何祥亮 許克祥

摘要 基于主體功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、城鎮(zhèn)發(fā)展職能及方向，對(duì)流域主體發(fā)展功能進(jìn)行劃分，提出了分區(qū)管控的措施，以期為升金湖流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞 主體發(fā)展功能；分區(qū)管控措施；升金湖流域

中圖分類號(hào) S181.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2018）23-0044-03

Abstract Based on the main function zoning， ecological function zoning， urban development function and direction， the main functions of the basins main body development were divided， and the measures of zoning management and control were proposed，which provided the guidance for the ecological environment protection of the Shengjin Lake Basin.

Key words Main body development function；Zoning control measures；Shengjin Lake Basin

黨的“十八大”報(bào)告指出，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局是大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑，其中建立空間規(guī)劃體系是重點(diǎn)改革任務(wù)之一，對(duì)保障國(guó)土空間有序、適度開發(fā)利用，強(qiáng)化資源管控極為重要[1]?！笆糯蟆边M(jìn)一步提出加快構(gòu)建環(huán)境管控的長(zhǎng)效機(jī)制[2]，形成“既要綠水青山，也要金山銀山”的共識(shí)，統(tǒng)一進(jìn)行所有國(guó)土空間用途管制，堅(jiān)持底線思維，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)空間，促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。升金湖流域生態(tài)環(huán)境的健康和穩(wěn)定對(duì)維護(hù)安徽省、長(zhǎng)江中下游特別是長(zhǎng)三角地區(qū)的生態(tài)安全起到重要作用。但近年來，受人類和自然活動(dòng)的影響，目前升金湖流域整體仍面臨著水質(zhì)下降、流

域生態(tài)系統(tǒng)退化等環(huán)境壓力和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)[3]。因此加強(qiáng)升金湖流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度是非常必要的。

1 流域概況

升金湖流域位于安徽池州市境內(nèi)，濱臨長(zhǎng)江中下游南岸，流域總面積1 445.2 km.2，主要涉及貴池區(qū)、東至縣及石臺(tái)縣3個(gè)縣區(qū)（圖1）。流域西北緊靠長(zhǎng)江，流域內(nèi)河系發(fā)育、湖泊眾多，升金湖自然保護(hù)區(qū)位于其中，升金湖主要來自湖區(qū)東、南、西3個(gè)方向的地表徑流和東南方向的張溪河流域（黃湓河）、東北方向的唐田河流域的匯水，保護(hù)區(qū)總面積333.4 km.2，其中核心區(qū)101.5 km.2，緩沖區(qū)103 km.2，實(shí)驗(yàn)區(qū)128.9 km.2。

2 流域存在的生態(tài)問題

升金湖流域范圍廣、人為活動(dòng)強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境較為脆弱。

雖然近年來采取了一系列產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染防治措施等，但是流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

2.1 環(huán)境管理能力不足，風(fēng)險(xiǎn)防范體系不完善

升金湖流域涉及石臺(tái)縣、東至縣和貴池區(qū)3個(gè)行政區(qū)，升金湖自然保護(hù)區(qū)的管理部門涉及林業(yè)、水產(chǎn)、保護(hù)區(qū)管理局等部門。多行政區(qū)多部門管轄導(dǎo)致管理混亂，生態(tài)環(huán)境的管理無法協(xié)調(diào)一致，效果不明顯，應(yīng)急系統(tǒng)一直處于各自獨(dú)立、分散的管理狀態(tài)，缺少統(tǒng)一指揮調(diào)度平臺(tái)，應(yīng)急體系無法得到保障。自然保護(hù)區(qū)管理站和3個(gè)縣（區(qū)）的環(huán)境監(jiān)測(cè)能力也無法滿足國(guó)家自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)監(jiān)測(cè)需要。

2.2 流域污染防治措施不到位，生態(tài)破碎化嚴(yán)重

主要體現(xiàn)在保護(hù)區(qū)畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖污染尚未得到有效控制、農(nóng)村生活污染處理水平較低，農(nóng)業(yè)面源和生活污染無法做到有效管理，養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)業(yè)耕作及礦山開采等導(dǎo)致流域尤其是升金湖自然保護(hù)區(qū)湖區(qū)生態(tài)系統(tǒng)破碎化，緩沖區(qū)及湖濱生態(tài)結(jié)構(gòu)被破壞，流域生態(tài)功能受到嚴(yán)重影響。

2.3 生態(tài)空間被壓縮，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)暴露嚴(yán)重

在流域局部地區(qū)域內(nèi)，存在著隨意違法采砂、礦山開發(fā)等現(xiàn)象，加上流域內(nèi)農(nóng)業(yè)林產(chǎn)品的無序發(fā)展等，使得區(qū)域局部地區(qū)水土流失加劇；加之各類建設(shè)大量擠占河道生態(tài)空間，天然灘涂濕地減少，濱水空間綠地稀缺，在一定程度上破壞了流域內(nèi)河流生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。同時(shí)，流域內(nèi)飲用水源地生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)暴露嚴(yán)重，目前流域內(nèi)集中式水源地未進(jìn)行保護(hù)區(qū)劃分，保護(hù)區(qū)的隔離與整治工作也有待進(jìn)一步完善。直接影響到流域水土保持、水源涵養(yǎng)和水文調(diào)蓄等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的發(fā)揮。

3 流域主體發(fā)展功能劃分

考慮安徽省主體功能區(qū)劃、安徽省與池州市生態(tài)功能區(qū)劃以及城鎮(zhèn)職能和建設(shè)方向，將全流域劃分為3類主體發(fā)展功能：禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)（表1）。

3.1 禁止開發(fā)區(qū)

主要指流域內(nèi)的升金湖自然保護(hù)區(qū)、歷山風(fēng)景名勝區(qū)、水源保護(hù)地及公益林等（圖2）。該區(qū)作為流域內(nèi)的生態(tài)紅線管控區(qū)，禁止工業(yè)開發(fā)，加快生態(tài)保護(hù)和自然修復(fù)，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品供給，有效發(fā)揮其生態(tài)服務(wù)功能。

3.2 重點(diǎn)開發(fā)區(qū)

主要是指流域內(nèi)東至縣的張溪鎮(zhèn)、洋湖鎮(zhèn)和葛公鎮(zhèn)，貴池區(qū)的唐田鎮(zhèn)、石臺(tái)縣的丁香鎮(zhèn)及小河鎮(zhèn)集鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)區(qū)，主要功能是在改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的基礎(chǔ)上完善城鎮(zhèn)服務(wù)功能，建設(shè)成為新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)工業(yè)的主要載體，滿足地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

3.3 限制開發(fā)區(qū)

主要參考池州市及流域主體功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃等，在區(qū)劃的基礎(chǔ)上將禁止開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)之外的區(qū)域全部劃為限制開發(fā)區(qū)，控制現(xiàn)有工業(yè)發(fā)展規(guī)模并逐步退出，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)林業(yè)和特色生態(tài)旅游業(yè)，禁止污染項(xiàng)目進(jìn)入。

4 分區(qū)管控措施

基于主體功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、敏感功能區(qū)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要等，提出流域管控分區(qū)方案，對(duì)禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)實(shí)行分區(qū)管理，確保禁止開發(fā)區(qū)能夠有效發(fā)揮水土保持、洪水調(diào)蓄、生物多樣性保護(hù)、水源涵養(yǎng)等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，限制開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)在資源與環(huán)境承載力范圍內(nèi)有序發(fā)展，為正確開發(fā)和保護(hù)自然資源以及制訂區(qū)域環(huán)境保護(hù)策略提供科學(xué)依據(jù)[4]。

根據(jù)不同類型的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和管理需求以及升金湖流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高的需要，規(guī)劃提出差異化的管控措施。禁止開發(fā)區(qū)按照其保護(hù)地屬性已有的法律法規(guī)要求落實(shí)管控[5]。若同一區(qū)域兼具2種以上類別，按最嚴(yán)格的要求落實(shí)監(jiān)管措施。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)以滿足城鎮(zhèn)發(fā)展需要為主并嚴(yán)格執(zhí)行提出的投資項(xiàng)目負(fù)面清單，建立外資準(zhǔn)入全面放開后的安全閥[6]，限制開發(fā)區(qū)明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，以此控制區(qū)域生態(tài)環(huán)境，在保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全及環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步提高的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)區(qū)域人民生活水平的改善。

4.1 禁止開發(fā)區(qū)管控措施

4.1.1 未建項(xiàng)目管控措施。

升金湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)依據(jù)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》（1994）、《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》（2013）、《安徽省森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（2004）等進(jìn)行管控，核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁一切形式的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。公益林依據(jù)《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》（2013）進(jìn)行管控，一級(jí)國(guó)家級(jí)公益林原則上不得開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，嚴(yán)禁林木采伐行為，二級(jí)國(guó)家級(jí)公益林可以進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐，三級(jí)國(guó)家級(jí)公益林應(yīng)當(dāng)以增加森林植被、提高森林質(zhì)量為目標(biāo)，加強(qiáng)森林資源培育。省級(jí)公益林參照?qǐng)?zhí)行。水源保護(hù)地依據(jù)《安徽省飲用水水源環(huán)境保護(hù)條例》（2016）進(jìn)行管控，應(yīng)當(dāng)遵守《安徽省飲用水水源環(huán)境保護(hù)條例》（2016）中第十四條、第十五條和第十六條規(guī)定。風(fēng)景名勝區(qū)依據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》（2006）、《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》（GB50298—1999）等進(jìn)行管控，核心景區(qū)嚴(yán)禁一切形式的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。升金湖流域后期建立的濕地公園等，分別參照《國(guó)家濕地公園管理辦法（試行）》（2010）等進(jìn)行管控。

4.1.2 已建項(xiàng)目管控措施。

禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)依法建成的各類項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)根據(jù)對(duì)生態(tài)影響的程度分別采用下列方法進(jìn)行處理：①住宅及其配套設(shè)施，以及污染物排放達(dá)標(biāo)、對(duì)生態(tài)保護(hù)無不利影響的項(xiàng)目，按照現(xiàn)狀、現(xiàn)用途保留使用，不得在原項(xiàng)目用地內(nèi)擴(kuò)建其他項(xiàng)目。②寺廟、道觀等宗教設(shè)施用地以及墓地等殯葬用地，按照現(xiàn)狀、現(xiàn)用途保留使用，不得在原項(xiàng)目用地內(nèi)擴(kuò)建其他項(xiàng)目。③已出讓采礦權(quán)的現(xiàn)狀已建和待建采礦項(xiàng)目，原則上依據(jù)項(xiàng)目界線予以保留并逐漸修復(fù)破壞山體的植被。已出讓的水產(chǎn)養(yǎng)殖項(xiàng)目，按照項(xiàng)目簽訂合同，到期后終止人工水產(chǎn)養(yǎng)殖項(xiàng)目，改善水生態(tài)環(huán)境。④土地利用規(guī)劃確定的未建集體建設(shè)用地，可依據(jù)村莊建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)鄉(xiāng)村公益事業(yè)和公共設(shè)施以及農(nóng)村居民住宅。⑤已建項(xiàng)目為禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)允許建設(shè)的項(xiàng)目，如現(xiàn)狀軍事設(shè)施，原則不能在原項(xiàng)目用地內(nèi)擴(kuò)建其他項(xiàng)目；確需新建項(xiàng)目，必須根據(jù)用地屬性類型，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，通過嚴(yán)格的審查程序把關(guān)和控制政策引導(dǎo)。⑥對(duì)生態(tài)保護(hù)有不利影響的項(xiàng)目，引導(dǎo)相關(guān)權(quán)利人進(jìn)行改造和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，逐步轉(zhuǎn)為與生態(tài)保護(hù)不抵觸的適宜用途。⑦不符合環(huán)境保護(hù)、水資源保護(hù)、水土保持等法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范要求的項(xiàng)目，由環(huán)保、水務(wù)等有關(guān)行政主管部門按照各自職責(zé)責(zé)令限期整改，逾期未整改或者整改不合格的，依法吊銷相關(guān)許可證件。⑧已審批但尚未開工的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)符合管控準(zhǔn)入項(xiàng)目條件，并嚴(yán)格控制開發(fā)強(qiáng)度和用地功能；對(duì)不符合準(zhǔn)入條件的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)置換到禁止開發(fā)區(qū)外根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，或者實(shí)行政府土地儲(chǔ)備。

4.2 其他區(qū)域管控措施

4.2.1 重點(diǎn)開發(fā)區(qū)。

該區(qū)域總面積12.50 km.2，占整個(gè)流域的0.86%。主要用以城鎮(zhèn)發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，建設(shè)過程中嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)開發(fā)容積率，合理有序規(guī)劃建設(shè)用地功能分區(qū)，要求提高工業(yè)企業(yè)入駐門檻，集約工業(yè)用地，不斷提高土地投資強(qiáng)度，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)保要求，保護(hù)城郊農(nóng)業(yè)用地，加強(qiáng)城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)空間內(nèi)農(nóng)村居民點(diǎn)擴(kuò)張，禁止對(duì)人居環(huán)境有重大影響的項(xiàng)目布局，限制在城鎮(zhèn)空間以外地區(qū)開展大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)。為維護(hù)該區(qū)域生態(tài)環(huán)境，提出以下投資項(xiàng)目負(fù)面清單：①國(guó)家發(fā)改委《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011 年本）修正版》中限制類、淘汰類項(xiàng)目；②國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)改委《禁止用地項(xiàng)目目錄（2012 年本）》中企業(yè)投資項(xiàng)目；③投資強(qiáng)度低于3 000萬元/hm.2的工業(yè)類項(xiàng)目，未達(dá)到行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)或政策的項(xiàng)目；④規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖類項(xiàng)目、庫區(qū)水面網(wǎng)箱養(yǎng)殖、攔網(wǎng)養(yǎng)殖項(xiàng)目；⑤新建化工、水泥、冶煉、造紙、制革、印染和電鍍等重污染行業(yè)項(xiàng)目；⑥不符合池州市及各縣區(qū)旅游發(fā)展總體規(guī)劃的小規(guī)模、碎片化、低標(biāo)準(zhǔn)、同質(zhì)化旅游設(shè)施建設(shè)。

4.2.2 限制開發(fā)區(qū)。

該區(qū)域總面積744.40 km.2，占整個(gè)流域的51.51%。該區(qū)域以耕地、林地保護(hù)為主，優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，科學(xué)推動(dòng)土地綜合整治[7]。促進(jìn)農(nóng)用地規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)健康維護(hù)、生態(tài)安全及土壤污染治理。控制現(xiàn)有工業(yè)發(fā)展規(guī)模，禁止污染性工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，積極推動(dòng)分散工業(yè)企業(yè)向所在市、縣、區(qū)工業(yè)園區(qū)或重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)集中，在礦山開采類項(xiàng)目實(shí)施綠色礦山創(chuàng)建的基礎(chǔ)上，建立健全國(guó)家級(jí)綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)體系[8]，實(shí)施有序生態(tài)化開采，閉礦后及時(shí)實(shí)施生態(tài)修復(fù)，進(jìn)行礦山廢棄地再利用。在控制旅游環(huán)境容量及污染防治的基礎(chǔ)上，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)林業(yè)和特色生態(tài)旅游業(yè)，配置必要的旅游設(shè)施，限制與風(fēng)景游賞無關(guān)的設(shè)施建設(shè)，選擇多元化的控肥增效及水土保護(hù)措施，發(fā)展高效生態(tài)休閑觀光農(nóng)業(yè)，逐步取締升金湖流域規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖業(yè)、網(wǎng)箱養(yǎng)殖等。嚴(yán)格控制各村用地?zé)o序擴(kuò)張，逐步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地減量化，逐步引導(dǎo)村莊合理空間布局，積極推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境“三大革命”以及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，改善農(nóng)村地區(qū)生活污水、生活垃圾污染問題。

5 結(jié)論

該研究基于省市主體功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、城鎮(zhèn)發(fā)展職能及方向，將升金湖流域劃分為禁止開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，并提出差異化的管控措施，從流域空間開發(fā)利用管制角度為升金湖流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)土資源利用和流域生態(tài)保護(hù)提供科學(xué)參考，以期升金湖流域國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的同時(shí)，穩(wěn)步構(gòu)建區(qū)域生態(tài)安全格局，確保生態(tài)系統(tǒng)得到有效的保護(hù)，生態(tài)功能得到有效發(fā)揮。

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