農(nóng)村宅基地退出模式比較及激勵機制研究

徐慧楓 張琴

[摘|菀猐城鄉(xiāng)資源要素的優(yōu)化配置是新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)同推進實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。當(dāng)前農(nóng)村宅基地自愿有償退出處于探索階段，為改善當(dāng)前寧波市農(nóng)村宅基地超標占用、長期閑置、布局散亂等低效利用現(xiàn)狀，并通過盤活宅基地資源促進建設(shè)用地集約利用推動城鄉(xiāng)要素交流，寧波市基于地域與主體的差異性積極探索改變土地性質(zhì)的宅基地置換、改變土地用途的開發(fā)經(jīng)營等宅基地退出模式，不同模式在實施動機、主導(dǎo)方、補償資金來源等方面各具特色。構(gòu)建宅基地自愿有償退出激勵機制以推動宅基地退出實踐，可從完善退出補償機制、強化風(fēng)險防范機制、深化農(nóng)村改革聯(lián)動機制三個方面考慮。

[關(guān)鍵詞]宅基地退出；自愿有償；模式比較；激勵機制

[中圖分類號] F126[文獻標識碼] A[文章編號] 1008-4479（2018）06-0110-08

一、問題的提出

城鄉(xiāng)要素的自由流動是當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)同發(fā)展以實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。改革開放以來我國城鎮(zhèn)化率顯著提高，大量農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)，形成了龐大的城鄉(xiāng)勞動力市場。但農(nóng)村土地市場的發(fā)展卻遠遠滯后，受當(dāng)前農(nóng)村土地制度的限制，農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的內(nèi)在動力和外在通道相當(dāng)匱乏，宅基地資源難以變現(xiàn)，其居住保障功能弱化也未帶來財產(chǎn)收益權(quán)能的釋放，由此造成“兩棲”占地現(xiàn)象普遍，城市建設(shè)用地增加的同時，農(nóng)村建設(shè)用地需求并未減少。近年來，在政府主導(dǎo)下盡管依托“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”等政策進行了土地綜合整治，但當(dāng)前農(nóng)村宅基地的粗放使用與用地指標緊缺現(xiàn)象仍然并存，難以為城鎮(zhèn)發(fā)展提供空間的同時，也嚴重影響了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中相關(guān)產(chǎn)業(yè)項目的落地。

回顧改革開放以來我國農(nóng)村宅基地制度的調(diào)整和發(fā)展，為保障農(nóng)民基本生活、不斷適應(yīng)各時期的經(jīng)濟社會形勢，農(nóng)村宅基地退出政策主要經(jīng)歷了三個階段的演變。[1]1978年至1998年期間，盡管農(nóng)村宅基地管理進一步規(guī)范，對城鎮(zhèn)居民申請農(nóng)村宅基地由審批轉(zhuǎn)向禁止，但這一時期在承認房屋私產(chǎn)前提下，宅基地退出政策一直按照房地一體可轉(zhuǎn)讓的思路執(zhí)行，允許在轉(zhuǎn)讓房屋的同時退出宅基地。1999年至2008年期間，針對土地炒賣升溫、宅基地流轉(zhuǎn)管理的混亂，國家規(guī)定及法律層面逐步禁止城鎮(zhèn)居民購買宅基地或占用農(nóng)村集體土地建房，農(nóng)村住宅及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓對象開始受限。2008年以來，為促進農(nóng)村土地集約利用、盤活農(nóng)村宅基地資源，國家開始鼓勵閑置宅基地的自愿騰退并允許本集體經(jīng)濟組織成員間宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。2015年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》和《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》均明確要探索宅基地自愿有償退出機制，但進城落戶農(nóng)戶自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地均被限定在“本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部”。2018年中央一號文件再次強調(diào)“維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，引導(dǎo)進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。當(dāng)前，農(nóng)村宅基地自愿有償退出仍處于探索階段，對地方實踐進行模式比較、總結(jié)分析的基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的激勵約束機制，規(guī)范實施平臺、保障農(nóng)民權(quán)益，依法引導(dǎo)農(nóng)戶自愿有償退出，將是優(yōu)化城鄉(xiāng)人地資源配置、實現(xiàn)農(nóng)民宅基地財產(chǎn)價值、重構(gòu)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)和空間布局、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的突破口。

二、理論研究綜述

當(dāng)前有關(guān)農(nóng)村宅基地退出的研究主要集中在宅基地低效使用的現(xiàn)狀及原因分析、農(nóng)戶宅基地退出的動力和影響因素以及宅基地退出模式和補償機制等方面。

（一）宅基地低效使用的原因分析

多地區(qū)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，我國城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)了農(nóng)村人口減少與宅基地面積增長并存的發(fā)展悖論[2]，宅基地面積增加的表象下，是宅基地低效利用的事實，包括宅基地的長期閑置、面積超標、宅基地污染等問題[3～4]。造成宅基地閑置、違規(guī)占用的原因除了管理體制的混亂外，其根本原因在于制度層面宅基地退出機制的不完善，包括使用權(quán)退出性質(zhì)不清、程序不明、補償標準不合理等[5]；產(chǎn)權(quán)明晰角度看，部分國外學(xué)者認為中國農(nóng)村集體土地權(quán)屬的不明確及使用權(quán)的不穩(wěn)定是導(dǎo)致我國農(nóng)村集體土地不能有效分配使用的主要原因[6]；法律層面看，“宅基地退出”的法律實質(zhì)是指宅基地上使用權(quán)等各種土地權(quán)利的退出，而法律賦予的宅基地的福利性質(zhì)與資產(chǎn)價值屬性的沖突也導(dǎo)致了宅基地違規(guī)使用現(xiàn)象的出現(xiàn)。[5]綜上，管理體制的混亂、退出機制的匱乏、現(xiàn)行法規(guī)政策等多方面原因?qū)е铝水?dāng)前農(nóng)村宅基地閑置、面積超標等使用效率低下的現(xiàn)實問題。

（二）關(guān)于宅基地退出動力及影響因素的研究

農(nóng)民是否退出宅基地的行為選擇取決于其對退出前后成本收益的預(yù)期比較?；谵r(nóng)戶整體性視角，個體特征、宅基地特征、宅基地退出補償及保障狀況是影響宅基地退出行為的主要方面。[7]除上述幾個方面的因素外，政府謹慎使用土地征收權(quán)利、重視土地資本積累對農(nóng)村經(jīng)濟的積極效應(yīng)的“趨于理性”的宅基地決策方式能夠有效激勵宅基地的自愿退出。[8]基于社會發(fā)展農(nóng)戶分化的角度，不同學(xué)者分別從不同職業(yè)收入、經(jīng)濟發(fā)展差異、代際差別等角度出發(fā)，分析不同層級農(nóng)戶宅基地退出意愿的相關(guān)影響因素。王靜等認為宅基地退出并非純粹的經(jīng)濟利益行為，不同兼業(yè)程度農(nóng)戶的生計方式、居住習(xí)慣及社交關(guān)系也將發(fā)生不同程度的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變程度的大小影響其退地收益，因此不同兼業(yè)程度農(nóng)戶退地的影響因素有所差異。[9]孫艷梅等對多民族文化背景民族聚居區(qū)的研究表明，相對于沿海發(fā)達地區(qū)，政策宣傳及戶主的政策認知對退出意愿影響的重要程度在多民族地區(qū)得到體現(xiàn)。[10]許恒周等基于推拉理論對第一代農(nóng)民工及新生代農(nóng)民工的實證分析結(jié)果顯示，推力因素方面宅基地的住房養(yǎng)老作用對第一代農(nóng)民工有顯著影響而對新生代并不顯著，原因在于新生代對其保障功能的看淡，拉力因素方面，職業(yè)培訓(xùn)、區(qū)位、單位性質(zhì)等對兩者則有不同程度的影響。[11]

（三）關(guān)于宅基地退出補償模式的實證研究

為改善我國農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀，解決宅基地?zé)o序、違規(guī)使用的難題，近年來多地實踐探索了一系列的農(nóng)村宅基地有償退出模式。上海、嘉興、天津等地的宅基地置換模式為各地提供了經(jīng)驗借鑒。上海農(nóng)民將宅基地使用權(quán)出讓給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，以使用權(quán)置換政府規(guī)劃的相應(yīng)城鎮(zhèn)住宅面積或獲得相應(yīng)補償；嘉興、無錫探索“兩分兩換”模式，以農(nóng)村宅基地使用權(quán)換資金、換城鎮(zhèn)住房，以土地承包經(jīng)營權(quán)換股、換社會保障；天津宅基地退出農(nóng)民按一定標準無償換取相應(yīng)面積住房，集中居住在現(xiàn)代化新型小城鎮(zhèn)，節(jié)約下的土地收益用于彌補小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。[12]上海、嘉興、天津的宅基地置換模式中，政府作為主導(dǎo)方進行了不同程度的公權(quán)力干預(yù)，彌補了市場機制的缺失。就宅基地退出的市場化思路而言，重慶市依托“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”綜合配套改革的政策傾斜采用“地票”的證券化形式促進宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，浙江省湖州吳興區(qū)在宅基地整理退出過程中則采用“房票”的市場化安置方式。不同經(jīng)濟發(fā)展階段地區(qū)宅基地退出機制具有明顯的區(qū)域差異性。[13]陳先鵬、譚永忠對比分析浙江省嘉善縣胡家埭村與江西省興國縣高寨村的宅基地運作模式，認為地理區(qū)位、經(jīng)濟的發(fā)達程度和城鎮(zhèn)化程度是農(nóng)村宅基地退出路徑選擇的重要影響因素，政府引導(dǎo)、村民理事會協(xié)調(diào)的運作模式對偏遠落后地區(qū)更具適應(yīng)性，同時宅基地退出目的的不同導(dǎo)致兩村分別采用了退宅進城和整治模式。[14]上官彩霞等從交易費用的視角出發(fā)，認為土地資源的稀缺性，土地流轉(zhuǎn)、社保的穩(wěn)定程度及非農(nóng)就業(yè)機會的大小導(dǎo)致了江蘇省“萬頃良田建設(shè)工程”中不同區(qū)域分別采用了置換宅基地、置換小產(chǎn)權(quán)房及置換商品房三種置換模式。[15]從各地的經(jīng)驗做法可以看出，宅基地退出補償主要可分為宅基地換房的實物補償、宅基地換資金的貨幣補償、對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施進行建設(shè)規(guī)劃的輔助性補償，以及宅基地換保險、換社保、換入股等保障性安置。農(nóng)村宅基地退出及補償方式需因地制宜，注重模式的適用性。

現(xiàn)有研究成果為宅基地自愿有償退出的深入研究奠定了重要基礎(chǔ)，但可以看出當(dāng)前農(nóng)戶宅基地退出的激勵機制研究主要集中于退出補償方面，全面性、系統(tǒng)性仍有所欠缺；對農(nóng)戶權(quán)益的補償也主要集中在宅基地的居住保障價值方面，或多或少忽視了宅基地的生產(chǎn)要素價值、社會價值和財產(chǎn)價值，因此影響了農(nóng)村宅基地的有效退出。以上兩方面的不足為本文的研究提供了重要的方向。

三、寧波宅基地退出實踐的現(xiàn)實分析

（一）寧波宅基地使用現(xiàn)狀

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民依法取得用于建造住宅及其他生活附屬設(shè)施而占用的集體土地，是農(nóng)村建設(shè)用地的主要類型之一。近年來，城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾在全國范圍內(nèi)普遍存在，農(nóng)村居民點無序擴張與宅基地閑置浪費現(xiàn)象突出。作為沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，寧波市國土面積9365平方公里，2017年全市常住人口800.5萬人，人均國土面積僅為全國平均水平的六分之一左右，人地矛盾突出，在城鄉(xiāng)融合過程中宅基地的使用同樣存在低效利用等問題，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是超標占用、一戶多宅現(xiàn)象普遍?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地?zé)o期無償?shù)母＠峙湫再|(zhì)容易催生農(nóng)村集體組織成員“不要白不要”的心理，并在現(xiàn)實中產(chǎn)生了超標占地、惡意分戶、建新不拆舊的現(xiàn)象。同時，當(dāng)前土地管理相對偏重新增宅基地的審批工作，而對違規(guī)違法占用行為缺乏行之有效的管控手段，既很難及時制止，對建成的住宅又不能強拆，導(dǎo)致超標宅基地的留置成本極低。此外，房屋的繼承是一戶多宅的另一主要原因。當(dāng)前法律對宅基地的繼承并無明確規(guī)定，但無論繼承人是否為本集體經(jīng)濟組織成員，繼承人是否已有一處宅基地，其均擁有宅基地上房屋的繼承權(quán)，根據(jù)“房地一體”、“房隨地走”原則，現(xiàn)實中繼承人通過繼承獲得房屋所有權(quán)的同時也繼承了宅基地的使用權(quán)。

二是部分宅基地處于長期閑置狀態(tài)。經(jīng)寧波各區(qū)縣抽樣調(diào)查匯總，寧波市宅基地總計1416010宗，面積16385.141公頃，其中閑置宅基地56090宗，面積633.06公頃，其中閑置三年以上戶數(shù)占閑置總戶數(shù)的41.9%，處于長期閑置狀態(tài)。（閑置一年、一年至三年的戶數(shù)分別約占閑置總戶數(shù)的21.6%、28.6%）。對于進城農(nóng)村勞動力而言，盡管其農(nóng)村住房呈季節(jié)性或長期性閑置，住房需求并不旺盛，但受傳統(tǒng)觀念的影響，隨著非農(nóng)收入的增長，不少農(nóng)民工仍在農(nóng)村新建住宅，將其作為身份和能力的象征，由此導(dǎo)致居民點的進一步擴張。同時，宅基地情感依賴的非經(jīng)濟價值、對宅基地退出補償價格上升的預(yù)期也進一步減弱了當(dāng)前閑置宅基地退出的內(nèi)在動力，強化了宅基地長期持有的觀念。

三是宅基地隱性流轉(zhuǎn)廣泛存在。當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受限，受讓人呈現(xiàn)政策性匱乏。作為沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，寧波市吸引了大量外來務(wù)工人員，在城鄉(xiāng)結(jié)合部及一些二三產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，外來勞動力的農(nóng)村住房需求旺盛。同時，部分非集體經(jīng)濟組織成員的城鎮(zhèn)人口想要到農(nóng)村居住，而苦于無法獲取宅基地。城鄉(xiāng)融合背景下，宅基功能發(fā)生結(jié)構(gòu)性改變，財產(chǎn)功能不斷凸顯，宅基地退出機制的缺失及使用權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟激勵催生了宅基地的隱性流轉(zhuǎn)市場，包括以租代售的個人行為以及以“小產(chǎn)權(quán)”為代表的集體交易行為。農(nóng)村宅基地歸村集體所有，但在法律上對“集體”的界定并不明晰，造成產(chǎn)權(quán)主體對宅基地使用權(quán)有效約束的缺失，也因此強化了農(nóng)民宅基地的私有觀念，在非法轉(zhuǎn)讓宅基地時農(nóng)民往往處于無意識狀態(tài)。

四是居民點布局無序散亂。長期以來農(nóng)村規(guī)劃體系不完善，法律約束又相對不力，寧波市農(nóng)村居民點呈現(xiàn)較為分散的小規(guī)模布局。受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的影響，為方便勞作，過去的農(nóng)村宅基地往往與集體經(jīng)濟組織成員的承包地相鄰，導(dǎo)致居民點分散。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動密集度的降低，農(nóng)民新建住宅往往不再過多考慮承包地因素，為獲取較好的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)配套，居民點布局也逐漸向集中居住演進，但也存在相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民為追求“馬路效益”傾向于在道路沿線等交通方便的村莊外圍建房，帶來村莊布局外實內(nèi)空的困境。

（二）寧波宅基地退出的實踐探索

地域差異及主體差異導(dǎo)致各地農(nóng)村宅基地有償退出的目的及模式有所不同。在滿足合法的宅基地用地需求前提下，寧波積極探索相關(guān)宅基地退出模式，以期有效減少農(nóng)村宅基地面積、激勵農(nóng)戶徹底退出閑置和超標占用的宅基地并歸還村集體或轉(zhuǎn)做其他建設(shè)用地。具體而言，既包括改變原宅基地土地性質(zhì)的房屋置換模式，也包括改變土地用途的開發(fā)經(jīng)營模式。

1.改變土地性質(zhì)的宅基地置換模式

宅基地置換是指農(nóng)民將原宅基地與城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)或城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的房屋進行置換，置換后原宅基地土地性質(zhì)發(fā)生改變。

一類是宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地。依托寧波市委、市政府《關(guān)于積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村住房制度改革試點的實施意見》和《關(guān)于推進農(nóng)村住房制度改革和住房集中改建的意見》等相關(guān)文件要求，在城郊農(nóng)村實施“農(nóng)房兩改”房屋拆遷改造項目，拆除宅基地上的農(nóng)民住房后宅基地收為國有，并在原宅基地的部分地塊上新建商品房性質(zhì)的安置高層。宅基地退出農(nóng)戶可按照成本價購置安置房或選擇貨幣補償方式。該模式下，農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?，除部分面積用于安置建房外節(jié)余出相當(dāng)數(shù)量的國有建設(shè)用地。同時拆遷農(nóng)戶失去了農(nóng)村宅基地使用權(quán)后可辦理相關(guān)醫(yī)療養(yǎng)老保障。其置換的安置房也獲得了等同于城鎮(zhèn)商品房的財產(chǎn)權(quán)，可上市交易轉(zhuǎn)讓，拆遷農(nóng)戶已基本脫離農(nóng)業(yè)農(nóng)村向城鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)生活狀態(tài)轉(zhuǎn)變。

另一類是宅基地復(fù)耕。在18億畝耕地紅線的剛性約束下，為高效配置農(nóng)村宅基地資源統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，繼國務(wù)院2004年出臺“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策后，2008年《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》進一步明確“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”的內(nèi)涵及實施要求，在此之后，宅基地置換模式在農(nóng)村集體土地整理過程中的應(yīng)用也更為普遍。該模式鼓勵農(nóng)民連片拆除危舊房后將宅基地使用權(quán)交還集體，并按照土地規(guī)劃在新安置點統(tǒng)規(guī)自建或置換相應(yīng)面積的農(nóng)民公寓實現(xiàn)集中居住。除安置補償外，對退地農(nóng)戶還常采用貨幣補償及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)完善等建設(shè)性補償方式。原則上新安置用地面積小于拆舊地塊的宅基地面積，因此拆舊地塊復(fù)墾為耕地后，可根據(jù)“城鄉(xiāng)用地增減掛鉤”的相關(guān)規(guī)定折抵一定面積的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，總量上保證耕地面積不減少、建設(shè)用地不增加。

2.改變土地用途的開發(fā)經(jīng)營模式

該模式主要應(yīng)用于城鄉(xiāng)結(jié)合部或擁有優(yōu)勢資源的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶將閑置宅基地流轉(zhuǎn)到村集體，通過委托企業(yè)運營或村集體成立資產(chǎn)管理中心與社會資本合作開發(fā)商業(yè)項目的方式進行土地的綜合整治，對閑置農(nóng)宅進行一定程度的包裝經(jīng)營發(fā)展民宿、鄉(xiāng)村旅游等新型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。期間街道對工商企業(yè)的運營行為進行監(jiān)督，村集體按照協(xié)定或入股比例收取一定的土地租金和項目收益，并將這部分宅基地財產(chǎn)性收益分配給農(nóng)民。如甬江街道畈里塘村將村內(nèi)約3000平方米宅基地和2500畝土地委托給寧波達人旅游開發(fā)有限公司用于產(chǎn)業(yè)項目，居民依照居住權(quán)獲取收益金；洪塘街道上沈村將880畝土地使用權(quán)、17戶農(nóng)宅、3家“低小散”企業(yè)整村流轉(zhuǎn)到街道，并與大美兒童公司達成合作，打造全國首家親子田園綜合體項目，對入社村民按股分紅、交付租金。

（三）不同退出模式的比較評價

借鑒魏后凱，劉同山（2016）對全國范圍內(nèi)四川郫縣、福建晉江等地幾種宅基地退出模式的比較分析框架，從實施動機、主導(dǎo)方、基本特點等幾個方面對上述寧波宅基地退出模式進行總結(jié)比較，各模式差異較大。

對于轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地的宅基地置換模式其置換的安置房獲得了等同于城鎮(zhèn)商品房的財產(chǎn)權(quán)，可上市交易轉(zhuǎn)讓，拆遷農(nóng)戶基本脫離農(nóng)業(yè)農(nóng)村向城鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)生活狀態(tài)轉(zhuǎn)變。而對于宅基地復(fù)耕模式而言，拆舊地塊的農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地、農(nóng)民集中居住的同時，加快推進了農(nóng)村人居環(huán)境的整治，城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺形勢得到緩解。本質(zhì)上來看，兩種宅基地置換均屬于連片拆遷安置，依附于政府主導(dǎo)的土地整理項目，盡管利用征地或“城鄉(xiāng)土地增減掛鉤”這一破解土地瓶頸的政策性工具獲取了一定的城市建設(shè)用地指標，但也存在地方政府為獲得“土地財政”強迫農(nóng)民“上樓”、只追求新增建設(shè)用地數(shù)量而忽視土地市場客觀供求的目標異化的風(fēng)險。農(nóng)村土地的征收及新增建設(shè)用地在城鎮(zhèn)的使用均是農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，土地增值收益即是對土地發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟補償。當(dāng)前地方政府始終沿用國家征地制度的思路來看待農(nóng)村宅基地的有償退出，土地收益在政府和農(nóng)民之間分配，宅基地退出的價值補償仍受到政府的行政手段的干預(yù)，農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)收益難以實現(xiàn)市場等價交換。置換模式下，拆舊建新、退出補償均給政府財政帶來巨大的成本壓力，按照國土資源部的要求，農(nóng)村土地整治必須堅持先建新、后拆舊的整治步驟，在較長的一個置換周期內(nèi)，政府支付給退出農(nóng)民的過渡補助進一步加劇了資金壓力。此外，置換模式下還存在安置點的選址問題。宅基地的連片退出、整村拆遷與農(nóng)民分層分化、差異化的退出意愿和生活勞作方式相互矛盾。就地安置情形下，部分農(nóng)民工常住城市，宅基地閑置只不過轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N形式住房的閑置，安置點離農(nóng)民承包地較遠的情形下，部分農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又極為不便。

對于宅基地開發(fā)模式而言，寧波的探索不再局限于房地產(chǎn)行業(yè)，拓展了農(nóng)村宅基地的商業(yè)開發(fā)形式，激活了農(nóng)民宅基地的財產(chǎn)收益功能，也減少了商業(yè)建房的成本。經(jīng)濟利益驅(qū)動下，理性農(nóng)民當(dāng)然會將閑置宅基地流轉(zhuǎn)以獲取短期內(nèi)較高的租金或股份收益，其為了實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)極易誘發(fā)農(nóng)戶占用自留地或農(nóng)地與宅基地一并出租流轉(zhuǎn)的違規(guī)行為，導(dǎo)致村集體及相關(guān)部門要付出更高的監(jiān)督成本。

四、構(gòu)建宅基地自愿有償退出激勵機制的建議

宅基地自愿有償退出通過盤活農(nóng)村宅基地資源促進建設(shè)用地集約利用、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，有效推動了城鄉(xiāng)要素的交流。構(gòu)建合理有效的激勵機制促進已成為城鎮(zhèn)戶籍人口或長期在城鎮(zhèn)生活且具有穩(wěn)定工資收入的農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地現(xiàn)實可行。

（一）完善宅基地退出與補償機制

規(guī)范宅基地退出程序。農(nóng)村宅基地與農(nóng)房的退出必須遵循自愿有償原則，堅持農(nóng)民主體地位，切實保護農(nóng)民宅基地使用權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)的權(quán)利歸屬。因地制宜，分層次推進不同退出意愿農(nóng)戶的有序退出。依托農(nóng)村土地綜合整治、新農(nóng)村建設(shè)等項目開展試點的同時，對于完全放棄且不再取得任何農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶設(shè)置相關(guān)退出門檻，包括是否在城鎮(zhèn)購置自住房、是否有長期穩(wěn)定收入，是否交納養(yǎng)老保險等等。在此基礎(chǔ)上，按照農(nóng)戶自愿申請、集體經(jīng)濟組織對農(nóng)戶進行退地資格及宅基地產(chǎn)權(quán)明晰程度審查、明確擬退宅基地的四周界限、在村集體公示后簽署退地協(xié)議并報縣級人民政府或國土資源部門審批備案并執(zhí)行相應(yīng)的退地補償?shù)牟襟E，設(shè)計科學(xué)合理的退地程序。

探索補償機制的三大要點。一是要科學(xué)界定補償范圍。按照“房隨地走”、“房地一體”原則，宅基地退出后農(nóng)民與村集體的損失包括宅基地上房屋及附屬設(shè)施被拆除的價值損失及宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地后土地發(fā)展權(quán)喪失所造成的財產(chǎn)損失。當(dāng)前宅基地退出實踐中往往忽略對宅基地土地發(fā)展權(quán)益的補償，僅按照征地標準對宅基地地上附著物進行補償，事實上是對農(nóng)民宅基地使用權(quán)的侵害。對于合法取得并使用宅基地的退出農(nóng)戶，除補償相應(yīng)的房屋及附屬設(shè)施重置成本外，搬遷過程中產(chǎn)生的搬遷費、臨時安置費用或其他經(jīng)濟損失也應(yīng)被列入補償范疇。二是合理確定補償標準。區(qū)別對待在標準面積內(nèi)合法取得并使用宅基地、通過合法途徑取得但無本集體成員主體資格、超標違法占用宅基地等幾種情形。對于合法使用宅基地的農(nóng)戶，根據(jù)實際面積按照最高標準進行補償；對通過繼承等方式合法取得宅基地但并非本集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)戶或城鎮(zhèn)居民，采用折價補償而非無償清理的方式確保宅基地退出的平穩(wěn)推進；而對于一戶多宅、面積超標的情形，采用有償使用的方式提高宅基地的留置成本造成經(jīng)濟壓力迫使其主動退出違法占用的宅基地。同時，基于宅基地住房保障價值、出租收益、畜禽養(yǎng)殖及房屋租賃等直接經(jīng)濟價值，農(nóng)村生活方式保持價值以及宅基地發(fā)展權(quán)價值構(gòu)成的農(nóng)戶宅基地退出的機會成本建立宅基地退出的成本收益價值核算體系，科學(xué)認知農(nóng)戶宅基地退出的經(jīng)濟損益，為合理確定補償標準提供依據(jù)。三是設(shè)計多元化的補償方式。基于農(nóng)戶分化的社會現(xiàn)實，不同層級農(nóng)戶對宅基地的依賴程度和農(nóng)村生活方式偏好不同，這就要求為不同農(nóng)戶提供多樣化、差異性的補償安排。按補償周期的長短，可分為一次性的現(xiàn)金補償、購房補助補償、宅基地或房屋置換，以及現(xiàn)金的年金化發(fā)放、宅基地換社保、宅基地使用權(quán)入股農(nóng)村建設(shè)用地市場享受宅基地資產(chǎn)化的年度收益等永久收益分配的方式。

（二）強化風(fēng)險防范機制

農(nóng)村宅基地退出涉及參與各方的利益博弈，要在不違背農(nóng)戶和村集體退出意愿的前提下化解外部要素沖擊所引致的鄉(xiāng)村治理潛在風(fēng)險，保障參與主體經(jīng)濟利益不受損實現(xiàn)多方共贏，必須明確各主體角色定位實現(xiàn)協(xié)同治理，并建立合理的利益分配及資金保障機制。

建立政府引導(dǎo)、村民自治的協(xié)同治理體系。農(nóng)村宅基地退出的多模式路徑下，維護農(nóng)民和村集體的宅基地權(quán)益是最根本的落腳點和出發(fā)點。尊重農(nóng)民主體權(quán)利，堅持農(nóng)民主體地位，在宅基地退出的決策過程中建立充分的利益表達機制，尤其是在政府主導(dǎo)的宅基地退出項目中確保村集體經(jīng)濟組織成員的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)不受侵害，讓農(nóng)民和村集體參與項目規(guī)劃、補償標準、資金籌集、收益分配等重大事項決策。政府在宅基地退出及土地整治過程中，其角色由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，為項目的規(guī)劃、調(diào)研、驗收提供技術(shù)及決策支持，發(fā)揮其引導(dǎo)、調(diào)節(jié)、監(jiān)督作用，以彌補市場機制在土地資源配置中的缺陷。宅基地退地收益是對土地權(quán)益的必要補償，農(nóng)民和村集體是直接利益主體，政府除通過稅費方式收取必要的服務(wù)補償外不應(yīng)參與剩余退地收益的分配，政府的服務(wù)職能要求其在項目完成后持續(xù)關(guān)注并保障農(nóng)戶退地后的基本生活水平。

完善資金配套和保障機制。多渠道籌措農(nóng)村宅基地自愿有償退出的補償資金，解決資金來源渠道單一、公共財政投入壓力較大的問題。宅基地退出是一項長期的系統(tǒng)工程，必須堅持整體規(guī)劃、分步推進，緩解資金短期一次性支付壓力。宅基地整理所獲得的建設(shè)用地要優(yōu)先考慮農(nóng)村發(fā)展需要，一定比例轉(zhuǎn)化為農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地，以及集體經(jīng)濟發(fā)展用地。在當(dāng)前農(nóng)村市場經(jīng)濟體制仍需進一步完善的情況下，農(nóng)村宅基地退出的保障資金仍應(yīng)以財政籌措為主，各級政府應(yīng)持續(xù)地配套定量財政投入，同時加強涉農(nóng)資金的整合利用，聚焦農(nóng)村人居環(huán)境整治提高公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施供給水平。進一步發(fā)揮市場機制的作用，在鄉(xiāng)村振興的大背景下，積極培育農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)需求開發(fā)利用騰退宅基地，通過市場化運作促進社會組織及工商資本參與盤活農(nóng)村宅基地項目并提供資金支持。

（三）深化農(nóng)村改革聯(lián)動機制

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場框架下，逐步將宅基地納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地?zé)o差別流轉(zhuǎn)市場，通過市場化的交易模式引導(dǎo)農(nóng)村宅基地資源的優(yōu)化配置和有效利用。當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓及農(nóng)房抵押的市場半徑均被限制在村集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)，盡管部分地區(qū)開展農(nóng)村住房上市交易及抵押試點，但提供政策支持的金融機構(gòu)數(shù)量有限，國有銀行中往往只有農(nóng)商行參與農(nóng)村住房的抵押，因此，必須進一步擴展農(nóng)房交易的市場邊界，完善宅基地價值評估等配套制度保障，以獲得更為廣泛的市場交易支持。與此同時，縮小征地范圍，避免通過征地方式獲得城市建設(shè)用地而扭曲了建設(shè)用地市場上宅基地的供求關(guān)系，影響城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場的真正建立。

推動農(nóng)村資產(chǎn)的協(xié)同退出。宅基地退出的改革范圍主要集中在宅基地及房屋上，土地承包經(jīng)營權(quán)等財產(chǎn)權(quán)利的退出并不在改革授權(quán)范圍內(nèi)，部分農(nóng)戶考慮到承包地等資源資產(chǎn)仍遺留在農(nóng)村而未能徹底放棄集體經(jīng)濟組織成員身份入戶城鎮(zhèn)。因此，宅基地退出的同時應(yīng)在明晰產(chǎn)權(quán)的前提下推動農(nóng)村其他資源資產(chǎn)的協(xié)同退出，引導(dǎo)農(nóng)戶的價值取向及行為方式向市場經(jīng)濟范式過渡。構(gòu)建農(nóng)村資源產(chǎn)權(quán)動態(tài)數(shù)據(jù)庫，及時登記變更宅基地、承包地的地籍產(chǎn)權(quán)信息，并通過土地承包經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)股份的轉(zhuǎn)讓及合作經(jīng)營等方式實現(xiàn)農(nóng)村資源的產(chǎn)權(quán)價值，強化土地資源退出改革與集體產(chǎn)權(quán)改革的聯(lián)動性。

建立多層次保障體系。為進城農(nóng)戶提供包含公租房、廉租房、經(jīng)濟適用房及租購補貼等多種形式的城鎮(zhèn)住房保障，而對于在農(nóng)村就地安置的農(nóng)戶為其提供農(nóng)民公寓等住房安置補償。加強退地農(nóng)民職業(yè)能力培養(yǎng)，實施就業(yè)扶持政策，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的同時為農(nóng)民提供更多的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)崗位機會。在子女教育、社保等其他方面，確保退地進城農(nóng)戶享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，通過多層次的保障體系降低退地生活風(fēng)險。

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責(zé)任編輯：錢亞仙