保護(hù)性協(xié)商：半正式行政下的街頭執(zhí)法實(shí)踐邏輯

劉超

[摘要]在街頭治理中，除了正式的執(zhí)法隊(duì)員之外，還存在著大量的協(xié)管員群體。基于武漢市城管系統(tǒng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，協(xié)管員群體在街頭執(zhí)法中的積極行政，彌補(bǔ)了正式執(zhí)法隊(duì)員處于科層制約束的消極行政，協(xié)管員與攤販在街頭的日?；又行退芰恕氨Ｗo(hù)性協(xié)商”機(jī)制。這一機(jī)制的型塑過程包括：執(zhí)法的熟悉化場域環(huán)境使得雙方對彼此行為有了穩(wěn)定的預(yù)期；協(xié)管組織的特殊性使得街頭裁量權(quán)更具復(fù)雜性，協(xié)管員采取有節(jié)制的權(quán)力實(shí)踐；攤販利用一系列策略掌握了街頭治理的參與權(quán)。這一機(jī)制的形成在一定程度上其實(shí)是“簡約治理”傳統(tǒng)在當(dāng)下的延續(xù)，有效彌補(bǔ)了正式行政的不足，能夠更為靈活地應(yīng)對諸多城市管理工作的要求。

[關(guān)鍵詞]街頭治理；半正式行政；協(xié)管員；保護(hù)性協(xié)商

[中圖分類號] D631.43[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1008-4479（2018）02-0094-07

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

在街頭執(zhí)法中，存在著大量的協(xié)管員群體，也就是人們常說的“臨時(shí)工”，這一群體是街頭執(zhí)法中不可忽視的群體，為街頭治理的有效性奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。從科層組織的有效性而言，城市治理面臨著科層制體系如何適應(yīng)不規(guī)則社會治理這一難題。如何認(rèn)識協(xié)管員現(xiàn)象，探討協(xié)管員群體在街頭執(zhí)法中的實(shí)踐對于認(rèn)識街頭執(zhí)法具有重要意義。

探討組織性臨時(shí)工現(xiàn)象可以納入到科層組織有效性的解釋視角，突出的理論解釋便是在國家與社會框架下的半正式行政理論。瞿同祖在論述清代地方治理時(shí)，認(rèn)為士紳是與地方政府共同管理當(dāng)?shù)厥聞?wù)的地方精英，與地方政府所具有的正式權(quán)力相比，他們屬于非正式權(quán)力。這兩種形式的權(quán)力相互作用，共同應(yīng)對地方公共事務(wù)，形成了二者既協(xié)調(diào)合作又相互矛盾的關(guān)系格局。[1]由于國家權(quán)力存在有限性，國家政權(quán)無法下沉到鄉(xiāng)村社會。杜贊奇提出了鄉(xiāng)村治理中的兩種“經(jīng)紀(jì)模型”，即“營利性經(jīng)紀(jì)”和“保護(hù)性經(jīng)紀(jì)”。[2]在“營利型經(jīng)紀(jì)”出現(xiàn)之后，國家政權(quán)通過對這一群體的直接控制得以延伸到新的領(lǐng)域。但是這一延伸是要付出代價(jià)的，國家政權(quán)不免會“內(nèi)卷化”。黃宗智討論了中國在中央集權(quán)制下地方政府的一個(gè)非科層化傳統(tǒng)，即在基層治理中運(yùn)用大量的準(zhǔn)官員進(jìn)行治理，他將這種治理稱為“半正式基層行政”或“集權(quán)的簡約治理”。在他看來，這種傳統(tǒng)在當(dāng)今日益科層化、正式化的治理中仍然發(fā)揮作用。[3]沿著黃宗智的論述，耿羽認(rèn)為，現(xiàn)階段的“半正式行政”大致有三種類別，第一類旨在彌補(bǔ)“正式行政”人力和專業(yè)技術(shù)的不足；第二類旨在彌補(bǔ)“正式行政”處理模糊地帶社會事務(wù)的不足；第三類旨在規(guī)避“正式行政”的政治風(fēng)險(xiǎn)。并認(rèn)為，前兩種半正式行政是治理的改進(jìn)和調(diào)整，第三種半正式行政則暴露了治理的瓶頸——政府與民眾溝通能力不足，尤其在涉及較大利益、訴求多元且難以輕易界定的模糊地帶。第三種異化式的半正式行政的出現(xiàn)壓制了第二種半正式行政的運(yùn)行空間，也壓制了社區(qū)自我運(yùn)行的空間。[4]這些半正式行政對于本文的討論具有重要啟發(fā)意義。但是，這些研究是從半正式行政的理論淵源和價(jià)值評判意義上論述的，缺少對于互動過程更加詳實(shí)機(jī)制層面的論述。執(zhí)法機(jī)構(gòu)與城市的攤販處于一個(gè)由異質(zhì)的社會因素構(gòu)成的環(huán)境當(dāng)中，其中多樣化和有彈性的各種政策被付諸實(shí)踐，并導(dǎo)致努力適應(yīng)和利用這些政策的群體出現(xiàn)多樣化和策略性反應(yīng)。就此而言，半正式行政下的保護(hù)性協(xié)商機(jī)制的具體實(shí)踐有待進(jìn)一步深入探討。

本文將由協(xié)管員占主體并發(fā)揮主力軍作用的組織稱之為“協(xié)管組織”。顯然，大量協(xié)管員的加入加劇了對街頭官僚監(jiān)管的困難，使得裁量權(quán)的范圍與意義更加顯著。但是，目前城管執(zhí)法的實(shí)際狀況并沒有媒體上所言的那么糟糕，總體而言，城管執(zhí)法過程相對比較“有序”，執(zhí)法者和執(zhí)法對象彼此之間都存在著相對比較穩(wěn)定的行為選擇，形成了能夠在很大程度上兼顧城市中不同社會群體利益的城市秩序，二者在街頭的互動構(gòu)成了“保護(hù)性協(xié)商”。這一機(jī)制的型塑過程包括：執(zhí)法的熟悉化操作使得雙方對彼此的互動有了較為穩(wěn)定的預(yù)期，共同達(dá)致“街頭契約”；協(xié)管員來源的特殊性與自身特性使得街頭裁量權(quán)更具有平衡性；街頭攤販利用自身優(yōu)勢掌握了部分街頭治理權(quán)。

二、執(zhí)法的熟悉化運(yùn)作場域

城市的街頭空間具有流動性和陌生性這兩個(gè)基本特質(zhì)。對于街頭空間的界定在很大程度上也是這種二元劃分的體現(xiàn)。但是，如果結(jié)合城管執(zhí)法的一些特點(diǎn)，街頭空間所具有的流動性和陌生性這兩大基本特質(zhì)又會呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的面貌。雖然城市的街頭空間具有流動性和陌生性的特點(diǎn)，但是這一特征在不同級別的城市以及城市的不同區(qū)域表現(xiàn)會有所差別。街頭攤販主要有城市本地和周邊地區(qū)鄉(xiāng)村兩大來源，雖然流動攤販的數(shù)量很多，流動性也很大，但是這并不足以使得城管執(zhí)法者與攤販之間完全是陌生關(guān)系。無論是城管還是攤販，基本上都是在幾條主要街道上活動。城管隊(duì)員對許多攤販都非常熟悉，差不多每天都會在街上遇到。在武漢，嚴(yán)格按照行政區(qū)域進(jìn)行治理的地方，為了便于平時(shí)執(zhí)法管理工作的開展，城管執(zhí)法中隊(duì)一般還會進(jìn)一步將轄區(qū)劃分為幾大片區(qū)，每個(gè)片區(qū)的執(zhí)法工作都會有一些比較固定的城管執(zhí)法隊(duì)員帶領(lǐng)數(shù)個(gè)協(xié)管員全面管理。在其所管轄區(qū)域范圍內(nèi)，攤販的流動性和陌生性不可能是無限的。

這種熟悉是在高頻次的互動過程中逐漸形成的。在城管的街頭執(zhí)法工作中，城管與管理對象之間在長年累月的互動交往過程中，經(jīng)?？赡芙⑵鸩煌潭鹊氖煜りP(guān)系。街頭空間執(zhí)法中的這種“熟悉化”，有助于增進(jìn)城管與執(zhí)法對象之間的彼此了解，促使城管執(zhí)法者和執(zhí)法對象之間很難完全遵循陌生人之間的行為邏輯，從而緩解執(zhí)法管理中的對立緊張關(guān)系?！盎邮墙巧I(lǐng)會和角色扮演過程的連接點(diǎn)，使彼此受益”[5]（P363）。按照規(guī)范性的法律，執(zhí)法是一種懲罰和對立，基于此，執(zhí)法者與執(zhí)法對象之間也應(yīng)該是對立的。但是城管和攤販都在街頭空間的高頻次互動過程中對自身以及對方的行為角色形成了比較穩(wěn)定的期待。調(diào)研期間筆者跟隨城管在街頭巡查管理，經(jīng)常聽到城管隊(duì)員談到街上哪些攤販?zhǔn)墙?jīng)常擺攤，哪些是剛來的，特別是一些工作很多年的城管隊(duì)員還能說出不少攤販的性格脾氣，在街頭管理中對于不同性格脾氣的要采取不同的辦法，這也是街頭執(zhí)法中執(zhí)法者和執(zhí)法對象對彼此的行為有著較為確定的行為預(yù)期的重要條件。

有經(jīng)驗(yàn)的攤販往往也能判斷出城管執(zhí)法正式或非正式的規(guī)則，有經(jīng)驗(yàn)的城管一般也能夠比較清楚到位地把握攤販經(jīng)營活動的特點(diǎn)。對于攤販來說，這種熟悉的建立多是通過“拉近乎”、“說客套話”來建立，盡量避免與城管之間產(chǎn)生沖突，以便于自己的經(jīng)營。對于城管來說，這種熟悉更方便今后開展工作，減輕工作難度，讓攤販配合工作，緩解城管與攤販之間的對立緊張關(guān)系。在長年累月的打交道中，不少城管和攤販之間彼此逐漸熟悉，特別是一些從事城管工作時(shí)間比較長的城管隊(duì)員，對不少攤販的經(jīng)營狀況、家庭情況也會有所了解。對于一些家庭生活條件確實(shí)比較差的攤販，有的城管隊(duì)員在執(zhí)法管理過程中對這種情況往往會進(jìn)行更加“人性化”處理。正如H區(qū)城管委副主任所說：“城管與攤販，都必須遵守雙方之間的游戲規(guī)則。而之所以新城管和新攤販比較容易發(fā)生沖突，就是因?yàn)殡p方都還不太明確規(guī)矩，在試探的過程中比較容易發(fā)生誤解和沖突，一旦秩序確定下來，就容易治理得多，這也是城管所說的‘治理熟了的街比較好治理了?！保▽Ω敝魅蝁訪談2015-12-22）

執(zhí)法中的熟悉化，運(yùn)用人情、關(guān)系、道德等方面的手段處置違法事件為執(zhí)法活動的剛性添加了潤滑劑，也為城管執(zhí)法中許多“柔性執(zhí)法”①的出現(xiàn)提供了一定的條件。同時(shí)，攤販也積極地利用這一場域采取多種策略，實(shí)現(xiàn)自己的利益最大化。

三、裁量權(quán)的運(yùn)用：協(xié)管員行為的基礎(chǔ)

與西方官僚系統(tǒng)不同的是，當(dāng)代中國的街頭官僚現(xiàn)象，主要不是由正式行政人員帶來的，而是那些半正式的行政人員制造的，在街頭從事執(zhí)法活動的基本是協(xié)管員。

（一）協(xié)管組織的力量配置

2002年武漢市城管局剛剛成立，為解決下崗工人再就業(yè)，全市城管系統(tǒng)就招錄了2100余名下崗職工擔(dān)當(dāng)“環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督員”。2011年9月16日，武漢首批2000名市容環(huán)境監(jiān)督員正式上崗。2015年7月份官方公布的數(shù)據(jù)為8700名，如果加上街道自行聘請的協(xié)管員，這個(gè)數(shù)字應(yīng)該在12000名左右，是正編隊(duì)伍的5倍。現(xiàn)在整個(gè)H區(qū)大隊(duì)有正式城管隊(duì)員150人左右，600多名協(xié)管員，加上街道有1000多名協(xié)管員，協(xié)管員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過正式隊(duì)員，因此一線治理中呈現(xiàn)出明顯的半正式治理。H區(qū)城管執(zhí)法大隊(duì)李大隊(duì)長說：“人員配置是很大的問題，政府規(guī)定應(yīng)該按萬分之四配置，我們區(qū)有80萬人，只配100多人，17個(gè)中隊(duì)，每個(gè)中隊(duì)3～5個(gè)人，人員配備不齊，并且人員結(jié)構(gòu)老化，平均年齡48歲。在這種情況下，只能大量招收協(xié)管員?！?/p>

城管行政體制有著嚴(yán)格的層級體系，一線執(zhí)法隊(duì)伍的層級體系如下：隊(duì)長（書記）—副隊(duì)長（隊(duì)員）—片長—班長（協(xié)管）—普通協(xié)管員。在協(xié)勤中，還有一個(gè)協(xié)勤中隊(duì)長，協(xié)勤中隊(duì)長主要是來管理協(xié)勤人員。正編隊(duì)員往往要處理文書回告、執(zhí)法協(xié)調(diào)、案件辦理等棘手事務(wù)，一線工作通常交由班長代為管理；班長成為具體路段的負(fù)責(zé)人，普通協(xié)管員是具體的執(zhí)法實(shí)踐者，是真正嵌入社會的人。城管隊(duì)伍里臨時(shí)工的存在，有其相當(dāng)程度上的合理性和正當(dāng)性。在正式隊(duì)員和協(xié)管員之間，一般是協(xié)管員要聽從正式隊(duì)員的管理，這里有兩個(gè)方面的原因：一是科層結(jié)構(gòu)上，正式隊(duì)員都比較老，相對而言，級別比較高，大部分都是領(lǐng)導(dǎo)級別；二是管理權(quán)限上，因正式隊(duì)員有執(zhí)法權(quán)力，而協(xié)勤隊(duì)員僅擁有和普通群眾一樣的建議權(quán)力，而沒有暫扣物品、罰款等執(zhí)法權(quán)力，所以，協(xié)勤隊(duì)員在執(zhí)法中必須依靠正式隊(duì)員。

（二）街頭執(zhí)法的策略

協(xié)管員承擔(dān)了一線操作性工作量的90%以上，城市街頭能夠保持現(xiàn)有的秩序狀態(tài)與他們的付出密不可分?！案邔拥臎Q定是高度原則性的，而基層的決定則具有高度操作性”[6]（P164），曾經(jīng)值守過菜市場的城管隊(duì)員說：“每個(gè)地方都有地頭蛇式的人物。我們?nèi)ィ貌幌滤麄?，協(xié)管去，就可以疏通關(guān)系，平衡一下。城鄉(xiāng)結(jié)合部，必須有這樣一個(gè)人物。我們沒有公安的強(qiáng)制力，很多事情又必須去做，必須借用協(xié)管的暴力。若沒有搞清楚這個(gè)地方的復(fù)雜關(guān)系，一腳踩下去就踩著雷了?！保▽Τ枪荜?duì)員Q訪談2015-7-14）

（1）守點(diǎn)與巡防。實(shí)際情況下，攤販人多情況復(fù)雜，城管并沒有能力將所有攤販全都趕走，因此只有采取與攤販搶奪空間的手段，所以城管采用了“網(wǎng)格化”的管理方式。人流集中地是街頭攤販營利的絕好市場，而且商品和服務(wù)越是集中多樣，越能吸引顧客，于是學(xué)校門口、廣場、公交汽車站、地鐵站口、步行街周邊、夜市周邊成為街頭攤販青睞的場所。不同的時(shí)間點(diǎn)有不同的生意點(diǎn)，例如學(xué)校門口是生意點(diǎn)在上學(xué)放學(xué)時(shí)間，菜市場在早上是生意點(diǎn)，夜市在夜間是生意點(diǎn)，步行街周邊在下午、晚上是生意點(diǎn)，公交車站臺、地鐵站口全天候都是生意點(diǎn)。不同地點(diǎn)在城市管理中的重要性也不同，如果以上生意點(diǎn)在同一個(gè)中隊(duì)出現(xiàn)，中隊(duì)首先保障的是學(xué)校周邊，其次保障公交車、地鐵口和廣場等公共性較強(qiáng)的地帶。通過在重要點(diǎn)位安排城管隊(duì)員的方式來與攤販搶奪空間。平均每個(gè)路段每個(gè)點(diǎn)位安排2名隊(duì)員，同時(shí)除了點(diǎn)位外，再成立一支機(jī)動隊(duì)伍，然后平時(shí)由守點(diǎn)隊(duì)員進(jìn)行日常管理，再由機(jī)動隊(duì)伍進(jìn)行暫扣經(jīng)營工具等執(zhí)法行為，這樣，通過將日常管理與集中執(zhí)法分開，兩部分人“一個(gè)唱紅臉，一個(gè)唱白臉”，日常管理人員不用擔(dān)心遭到攤販報(bào)復(fù)，而機(jī)動隊(duì)員也因?yàn)槭悄吧硕梢宰鍪赂颖憷?，而平時(shí)管理的人員在日常管理中也可以與攤販處理好感情。

（2）空間區(qū)隔。由于城管隊(duì)員并沒有物力與人力對攤販等人員進(jìn)行全方位的監(jiān)控，所以只能對物理空間進(jìn)行改造，派人占據(jù)或者增加障礙物，防止其他人員進(jìn)入。如在流浪漢問題上，因?yàn)槌枪懿]有嚴(yán)格的法律手段對流浪漢進(jìn)行管理，救助站也沒有權(quán)利強(qiáng)行救助，所以城管就采用了“占地盤”的方式。對那些長期盤踞在商鋪門口的流浪漢等，為了防止他們在街頭被凍死、病死等事情發(fā)生，這樣，政府開始出錢在銀行門口設(shè)立花壇，但這些人員仍然跑到花壇里面睡。于是，政府又在花壇外面修了高的柵欄，以阻止他們進(jìn)去，這顯然已經(jīng)成為與流浪漢爭奪地盤的經(jīng)典之戰(zhàn)。近些年來，這種搶地盤的方式很多，如在橋底下修水泥墩等，都是為了防止這些攤販、流浪漢等聚集。[7]

（3）巡邏規(guī)避。街頭執(zhí)法人員在執(zhí)法工作中常常需要面對惡劣、緊張、充滿危險(xiǎn)的執(zhí)法工作環(huán)境，在與執(zhí)法對象的具體互動中，無論是執(zhí)法人員還是執(zhí)法對象，常常都會脾氣暴躁，容易產(chǎn)生不愉快的情緒。在街頭治理中，執(zhí)法者一般都會避免不愉快的或危險(xiǎn)的一線工作，將不出事放在首位，然后才是把事情做好。在街頭執(zhí)法中，對于一線的執(zhí)法人員來說，時(shí)常會出現(xiàn)“巡邏規(guī)避”[8]（P28）的問題。如上文提到的老年人攤販、殘疾人攤販、少數(shù)民族攤販，執(zhí)法隊(duì)員只能采取節(jié)制性的權(quán)力，繞開他們開展柔性執(zhí)法。街頭空間的陌生性增加了執(zhí)法工作的信息搜集難度，其流動性容易消弭執(zhí)法的強(qiáng)度，圍觀群眾則增加了事情發(fā)展演變的風(fēng)險(xiǎn)和變數(shù)。[9]巡邏規(guī)避，既是城管的行為選擇，也是街頭攤販的行為選擇。之所以會出現(xiàn)“巡邏規(guī)避”，主要是出于規(guī)避街頭執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，防止暴力沖突發(fā)生，達(dá)致良好秩序的考慮。

（4）時(shí)空劃分。2011年之前，城管工作時(shí)間為8：00～12：00，14：30～17：30，而且城管隊(duì)員都會提前半小時(shí)回隊(duì)點(diǎn)名，街頭攤販的制度性生存空間較大。2011年之后，隨著城管改革的推進(jìn)，管理標(biāo)準(zhǔn)也提高，晚班延長到22點(diǎn)，中午還有人值守，這種全面管理的結(jié)果是暴力沖突頻發(fā)——街頭攤販的空間被大大擠壓，化解制度帶來的沖突依賴于街頭官僚的靈活操作。街頭官僚無疑會按照官方的要求，在規(guī)定的時(shí)間段內(nèi)安排人員值守，但是，他們絕不會將時(shí)間和空間占滿以將攤販徹底排斥出街道，城市管理經(jīng)驗(yàn)讓他們明白攤販不會自動消失，城市管理追求的是一種對游戲規(guī)則認(rèn)可后的體系平衡。執(zhí)法中隊(duì)通過時(shí)空變化進(jìn)行排兵布陣實(shí)現(xiàn)了人力資源的最大效能，也通過錯位時(shí)空給攤販以營生空間實(shí)現(xiàn)降低街頭沖突的目標(biāo)。比如武漢魯磨路的城管早上7：30上班，之后8：30開始清理賣菜的攤販，9：00開始清理賣早點(diǎn)的攤販，然后各自巡街。在魯磨路，城管清理菜攤、早餐點(diǎn)的時(shí)間和順序都是經(jīng)過長期實(shí)踐歸納而來，不是某一個(gè)人所能夠改變的。正如直二隊(duì)副隊(duì)長所說：“如果提前清理，一定會打架，之所以清理賣菜的時(shí)間為8：30，是因?yàn)檫@個(gè)時(shí)候這些賣菜的已經(jīng)將菜賣的差不多了，賣菜的高峰時(shí)段是早上6：00～8：00，而攤販清理晚了同樣會影響后續(xù)的衛(wèi)生清掃等工作，此時(shí)去清理，既不會引起攤販的強(qiáng)烈反抗，也不會帶來附近居民的強(qiáng)烈不滿，清理早餐點(diǎn)也是同樣的道理，到了9點(diǎn)鐘，吃早飯的人已經(jīng)差不多吃完了，所以城管過去清理的工作就比較輕松?！保▽χ倍标?duì)長G訪談2015-7-18）

但是城管也必須過去清理，因?yàn)槿绻枪懿贿^去清理，這些攤販很有可能會擺的時(shí)間更長，他們不會到了時(shí)間就收攤，他們一定會等到城管來了再收攤，對他們而言，這樣也是實(shí)現(xiàn)收益最大化，所以，既然規(guī)矩已經(jīng)形成，城管也需要遵守。街頭執(zhí)法者通常來說不會輕易地去打破這樣的劃分，這也就給街頭攤販擺攤設(shè)點(diǎn)留下了機(jī)會。執(zhí)法中隊(duì)根據(jù)不同的季節(jié)劃分與不同季節(jié)相適應(yīng)的工作時(shí)間段。如果具體到街頭執(zhí)法人員，他們會基于自身利益的考慮，在正式安排的值班時(shí)段和路段中進(jìn)一步進(jìn)行策略性的劃分，而并非嚴(yán)格按照正式的規(guī)定。學(xué)校周圍及商場附近是第三方檢查的重點(diǎn)區(qū)域，是絕對不能出現(xiàn)攤販的。中餐和晚餐時(shí)間是攤販出來經(jīng)營的好時(shí)機(jī)，城管隊(duì)員即使管得過來，也不愿意再去管理，這并非是怕辛苦，而是“不能逼人太甚”、“總要給攤販留口飯吃”?？傊诮诸^執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法的“度”在協(xié)管員心中都有數(shù)。

四、攤販的行動策略

自2011年武漢市實(shí)行“城管革命”強(qiáng)調(diào)“文明執(zhí)法”以來，街頭攤販管理就出現(xiàn)了一個(gè)奇怪的現(xiàn)象：違法占道經(jīng)營者好像很有理（合法），不少隊(duì)員感嘆：“現(xiàn)在管理對象變了，以前他們總覺得自己理虧，看見我們就跑，現(xiàn)在他們好像很有理?！毙∝溤诔枪軝?quán)力退縮、媒體和社會鼓舞下以生存權(quán)為借口對自己的違規(guī)行為進(jìn)行了正當(dāng)化。在城管與攤販的互動中，攤販會用到很多方法來進(jìn)行博弈，他們以生存權(quán)博取社會同情，以“城管暴力執(zhí)法”博取體制的援手，或者通過熱線電話、媒體渠道進(jìn)行投訴，從而將城管手腳牢牢捆住，在執(zhí)法熟悉化的場域下，不同類型的攤販也會采用不同的方法。

（1）躲避型策略。流動攤販大多數(shù)是在無證的狀態(tài)下或非正式的基礎(chǔ)上經(jīng)營。對于城管執(zhí)法隊(duì)員來說，他們只能采取躲避的方式。但并不意味著他們不會采取越過紅線的行為。比如，攤販通過反復(fù)嘗試來探測城管的底線和弱點(diǎn)，如通過嘗試發(fā)現(xiàn)城管的上班時(shí)間和個(gè)人性格等，從而尋找對自己最有利的方式?，F(xiàn)在的攤販和店面經(jīng)常是“踩著線玩”。在城管要收攤的時(shí)候?qū)λ麄冞M(jìn)行“一哭二鬧三躺倒”的哭鬧方式來爭取自己利益，通過自己有病、已經(jīng)懷孕等方式嚇唬城管，讓城管因?yàn)榕聯(lián)?zé)任而不敢執(zhí)法。同時(shí)，個(gè)體化的攤販也并非完全的無組織，基于地緣鄉(xiāng)緣的社會網(wǎng)絡(luò)使個(gè)體化的攤販存在松散、互助的非正式聯(lián)合，進(jìn)而形成了同鄉(xiāng)攤販販賣同一類產(chǎn)品的族裔經(jīng)濟(jì)。族裔性的存在反映了攤販動用社會資本的能力，增加了他們爭奪公共空間資源的力量。

（2）維權(quán)型策略。對于固定攤販來說，他們無法躲避國家嚴(yán)密的稅收體系，因此會遵守相應(yīng)的制度，但是也會越過權(quán)力的紅線，并導(dǎo)致直接對抗。據(jù)筆者觀察，這種對抗突出發(fā)生在少數(shù)民族占道經(jīng)營的問題上，這些少數(shù)民族往往抱團(tuán)而居，而且會通過宗教組織向政府施加壓力。例如，某小區(qū)的一樓商鋪?zhàn)饨o了回族商戶進(jìn)行燒烤生意，由于沒有安裝油煙凈化器，樓上的住戶幾乎不能打開窗戶，油煙擾民十分嚴(yán)重。在打電話舉報(bào)無效的情況下，樓上住戶直接將垃圾往下扔，而商戶則對著干，將燒烤垃圾直接扔往樓道，將出口堵住。在這種情況下，雙方幾乎發(fā)生暴力沖突。警察趕到后，也只能進(jìn)行調(diào)解。后來，該商戶找到了區(qū)民宗委告狀，訴說自己冤屈，經(jīng)區(qū)民宗委協(xié)調(diào)，雙方互相賠禮道歉，商戶安裝油煙凈化器，事件得以解決。

（3）接受型策略。這類策略主要發(fā)生在熟識城管內(nèi)部人員或者與城管隊(duì)員關(guān)系十分融洽的群體，他們往往消息十分靈通，協(xié)管員打招呼，上級檢查，回家休息幾天便乖乖的離開，絕不會有任何的不快。但也給了協(xié)管員與攤販一定的互動空間，每逢綜合整治，總能夠合理順暢地規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)。對于執(zhí)法者來說，如果與執(zhí)法對象的關(guān)系比較緊張，這無疑會增加執(zhí)法中的難度，甚至?xí)觿_突；對于執(zhí)法對象來說，如果與執(zhí)法者的關(guān)系過于緊張，在日常的街頭經(jīng)營活動中，就可能會在遇到街頭城管執(zhí)法者時(shí)影響自己的經(jīng)營收益。

在面對街頭官僚的自由裁量權(quán)時(shí)，不同類型的攤販會根據(jù)自身的特點(diǎn)采取不同的應(yīng)對策略，應(yīng)對策略的特殊性也會使得街頭官僚的行為出現(xiàn)選擇性。在國家的鼓勵下以及媒體的宣傳下和市民的“支持”下，小販進(jìn)行了自我違規(guī)經(jīng)營的合法化，從“見了城管像麻雀一樣飛跑”到“見了城管動都不動”，普通攤販的行為發(fā)生了很大變化，這也表明，攤販已經(jīng)掌握了部分街頭治理權(quán)——攤販具有表達(dá)、談判、協(xié)商的機(jī)會。

五、結(jié)論與討論

如前文所述，一線行政領(lǐng)域由于各種原因需要大量的協(xié)管員配合治理，實(shí)際上，正式隊(duì)員往往進(jìn)行的是“辦公室治理”，這種類型的治理是有門檻的，缺乏一定的主動性，而街頭治理的復(fù)雜性使得權(quán)力的執(zhí)行者很難按照嚴(yán)格規(guī)定的要求積極行政。但是在街頭這種微觀場域下的權(quán)力實(shí)踐使得城管與攤販的互動顯得更加直接。

當(dāng)城管利用一系列“掌握空間”的策略，建構(gòu)出政治性的空間而實(shí)現(xiàn)自己的意圖時(shí)，處于弱勢地位的民眾只能采取相對應(yīng)的戰(zhàn)術(shù)贏得對空間的占有。②然而，街頭空間的復(fù)雜性使得不同的利益主體難以完全實(shí)現(xiàn)自己的意志，雙方存在沖突與合作。這種保護(hù)性協(xié)商機(jī)制的存在有利于實(shí)現(xiàn)保護(hù)性增長、共享式發(fā)展，而不是西方所言的“復(fù)仇型的空間政治”③。具體而言，“保護(hù)性協(xié)商”有以下特性。

第一，政治性。從博弈論角度來看，“保護(hù)性協(xié)商”的存在正是政府、執(zhí)法者與受規(guī)則影響的執(zhí)法對象經(jīng)過長期的博弈產(chǎn)生的均衡結(jié)果，是有效的社會秩序?qū)嵺`性的建構(gòu)過程，實(shí)現(xiàn)了戴維·伊斯頓所言的“政治是對社會價(jià)值的權(quán)威性分配”。這種空間具有高度的政治性，體現(xiàn)了三者的意志，并且重新界分了三者的利益帶。并且，在這一空間內(nèi)，雙方存在合作，使得執(zhí)法對象的情緒宣泄與利益表達(dá)能夠?yàn)閳?zhí)法者所熟知，成為執(zhí)法者下一步行動的考量工具，成為有效吸納民意的平臺。

第二，包容性。街頭空間的開放性塑造了不同的利益主體，執(zhí)法者雖是執(zhí)行國家正式權(quán)力，然而復(fù)雜的空間環(huán)境及執(zhí)法資源的不足使得政府、執(zhí)法者和攤販都深知完全占有對方所掌握的空間不切實(shí)際，在多次互動中，雙方保持了高度的默契，只要不超出一定底線，執(zhí)法者對違規(guī)現(xiàn)象可以做出適當(dāng)處理。這種機(jī)制有三大優(yōu)勢，一方面，能夠使基層城管正式隊(duì)員完成上級交待的任務(wù)，避免受到壓力型體制下目標(biāo)責(zé)任制的懲罰；另一方面，攤販能夠利用作為生存必須的活動空間，從而完成養(yǎng)家糊口的人生任務(wù)；最終，在不損害其他社會群體的合法權(quán)益下，最大程度的實(shí)現(xiàn)政府的體制性目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定，從而抑制執(zhí)法暴力。

第三，邊界的動態(tài)性?？臻g是社會關(guān)系的產(chǎn)物，由于不同的利益主體的力量強(qiáng)度是非均質(zhì)分布的，執(zhí)法者與執(zhí)法對象的博弈邊界具有動態(tài)性。當(dāng)執(zhí)法者采取集中整治措施，集中動員各種資源和運(yùn)動式的執(zhí)法風(fēng)暴壓縮執(zhí)法對象的專屬空間，或者執(zhí)法對象利用社會輿論、信息的有效獲取與利益的組織化從而擴(kuò)大專屬空間，這時(shí)，保護(hù)性協(xié)商的邊界暫時(shí)發(fā)生了改變。但是，這種大規(guī)模的運(yùn)動式治理是政治性而非制度化的，長期有效的規(guī)訓(xùn)是不可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，如果執(zhí)法對象的行動超越了政府能夠容忍的邊界，往往也會遭到殘酷的打擊。

這種能夠在很大程度上兼顧不同社會群體利益的秩序狀態(tài)對于當(dāng)下中國社會發(fā)展而言具有非常重要的意義。就一線執(zhí)法狀況來看，臨時(shí)工在這種秩序狀態(tài)的形成中發(fā)揮著重要的作用，在正式人員主動壓縮裁量權(quán)的使用，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)刻板的規(guī)范程序，減輕工作壓力和規(guī)避日趨嚴(yán)苛的責(zé)任追究，傾向于選擇“消極行政”的情況下，臨時(shí)工的“積極行政”就成為了城市管理中必不可少的一個(gè)部分。

由于我國處于社會轉(zhuǎn)型的時(shí)期，政府治理的大量事務(wù)存在專業(yè)化不足甚至無法專業(yè)化的問題，而城管近二十年的發(fā)展亦可驗(yàn)證，作為地方政府的“兜底型部門”與“賴子型部門”，承擔(dān)著大量的“剩余事務(wù)”。[10]同時(shí)，中國處于城市化快速推進(jìn)的過程，大量的農(nóng)民進(jìn)城謀生的第一步就是做攤販從而完成從“農(nóng)民”身份向“市民”身份的轉(zhuǎn)變，在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，這是一個(gè)無法回避的矛盾。之所以出現(xiàn)暴力執(zhí)法的困境，實(shí)則是對這種保護(hù)性空間的破壞，導(dǎo)致在街頭治理中很難兼顧到相關(guān)各方利益，利益出現(xiàn)了失衡?！氨Ｗo(hù)性協(xié)商”具有很大的正面效果，緩和了城市管理中的社會矛盾、多元利益需要所產(chǎn)生的利益緊張關(guān)系，減緩了社會危機(jī)。中國處于轉(zhuǎn)型期變革的大氣候與街頭治理特性的小氣候共同促進(jìn)的環(huán)境中，而“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會治理格局能夠使得“保護(hù)性協(xié)商”更加具有正義性。

[ 注 釋 ]

① 媒體對此也有不少報(bào)道，以武漢城管為例，可參見“‘武漢史上最牛城管執(zhí)法車竄紅網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)友熱議”，來源：http：//hb.qq.com/a/20100926/000805.htm，該報(bào)道講述的是武漢市洪山區(qū)城管局直屬二中隊(duì)的一名55歲的老城管執(zhí)法人員楊維勛的事例，有的攤販還說：“老楊是個(gè)值得交的朋友，辦事有原則，很有人情味。”需要注意的是，媒體中報(bào)道的這些事例，多是有關(guān)城管工作時(shí)間比較長的老城管，而有關(guān)年輕城管的報(bào)道則相對要少很多。

② 塞托闡述到強(qiáng)者與弱者的空間操作方式，以策略與戰(zhàn)術(shù)分別比喻當(dāng)權(quán)者與消費(fèi)者。當(dāng)權(quán)者有能力生產(chǎn)空間、規(guī)制空間，策略是當(dāng)權(quán)者對環(huán)境外部進(jìn)行評估、選擇、設(shè)計(jì)一個(gè)經(jīng)過規(guī)訓(xùn)的空間的方法。強(qiáng)者在這個(gè)有著明顯邊界的空間中，利用“掌握空間”的策略，生產(chǎn)與外界的關(guān)系，建構(gòu)出政治、經(jīng)濟(jì)與科學(xué)理性的模式，并依照個(gè)人欲望來限制他人的活動。而弱者只能使用、調(diào)整、適應(yīng)這些空間，并采用“以時(shí)間換空間”的戰(zhàn)術(shù)來贏得空間。參見[法]米歇爾·德·塞托：《日常生活實(shí)踐》，方琳琳等譯，南京大學(xué)出版社2015年版，第172～173頁。

③ 在20世紀(jì)90年代末期，紐約市為了扭轉(zhuǎn)城市衰落、維護(hù)公共空間秩序、重塑城市形象，從而創(chuàng)造有利于吸引資本的城市環(huán)境，對攤販、乞丐、街頭賣藝者等不合需要的群體采取了嚴(yán)厲的驅(qū)逐和懲治政策。著名城市地理學(xué)家史密斯將這種空間排斥的政治定義為城市復(fù)仇主義。參見Smith N. The New Urban Frontier： Gentrification and the Revanchist City. London and New York： Routledge， 1996： 210～232.

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責(zé)任編輯：鐘金意