?yàn)楝F(xiàn)行憲法明確規(guī)定中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民。2018年3月17日，習(xí)近平主席就是面向全體人大代表進(jìn)行憲法宣誓。在非人大會(huì)議期間進(jìn)行的憲法宣誓，宣誓場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)懸掛國(guó)旗或國(guó)徽，宣誓人可以面向國(guó)旗或國(guó)徽宣誓，但監(jiān)誓人應(yīng)當(dāng)側(cè)立于宣誓人左側(cè)，主持人應(yīng)當(dāng)側(cè)立于宣誓人右側(cè)。不論是監(jiān)誓人還是主持人都不應(yīng)該直接正面面對(duì)宣誓人。監(jiān)誓人、主持人的人選也應(yīng)當(dāng)由法律具體規(guī)定，不宜隨意聘請(qǐng)其他人士擔(dān)任。

3.憲法宣誓效力

任何一項(xiàng)制度要發(fā)揮其應(yīng)有的作用，必須賦予其相應(yīng)的效力。憲法宣誓制度也不例外。對(duì)于憲法宣誓制度的夏利，各國(guó)規(guī)定不盡相同。但是，大多數(shù)國(guó)家憲法都規(guī)定國(guó)家公職人員任職始于宣誓。如新加坡憲法規(guī)定，任何議會(huì)議員在議會(huì)宣誓之前，不得在議會(huì)中參加任何有關(guān)立法的議事活動(dòng)。[1]《關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》及憲法修正案均規(guī)定國(guó)家工作人員就職時(shí)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行憲法宣誓。但是，無(wú)論是《關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》，還是憲法修正案均沒(méi)有對(duì)憲法宣誓的效力作出進(jìn)一步規(guī)范。筆者認(rèn)為法律術(shù)語(yǔ)中“應(yīng)當(dāng)”一詞不具有強(qiáng)制性，只是倡導(dǎo)性，在實(shí)施中可以為也可以不為，且不為時(shí)不需要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。比如《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百二十五條規(guī)定，被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十五日內(nèi)提出答辯狀，被告不提出答辯狀的，不影響人民法院審理。實(shí)踐中，大多數(shù)案件的被告均不提出答辯狀，且被告無(wú)需承擔(dān)任何法律責(zé)任。因此，筆者建議應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范憲法宣誓的效力，使憲法宣誓成為國(guó)家工作人員就職時(shí)必須進(jìn)行的儀式，沒(méi)有進(jìn)行有效的憲法宣誓不能取得任職資格，不得行使對(duì)應(yīng)崗位的職權(quán)。

憲法宣誓是憲法實(shí)施的重要途徑。為了彰顯憲法最高權(quán)威，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一立法，從宣誓主體、宣誓儀式、宣誓效力等方面進(jìn)一步規(guī)范。

參考文獻(xiàn)：

[1]顧瞳瞳.《我國(guó)憲法宣誓制度的效用基礎(chǔ)及實(shí)現(xiàn)路徑》，《行政與法》，2016年第2期