試論行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的根本出路

李森

摘 要：2006年財(cái)政部頒發(fā)的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部令35號(hào)）、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部令36號(hào)），明確提出行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合的原則。但十多年的時(shí)間過去，行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的脫節(jié)仍然是當(dāng)前財(cái)政管理工作的薄弱環(huán)節(jié)，本文擬在闡明這種脫節(jié)所造成危害的基礎(chǔ)上，分析目前解決辦法存在的局限，進(jìn)而提出實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的根本出路。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)資產(chǎn)；存量管理；增量管理；經(jīng)常預(yù)算；資產(chǎn)預(yù)算

行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的脫節(jié)仍然是財(cái)政管理工作的薄弱環(huán)節(jié)，雖然近年來采取了諸多措施解決這一問題，但效果并不理想。在行政事業(yè)資產(chǎn)管理權(quán)和預(yù)算管理權(quán)分屬不同機(jī)構(gòu)的制度安排下，解決這一問題難以看到出路。而完善一般公共預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)常預(yù)算與資產(chǎn)預(yù)算分開編制，則有助于從根本上解決這一問題，從而有助于把行政事業(yè)資產(chǎn)存量管理與增量管理結(jié)合起來，這仍然需要做好行政事業(yè)資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)性工作。

一、當(dāng)前財(cái)政管理工作的薄弱環(huán)節(jié)：行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)

1.財(cái)政管理重收支管理，輕資產(chǎn)管理

長期以來，無論是財(cái)政理論界還是財(cái)政實(shí)際工作部門在財(cái)政管理工作中都是重視收支管理，對(duì)財(cái)政投資性支出所形成的資產(chǎn)管理并沒有給予足夠重視。出現(xiàn)這種情況的原因估計(jì)與財(cái)政界對(duì)財(cái)政概念的界定與理解有關(guān)。在我國，國家分配論對(duì)財(cái)政概念的界定一直占主導(dǎo)地位。按照國家分配論的觀點(diǎn)，財(cái)政是以國家為主體的分配，包括收入籌集和支出安排兩個(gè)方面，籌集上來的財(cái)政收入安排了支出，財(cái)政活動(dòng)即宣告結(jié)束。至于財(cái)政投資性支出所形成的政府資產(chǎn)顯然也就不屬于財(cái)政管理范圍。但實(shí)際上，政府資產(chǎn)管理與政府收支管理的關(guān)系極其密切。從應(yīng)然角度分析，資產(chǎn)管理是政府財(cái)政管理不可或缺的重要組成部分。因?yàn)檎?cái)政的投資性支出要形成資產(chǎn)，這些資產(chǎn)通常可以在多個(gè)財(cái)政年度穩(wěn)定存在并發(fā)揮特定作用，因此財(cái)政投資性支出的安排必須考慮存量資產(chǎn)的狀況，在存量資產(chǎn)已能滿足行政事業(yè)單位職能實(shí)現(xiàn)需要的前提下，財(cái)政“錦上添花”再安排投資性支出顯然會(huì)導(dǎo)致部門、單位行政事業(yè)資產(chǎn)的閑置，這會(huì)導(dǎo)致投資性支出的浪費(fèi)；相反，在部門、單位的存量資產(chǎn)不能滿足職能實(shí)現(xiàn)需要的前提下財(cái)政卻不能“雪中送炭”，使之得不到相應(yīng)的資產(chǎn)配置，這會(huì)導(dǎo)致投資性支出的安排苦樂不均。因此，無論是從提高財(cái)政支出效率還是公平角度考量，都必須把行政事業(yè)資產(chǎn)管理納入財(cái)政管理范圍。

2.資產(chǎn)管理重生產(chǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)管理輕非生產(chǎn)經(jīng)營性行政事業(yè)資產(chǎn)管理

由于傳統(tǒng)體制的推行，我國曾經(jīng)投資建立了大量國有企業(yè)，形成了巨額的生產(chǎn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)。在政府資產(chǎn)總量中，生產(chǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)占有較大比重，相對(duì)非生產(chǎn)經(jīng)營性政府資產(chǎn)管理，生產(chǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)管理與國計(jì)民生關(guān)系更為密切，基于抓主要矛盾的思路，政府把生產(chǎn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理作為資產(chǎn)管理工作的重點(diǎn)具有必然性、合理性。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和國有企業(yè)改革的深入，越來越多的國有企業(yè)從市場(chǎng)有效作用領(lǐng)域退出，特別是20世紀(jì)90年代隨著國有企業(yè)“抓大放小”改革思路的實(shí)施，生產(chǎn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)在國有資產(chǎn)總量中所占比重下降，非生產(chǎn)經(jīng)營性的行政事業(yè)資產(chǎn)在政府資產(chǎn)總量中所占比重上升，這意味著我國政府資產(chǎn)管理的重點(diǎn)也需要相應(yīng)調(diào)整。但是，非生產(chǎn)經(jīng)營性的行政事業(yè)資產(chǎn)管理卻沒有引起足夠重視。從管理機(jī)構(gòu)設(shè)置看，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)，縣級(jí)以上各級(jí)政府都成立了國有資產(chǎn)管理委員會(huì)或國資局進(jìn)行管理，這些機(jī)構(gòu)與財(cái)政部、財(cái)政局在行政上是平級(jí)的，即生產(chǎn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理主體與財(cái)政部門平級(jí)，而非生產(chǎn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)則由財(cái)政部門的下屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，比如財(cái)政部設(shè)資產(chǎn)管理司、財(cái)政廳設(shè)行政事業(yè)資產(chǎn)管理處代表財(cái)政部門管理行政事業(yè)資產(chǎn)。作為管理機(jī)構(gòu)，其與生產(chǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)并不平級(jí)，這表明非生產(chǎn)經(jīng)營國有資產(chǎn)的管理至少在目前并沒有擺到與生產(chǎn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)同等重要的位置。

3.行政事業(yè)資產(chǎn)管理重存量管理輕增量管理

為了加強(qiáng)行政事業(yè)資產(chǎn)管理，各省行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)一般都設(shè)立了行政事業(yè)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，這可以使行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)掌握較為充分的行政事業(yè)存量資產(chǎn)信息，便于加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理，但是行政事業(yè)資產(chǎn)的增量管理卻成為薄弱環(huán)節(jié)。因?yàn)樾姓聵I(yè)資產(chǎn)的增量要通過財(cái)政投資性支出的安排形成，而財(cái)政投資性支出指標(biāo)的確定和審核由預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。這意味著行政事業(yè)資產(chǎn)增量的規(guī)模和結(jié)構(gòu)配置權(quán)事實(shí)上是由預(yù)算機(jī)構(gòu)掌握的，由此導(dǎo)致行政事業(yè)資產(chǎn)存量管理與增量管理脫節(jié)，行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)實(shí)際上只管理了存量資產(chǎn)，增量資產(chǎn)事實(shí)上并沒有納入行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍。

4.行政事業(yè)資產(chǎn)增量管理存在的問題集中體現(xiàn)為資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)

從應(yīng)然的角度分析，行政事業(yè)資產(chǎn)的增量管理必須與預(yù)算管理緊密結(jié)合，或者說二者就是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。從財(cái)政預(yù)算管理的角度分析，投資性支出與消費(fèi)性支出在性質(zhì)上的差別使二者成為財(cái)政預(yù)算管理的兩大塊內(nèi)容，二者有著明顯區(qū)別。消費(fèi)性支出主要體現(xiàn)為行政事業(yè)單位的公用經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)，當(dāng)年消耗完畢，每年都需要安排，因此確定收支指標(biāo)一般采用基數(shù)法，即根據(jù)上年的支出指標(biāo)結(jié)合當(dāng)年的情況相機(jī)調(diào)整，由此可以保證消費(fèi)性支出安排的連續(xù)性和穩(wěn)定性；而投資性支出的安排由于可以形成在多個(gè)財(cái)政年度連續(xù)穩(wěn)定存在的資產(chǎn)，所以確定該類支出指標(biāo)就不能采取基數(shù)法即根據(jù)上年度投資性支出指標(biāo)來確定當(dāng)年的支出指標(biāo)，其必須根據(jù)部門、單位存量資產(chǎn)狀況來相機(jī)確定。因此，要加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，行政事業(yè)資產(chǎn)管理與投資性支出的預(yù)算管理就不可分割。從行政事業(yè)資產(chǎn)管理的角度分析，行政事業(yè)資產(chǎn)的增量管理作為與行政事業(yè)存量資產(chǎn)管理并列的重要工作，其順利開展必須以掌握投資性支出指標(biāo)的確定權(quán)為基本手段，不能確定投資性支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)事實(shí)上也就不能對(duì)行政事業(yè)資產(chǎn)的增量進(jìn)行管理。因此，無論從財(cái)政預(yù)算管理還是從行政事業(yè)資產(chǎn)管理角度分析，投資性支出的預(yù)算管理與行政事業(yè)資產(chǎn)管理都必須緊密結(jié)合、不可分割。但從實(shí)然角度考察，我國行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理卻嚴(yán)重脫節(jié)。行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理行政事業(yè)資產(chǎn)，掌握較為充分的行政事業(yè)資產(chǎn)存量信息，因而也就能相對(duì)準(zhǔn)確判斷部門、單位對(duì)增量資產(chǎn)需求信息的真實(shí)性、合理性，但其并不負(fù)責(zé)編制投資性支出預(yù)算，無權(quán)決定部門、單位的投資性支出指標(biāo)；預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)投資性支出預(yù)算的編制，其可以確定投資性支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，有權(quán)核定部門、單位的投資性支出指標(biāo)，但其并不負(fù)責(zé)管理行政事業(yè)資產(chǎn)，因而并不掌握部門、單位的存量資產(chǎn)信息，于是也就無法對(duì)部門、單位對(duì)增量資產(chǎn)的需求信息的真實(shí)性、合理性作出判斷。這種行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的嚴(yán)重脫節(jié)是當(dāng)前我國行政事業(yè)資產(chǎn)管理與財(cái)政預(yù)算管理工作亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

二、行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)的危害及目前采取的解決辦法

1.行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)的危害

總體來說，行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的脫節(jié)，直接導(dǎo)致行政事業(yè)資產(chǎn)存量管理與增量管理脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算體系中的資產(chǎn)預(yù)算難以合理編制，增量資產(chǎn)難以優(yōu)化配置，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政優(yōu)化資源配置職能難以順利實(shí)現(xiàn)。具體來說，其所造成的危害體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，難以合理確定財(cái)政投資性支出指標(biāo)。確定財(cái)政支出指標(biāo)可以采用基數(shù)法和零基預(yù)算法。對(duì)財(cái)政安排的消費(fèi)性支出，這兩種方法都可以采用。采用基數(shù)法就是要以以前年度的消費(fèi)性支出作為基數(shù)，結(jié)合當(dāng)年的情況增減調(diào)整。這種方法承認(rèn)和強(qiáng)調(diào)了財(cái)政活動(dòng)是一個(gè)連續(xù)穩(wěn)定的過程，對(duì)于保證財(cái)政支出安排的連續(xù)性和穩(wěn)定性具有重要作用，而且這種方法比較簡單，易于操作，所以在具體財(cái)政實(shí)踐中得到了廣泛應(yīng)用。用零基預(yù)算法確定消費(fèi)性支出指標(biāo)就不考慮以前年度安排的消費(fèi)性支出的數(shù)額，而是直接分析影響消費(fèi)性支出的因素，然后量化加總求和，這種方法的好處是便于克服以前年度影響消費(fèi)性支出的不合理因素，從而可以相對(duì)合理確定支出指標(biāo)，但是這種方法工作量大，操作繁瑣，難以保證消費(fèi)性支出指標(biāo)確定的時(shí)效性。兩種方法各有得失，確定消費(fèi)性支出指標(biāo)時(shí)可以相機(jī)選擇，但是對(duì)于財(cái)政安排的投資性支出指標(biāo)的確定，這兩種方法的運(yùn)用就有很大不同。首先，用零基預(yù)算法確定投資性支出指標(biāo)是不合適的，因?yàn)橥顿Y性支出不同于消費(fèi)性支出，消費(fèi)性支出當(dāng)年就消耗掉，第二年需要重新安排，而投資性支出會(huì)形成在多個(gè)財(cái)政年度連續(xù)存在并發(fā)揮作用的資產(chǎn)，不考慮以前年度投資性支出所形成的資產(chǎn)狀況，而直接分析部門、單位職能實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)需求的影響因素，然后量化加總求和確定投資性支出指標(biāo)，會(huì)導(dǎo)致部門、單位最終所掌握的資產(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其職能實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的需求，從而降低財(cái)政投資性支出的效率和行政事業(yè)資產(chǎn)的配置績效。其次，用基數(shù)法確定財(cái)政投資性支出指標(biāo)與確定消費(fèi)性支出指標(biāo)也有明顯區(qū)別。消費(fèi)性支出由于并不形成資產(chǎn)，所以確定當(dāng)年的消費(fèi)性支出可以上年的消費(fèi)性支出為基礎(chǔ)，這不僅簡化工作量，而且可以保證財(cái)政消費(fèi)性支出安排的連續(xù)性、穩(wěn)定性，但投資性支出由于要形成可在多個(gè)財(cái)政年度連續(xù)存在的資產(chǎn)，所以安排投資性支出就不能以上年的投資性支出指標(biāo)為基礎(chǔ)，能夠作為基數(shù)的只能是部門、單位存量資產(chǎn)的數(shù)量，在此基礎(chǔ)上比對(duì)部門、單位職能實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)需求。財(cái)政部門預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)確定財(cái)政投資性支出指標(biāo)，但其并不負(fù)責(zé)管理行政事業(yè)資產(chǎn)，對(duì)確定投資性支出指標(biāo)所必須的存量資產(chǎn)信息的掌握并不充分，由此導(dǎo)致其決策自然帶有一定的盲目性，從而難以合理確定投資性支出指標(biāo)。

第二，導(dǎo)致行政事業(yè)增量資產(chǎn)配置因逆向選擇而難以優(yōu)化。財(cái)政面向行政事業(yè)單位安排的投資性支出形成行政事業(yè)資產(chǎn)的增量，其合理安排有助于優(yōu)化行政事業(yè)資產(chǎn)的增量配置。但在行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)的前提下，要優(yōu)化行政事業(yè)資產(chǎn)的增量配置是非常困難的。因?yàn)椋簩?duì)需要配置資產(chǎn)的行政事業(yè)單位來說，其是以無償方式獲取行政事業(yè)資產(chǎn)，作為利己的經(jīng)濟(jì)人，其會(huì)傾向于盡可能多地占有行政事業(yè)資產(chǎn)，因此，部門、單位呈報(bào)的投資性支出指標(biāo)往往是夸大的，如果預(yù)算機(jī)構(gòu)能充分掌握部門、單位的存量資產(chǎn)信息，那么其可以相對(duì)容易地判斷部門、單位呈報(bào)的投資性支出指標(biāo)的真實(shí)程度，進(jìn)而可以對(duì)部門、單位的投資性支出指標(biāo)進(jìn)行增減調(diào)整，但是在預(yù)算機(jī)構(gòu)并不掌握行政事業(yè)單位存量資產(chǎn)信息的條件下，各部門、單位夸大投資性指標(biāo)會(huì)使預(yù)算機(jī)構(gòu)面臨巨大的平衡收支的壓力。為實(shí)現(xiàn)收支平衡，其必須壓縮部門、單位的投資性支出指標(biāo)，由于沒有信息優(yōu)勢(shì)，采取“一刀切”的壓縮方式往往是最終選擇，由此導(dǎo)致越是相對(duì)如實(shí)呈報(bào)信息的部門、單位越是吃虧；而越是能夸大資產(chǎn)需求信息的部門、單位越能在指標(biāo)確定中居于有利位置，這會(huì)導(dǎo)致如實(shí)呈報(bào)資產(chǎn)需求信息的部門、單位越來越少，而夸大資產(chǎn)需求信息的部門、單位越來越多，從而出現(xiàn)所謂的逆向選擇。因此，在預(yù)算機(jī)構(gòu)并不掌握部門、單位存量資產(chǎn)信息的前提下，要實(shí)現(xiàn)增量資產(chǎn)配置優(yōu)化是不可能的。

第三，喪失通過增量資產(chǎn)的合理配置來優(yōu)化存量資產(chǎn)配置的可能。行政事業(yè)資產(chǎn)的配置可以分為存量配置和增量配置兩個(gè)方面，存量資產(chǎn)配置是增量資產(chǎn)配置的基礎(chǔ)，要優(yōu)化增量資產(chǎn)配置必須以掌握存量資產(chǎn)配置信息為前提。由于預(yù)算機(jī)構(gòu)確定投資性支出指標(biāo)并不掌握存量資產(chǎn)信息，這種預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的脫節(jié)對(duì)資產(chǎn)管理所產(chǎn)生的影響集中體現(xiàn)為資產(chǎn)存量管理與增量管理相互脫節(jié)。從理論上講，行政事業(yè)資產(chǎn)存量配置即便在初始環(huán)節(jié)是合理的，隨著時(shí)間推移，部門、單位所處環(huán)境約束條件及職能實(shí)現(xiàn)所要履行的職責(zé)和任務(wù)的變化，資產(chǎn)的存量配置客觀上也需要優(yōu)化調(diào)整。從理論上講，財(cái)政部門行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)代表政府可以在不同部門、單位，甚至不同級(jí)次政府之間調(diào)劑資產(chǎn)余缺，畢竟行政事業(yè)資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家，管理權(quán)屬于政府，部門、單位只是享有占有、使用權(quán)。若特定資產(chǎn)在一些部門、單位出現(xiàn)閑置，而另一些部門、單位存在同類資產(chǎn)短缺，則應(yīng)在不同部門、單位之間實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)調(diào)劑。但是在實(shí)踐中，這種資產(chǎn)調(diào)劑卻很少發(fā)生。問題的關(guān)鍵在于這種資產(chǎn)調(diào)劑通常采用無償劃撥的形式。對(duì)于調(diào)出資產(chǎn)的部門、單位，其利益不僅難以得到增進(jìn)，還要承擔(dān)辦理資產(chǎn)劃撥手續(xù)所必須付出的成本，因此，其沒有積極性將閑置資產(chǎn)劃撥出去；對(duì)于需調(diào)入資產(chǎn)的部門、單位，通過資產(chǎn)調(diào)劑調(diào)入的資產(chǎn)是二手的舊資產(chǎn)，而通過增量資產(chǎn)配置所形成的資產(chǎn)則是一手新資產(chǎn)，既然新資產(chǎn)和舊資產(chǎn)都是無償獲取，那么作為理性的經(jīng)濟(jì)人，其更有積極性通過增量資產(chǎn)配置獲取新資產(chǎn)，而沒有積極性通過資產(chǎn)調(diào)劑獲取二手的舊資產(chǎn)。由于部門、單位相對(duì)行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)具有信息優(yōu)勢(shì)，對(duì)于存在資產(chǎn)閑置的部門、單位而言，其可以利用自己的信息優(yōu)勢(shì)并不呈報(bào)閑置資產(chǎn)的信息；對(duì)于資產(chǎn)短缺的部門、單位也可以利用自己的信息優(yōu)勢(shì)，表明調(diào)劑的資產(chǎn)并不能完全滿足本部門、單位的資產(chǎn)需求。由此導(dǎo)致雖然理論上可行的部門、單位之間的資產(chǎn)余缺調(diào)劑，在具體的行政事業(yè)資產(chǎn)管理實(shí)踐中卻極少出現(xiàn)。因此，現(xiàn)實(shí)中部門、單位若出現(xiàn)資產(chǎn)短缺，通常通過增量資產(chǎn)配置予以滿足。而增量資產(chǎn)配置則需要以掌握存量資產(chǎn)配置信息為基礎(chǔ)和前提，而我國預(yù)算機(jī)構(gòu)掌握資產(chǎn)增量配置權(quán)，卻不負(fù)責(zé)存量資產(chǎn)管理，由此所導(dǎo)致的資產(chǎn)增量管理與存量管理的嚴(yán)重脫節(jié)，事實(shí)上失去了通過增量資產(chǎn)配置來彌補(bǔ)、調(diào)整和糾正存量資產(chǎn)配置問題的可能性。

2.目前解決行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)的一般做法及其局限

由于現(xiàn)實(shí)中預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)確定部門、單位的預(yù)算支出指標(biāo)，代表政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)編制預(yù)算，而行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政事業(yè)資產(chǎn)管理，二者同屬于財(cái)政部門，是平級(jí)的管理機(jī)構(gòu)，因此，解決預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的脫節(jié)問題，最簡單的思路就是加強(qiáng)二者的協(xié)調(diào)配合，在二者各司其職、各負(fù)其責(zé)的前提下，通過二者的相互協(xié)調(diào)、相互配合來解決該問題。具體做法是，各部門、單位上報(bào)的投資性支出指標(biāo)首先要經(jīng)過行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的審核，因?yàn)槠湔莆蛰^為充分的行政事業(yè)資產(chǎn)存量信息，其根據(jù)這些存量資產(chǎn)信息可以相對(duì)容易地判定部門、單位上報(bào)的投資性支出指標(biāo)到底在多大程度上是真實(shí)的，到底包含了多少水分。然后預(yù)算機(jī)構(gòu)再根據(jù)行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)審核過的指標(biāo)確定最終的投資性支出指標(biāo)進(jìn)而編制資產(chǎn)預(yù)算。從理論上看，這樣的制度安排可以輕松解決行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的脫節(jié)問題。但是，在實(shí)踐中，這樣的制度安排并沒有取得理想效果。究其原因主要在于，行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)也是理性的經(jīng)濟(jì)人，作為理性的經(jīng)濟(jì)人，其傾向于管理更多的行政事業(yè)資產(chǎn)，放松對(duì)部門、單位投資性支出指標(biāo)的審核力度，加大財(cái)政投資性支出規(guī)模，有利于增加行政事業(yè)資產(chǎn)數(shù)量，從而可使自身的權(quán)力得到更為充分的體現(xiàn)。另外，行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核部門、單位的投資性支持指標(biāo)，但其自身并不負(fù)責(zé)安排支出，并不需要承擔(dān)平衡財(cái)政收支的壓力，因此放松對(duì)部門、單位投資性支出指標(biāo)的審核力度，等于把平衡財(cái)政收支的壓力甩給了預(yù)算機(jī)構(gòu)，而行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與各部門、單位的行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)實(shí)行對(duì)口管理，彼此之間經(jīng)常的業(yè)務(wù)往來也使得行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)更傾向于放松對(duì)部門、單位投資性指標(biāo)的審核。因此，近年來雖然為實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合，提高增量資產(chǎn)配置效率，財(cái)政理論界和實(shí)際工作部門采取了很多措施，但在行政事業(yè)資產(chǎn)管理權(quán)和預(yù)算管理權(quán)分屬不同機(jī)構(gòu)的制度安排下，注定難以取得理想效果。

三、解決行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)的根本出路

1.完善一般公共預(yù)算復(fù)式預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)常預(yù)算與資產(chǎn)預(yù)算分開編制是根本出路

我國2015年實(shí)施的新預(yù)算法要求我國預(yù)算按復(fù)式預(yù)算編制，但我國的復(fù)式預(yù)算體系很不完善，這首先體現(xiàn)為我國復(fù)式預(yù)算體系所包括的四大組成部分：一般公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和政府基金預(yù)算并不是按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，所以在預(yù)算科目設(shè)置和指標(biāo)統(tǒng)計(jì)口徑方面必然存在嚴(yán)重的交叉重疊，進(jìn)而導(dǎo)致邏輯混亂。其次，就涉及行政事業(yè)資產(chǎn)管理的一般公共預(yù)算而言，其并沒有強(qiáng)調(diào)按復(fù)式預(yù)算編制，這不便于對(duì)兩類不同性質(zhì)的公共預(yù)算支出即消費(fèi)性支出和投資性支出實(shí)行分門別類的管理，同時(shí)，在預(yù)算機(jī)構(gòu)掌握預(yù)算編制權(quán)的制度安排下，還導(dǎo)致了行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理即事實(shí)上的行政事業(yè)資產(chǎn)存量管理與增量管理的脫節(jié)。本文認(rèn)為，解決這一問題的根本出路是將一般公共預(yù)算也按復(fù)式預(yù)算編制，將其分為兩大部分：一部分為經(jīng)常預(yù)算，主要反映一般公共預(yù)算的消費(fèi)性支出；另一部分為資產(chǎn)預(yù)算，主要反映一般公共預(yù)算的投資性支出。經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算分別由不同機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制，其中預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制經(jīng)常預(yù)算。由于該預(yù)算安排消費(fèi)性支出，確定消費(fèi)性支出指標(biāo)并不需要掌握部門、單位的存量資產(chǎn)情況，由預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制并不影響行政事業(yè)增量資產(chǎn)配置；資產(chǎn)預(yù)算則由行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制。由于該預(yù)算安排投資性支出，合理確定投資性支出指標(biāo)需要以掌握較為充分的部門、單位的存量資產(chǎn)信息為前提，由行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制，可以充分發(fā)揮其掌握部門、單位較為充分的存量資產(chǎn)信息的比較優(yōu)勢(shì)，由此可以做到讓行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與預(yù)算機(jī)構(gòu)各司其職、各負(fù)其責(zé)，并通過二者的相互協(xié)調(diào)、相互配合、相輔相成，來共同完成合理編制一般公共預(yù)算的任務(wù)。這樣的預(yù)算管理制度改革不僅有助于高效地分配消費(fèi)性支出，而且也有助于高效地分配投資性支出，既完善了一般公共預(yù)算體系，還解決了長期存在的行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)、存量資產(chǎn)管理與增量資產(chǎn)管理脫節(jié)的問題。

2.實(shí)現(xiàn)經(jīng)常預(yù)算與資產(chǎn)預(yù)算分開編制、完善一般公共預(yù)算體系所要解決的問題

（1）克服既定權(quán)力劃分關(guān)系的制約。目前的制度安排是預(yù)算機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)安排消費(fèi)性支出和投資性支出，一般公共預(yù)算都由其負(fù)責(zé)編制。一般公共預(yù)算如實(shí)行復(fù)式預(yù)算，其只負(fù)責(zé)編制經(jīng)常預(yù)算，資產(chǎn)預(yù)算由行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制，這對(duì)預(yù)算機(jī)構(gòu)來說，事實(shí)上導(dǎo)致職權(quán)范圍縮小，在某種程度上侵犯其既得利益，有可能會(huì)導(dǎo)致預(yù)算機(jī)構(gòu)的抵制。因此，要從根本上解決行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的脫節(jié)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)常預(yù)算與資產(chǎn)預(yù)算分開編制，完善一般公共預(yù)算體系，需要克服既定權(quán)力劃分關(guān)系的制約，需要進(jìn)行改革方案的頂層設(shè)計(jì)。

（2）從總體上協(xié)調(diào)經(jīng)常預(yù)算與資產(chǎn)預(yù)算的資金分配關(guān)系。一般公共預(yù)算分為經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算兩部分，經(jīng)常預(yù)算安排消費(fèi)性支出，資產(chǎn)預(yù)算安排投資性支出，這就需要財(cái)政支出的安排首先要從總體上確定消費(fèi)性和投資性支出的比例關(guān)系，然后由預(yù)算機(jī)構(gòu)和行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)編制經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算。這一比例關(guān)系能否合理確定會(huì)對(duì)政府公共經(jīng)濟(jì)部門的資源配置效率產(chǎn)生基礎(chǔ)性影響，需要由國家權(quán)力機(jī)關(guān)、政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門、政府財(cái)政部門慎重抉擇。較為謹(jǐn)慎的做法是采用基數(shù)法，即根據(jù)上年度財(cái)政支出中消費(fèi)性支出和投資性支出的比例關(guān)系，結(jié)合當(dāng)年的具體情況酌情調(diào)整。在消費(fèi)性支出和投資性支出這一基本比例關(guān)系保持穩(wěn)定的前提下，實(shí)現(xiàn)支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。

（3）對(duì)一般公共預(yù)算收支合理分類。適應(yīng)一般公共預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算進(jìn)行編制的要求，應(yīng)將一般公共預(yù)算收支分別編入經(jīng)常預(yù)算和資產(chǎn)預(yù)算兩個(gè)收支對(duì)照表。支出劃分較為簡單，消費(fèi)性支出列入經(jīng)常預(yù)算；投資性支出列入資產(chǎn)預(yù)算。收入劃分可參照其他國家復(fù)式預(yù)算的編制經(jīng)驗(yàn)，將稅收收入列入經(jīng)常預(yù)算；將資產(chǎn)運(yùn)營收入、資產(chǎn)處置收入、公債收入、經(jīng)常預(yù)算結(jié)余等列入資產(chǎn)預(yù)算。

3.仍然需要做好行政事業(yè)資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)性工作

（1）需要健全行政事業(yè)資產(chǎn)管理制度。從資產(chǎn)管理所涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)來看，無論是資產(chǎn)的融資、投資，還是資產(chǎn)的配置、運(yùn)營和處置，都需要有健全的制度作為基本的行為依據(jù)，特別是資產(chǎn)配置，需要針對(duì)不同部門、不同單位的具體情況制訂合理的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，由此才能根據(jù)存量資產(chǎn)的情況來判斷其對(duì)增量資產(chǎn)的需求是否合理，進(jìn)而才可以合理確定其投資性支出指標(biāo)；而資產(chǎn)預(yù)算運(yùn)作所涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括資產(chǎn)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和決算更是需要依據(jù)預(yù)算法等法律、法規(guī)予以規(guī)范和約束，這一系列制度、規(guī)定的完善構(gòu)成實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)存量資產(chǎn)管理與增量資產(chǎn)管理緊密結(jié)合的制度基礎(chǔ)。

（2）強(qiáng)化行政事業(yè)資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)建設(shè)。強(qiáng)化行政事業(yè)資產(chǎn)管理、編制資產(chǎn)預(yù)算離不開強(qiáng)大的信息系統(tǒng)的支持。一級(jí)政府乃至一個(gè)部門或一個(gè)行政事業(yè)單位，其所占有、使用的行政事業(yè)資產(chǎn)的規(guī)模往往較為龐大、種類繁多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，如果沒有完備的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，僅僅依靠人工來搜集整理信息，不可能掌握較為充分的存量資產(chǎn)信息。完備的信息系統(tǒng)建設(shè)需要增強(qiáng)數(shù)據(jù)的自動(dòng)更新和匯總功能、信息系統(tǒng)要能夠快捷的完成基礎(chǔ)分析和初步審核、要有良好的信息共享平臺(tái)以及進(jìn)行自動(dòng)預(yù)測(cè)、自動(dòng)預(yù)警的功能。

（3）加強(qiáng)行政事業(yè)資產(chǎn)管理人才隊(duì)伍建設(shè)。人是起決定作用的因素。加強(qiáng)行政事業(yè)資產(chǎn)管理、編制資產(chǎn)預(yù)算需要有高素質(zhì)的人才隊(duì)伍。這樣的人才隊(duì)伍不僅需要熟悉行政事業(yè)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，而且還需要適應(yīng)預(yù)算運(yùn)作過程及各環(huán)節(jié)的技術(shù)要求。長期的采取專業(yè)化分工的思路來處理行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的關(guān)系，使得不少人的知識(shí)儲(chǔ)備和業(yè)務(wù)能力在適用范圍方面受到很大局限，其可能較為熟悉行政事業(yè)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，但對(duì)預(yù)算管理所知甚少，這是加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)需著力解決的問題。

參考文獻(xiàn)

1.陽永蓉.多措并舉促進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合.行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2013（3）.

2.李運(yùn)鋒.對(duì)全面推進(jìn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的探討.中國市場(chǎng)，2015（1）.

3.江蘇省財(cái)政廳行政事業(yè)資產(chǎn)處課題組.改革形勢(shì)下的行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合機(jī)制研究.行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2014（7）.

4.王慧娟.行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理對(duì)接研究.財(cái)會(huì)通訊，2014（9）.

5.胡智輝.行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的思路探討.行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2016（10下）。

6.魏安娟.行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的探討.行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2016（12下）。

7.謝傳耀.行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的途徑探究.行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，201（4上）.

8.段俊梅、姚震、段紅梅、馬伯永.行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的研究.湖南商學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（1）.

9.全國預(yù)算與會(huì)計(jì)研究會(huì)課題組.行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合問題研究.中國財(cái)政，2010（13）.

10.湖南省財(cái)政廳資產(chǎn)管理處.基于“六位一體”的資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合模式的探索與思考.行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2015（3上）.（責(zé)任編輯：劉海琳）