楊陽 鄭妮

〔摘要〕 隨著現(xiàn)代化城市建設(shè)的發(fā)展，地下空間開發(fā)利用逐漸被很多城市提上重要議事日程。本文以系統(tǒng)論的基本思想為指引，從城市地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀出發(fā)，厘清城市地下空間對緩解地上和地面空間擁堵、合理增加城市土地資源等方面的重要意義，在此基礎(chǔ)上以城市地鐵建設(shè)為例，進(jìn)一步探討地下空間開發(fā)利用面臨的難題，并針對問題就地下開放利用的整體性規(guī)劃、適度性建設(shè)、適宜性條件、公共性市場、均衡性運(yùn)營、法治保障等方面提出建議。

〔關(guān)鍵詞〕 地下空間 開發(fā)利用 系統(tǒng)論

〔中圖分類號(hào)〕TU984.113 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008-0694（2018）03-0017-09

〔作者〕 楊 陽 碩士研究生 四川省社會(huì)科學(xué)院研究生學(xué)院 成都 610072

鄭 妮 副教授 中共四川省委黨校（四川行政學(xué)院） 成都 610072

現(xiàn)代城市地下建筑的出現(xiàn)，一般以1863年英國倫敦建成的世界上第一條城市地鐵為標(biāo)志?！?〕自此以后，現(xiàn)代化城市地下空間如雨后春筍，不斷涌現(xiàn)在人們的視野中。首先，隨著中國城市現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，城市面臨的人口、資源、環(huán)境危機(jī)日益嚴(yán)重，三者之間的矛盾正在影響著人們的日常生活乃至整個(gè)城市空間的規(guī)劃與管理。進(jìn)一步講，中國城市化進(jìn)程十分迅速，與此相對應(yīng)的是城市土地消耗快速，可利用土地面積逐年減少。城市化進(jìn)程加快與城市土地資源稀缺的矛盾日益尖銳，按照現(xiàn)有城市擴(kuò)張速度計(jì)算，很多城市在不久的將來可能面臨無地可用的窘迫境地。因此，從現(xiàn)實(shí)和長遠(yuǎn)兩方面來看，城市地下空間的綜合開發(fā)和利用將成為城市空間發(fā)展的重要趨勢。

近年來，中國很多城市都在積極探索如何更有效地利用地下空間的問題，如很多城市都建設(shè)了大量的地下交通設(shè)施，在很大程度上緩解了地面交通不足的問題。其中，地下軌道交通（地鐵）作為城市地下空間開發(fā)的最主要內(nèi)容之一，對改善城市公共交通提供了有力支撐。甚至可以說，城市地鐵建設(shè)是現(xiàn)代化城市地下空間開發(fā)利用的關(guān)鍵。

一、中國城市地鐵整體開發(fā)建設(shè)概況

整體而言，現(xiàn)階段中國正在穩(wěn)步發(fā)展和開發(fā)利用城市地下空間，發(fā)展態(tài)勢總體良好，以城市地鐵建設(shè)為例，呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.中國城市地鐵建設(shè)起步晚、發(fā)展迅速

中國城市地鐵建設(shè)起步較晚，直到1969年北京市才建成全國第一條地鐵，是中國首個(gè)擁有地鐵的城市，1979年香港地鐵開始為乘客提供市區(qū)地鐵列車服務(wù)，直到2000年，中國也僅有北京、香港、天津、上海、廣州等城市建設(shè)有地鐵，城市地鐵開發(fā)建設(shè)起步晚、初期進(jìn)程緩慢。2004年后，中國城市地鐵建設(shè)整體步伐加快，各大城市相繼建設(shè)地鐵。根據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會(huì)發(fā)布的《2017年城市軌道交通行業(yè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2017年12月，中國內(nèi)地已開通地鐵并投入運(yùn)營的城市（以首條軌道交通開通時(shí)間排序）達(dá)到34個(gè)，運(yùn)營線路長達(dá)3884公里，占城軌交通線路總長度77.2%；且有62個(gè)城市的軌道交通網(wǎng)規(guī)劃已經(jīng)獲得相關(guān)部門的批復(fù)，規(guī)劃總里程長達(dá)7321.1公里?！?〕城市地鐵建設(shè)進(jìn)入了快速發(fā)展的新階段，預(yù)計(jì)不久將會(huì)實(shí)現(xiàn)多元化的結(jié)構(gòu)模式和網(wǎng)絡(luò)化的運(yùn)營方式。

2.中國城市地鐵建設(shè)范圍持續(xù)不斷擴(kuò)大

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中國城市地鐵建設(shè)的范圍不斷擴(kuò)大。從各城市的行政級(jí)別上來看，北京、重慶、上海、天津等四個(gè)直轄市均已建設(shè)多條地鐵線，并受到廣大市民的青睞。除直轄市外，從地區(qū)上來看，東北地區(qū)（黑龍江、吉林、遼寧），西北地區(qū)（陜西），華中地區(qū)（湖北、湖南、河南、江西），華東地區(qū)（江蘇、浙江、安徽），西南地區(qū)（四川、貴州、云南），華南地區(qū)（廣東、廣西、福建）等17個(gè)省的省會(huì)城市目前都已開通并運(yùn)營地鐵；部分地級(jí)城市也開通了地鐵，例如蘇州、東莞、寧波、無錫、青島等城市；除此之外，港澳地區(qū)的香港地鐵已經(jīng)比較發(fā)達(dá)，澳門的首段地鐵系統(tǒng)最快可望于2019年12月建成啟用。

3.各地區(qū)城市地鐵開發(fā)建設(shè)差距較大

以直轄市和副省級(jí)城市地鐵運(yùn)營條數(shù)可以看出，中國各地區(qū)的城市地鐵開發(fā)建設(shè)差距較大。其一，直轄市地鐵運(yùn)營條數(shù)相對較多，截至2017年12月，北京地鐵已有22條線路投入運(yùn)營，是所有城市中運(yùn)營條數(shù)最多的；上海、天津、重慶分別開通運(yùn)營17條、6條、6條，四個(gè)直轄市運(yùn)營條數(shù)總計(jì)51條。其二，華南地區(qū)副省級(jí)城市地鐵運(yùn)營條數(shù)總計(jì)24條，廣東省廣州市和深圳市的貢獻(xiàn)最大，分別多達(dá)13條和8條，而廣西南寧市和福建廈門市卻只有2條與1條。其三，華中、華東、東北、西南四個(gè)地區(qū)的副省級(jí)城市地鐵運(yùn)營條數(shù)相當(dāng)，分別為15條、14條、13條、11條，與直轄市地鐵運(yùn)營條數(shù)相比還有一定距離。其四，港澳地區(qū)地鐵建設(shè)最快的是香港，截至2017年底，香港地鐵開通里程居中國前十，世界前二十，已擁有11條路線；而澳門地鐵正處于在建狀態(tài)。其五，西北地區(qū)僅有西安市開通了3條地鐵運(yùn)營線，是國內(nèi)地鐵建設(shè)相對不發(fā)達(dá)地區(qū)，各地區(qū)的地鐵建設(shè)差距很大，不同地區(qū)的城市地鐵建設(shè)現(xiàn)狀也各不相同。

4.各大城市地鐵建設(shè)逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營

隨著中國城市地鐵建設(shè)的不斷發(fā)展，各個(gè)城市的地鐵運(yùn)營線路相繼增加，運(yùn)營組織管理開始從單線運(yùn)營轉(zhuǎn)化為網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營。地鐵網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營有必要構(gòu)建完善的管理體系，確保地鐵安全可靠、高效運(yùn)營，并努力打造以“安全地鐵、高效地鐵、人文地鐵”為核心的地鐵服務(wù)品牌?！?〕以成都為例，經(jīng)過2010年9月到2017年底的快速建設(shè)，全市現(xiàn)已基本形成“米”字型地鐵線網(wǎng)，以天府廣場為中心，東至龍泉，南到高新區(qū)，西抵溫江，北達(dá)新都，六條線路相互交錯(cuò)，14個(gè)站點(diǎn)可同站換乘不同線路。通過運(yùn)營車站與線路的連接，形成了規(guī)模大、功能強(qiáng)的客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，線路之間與車站之間基本實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通與資源共享，使地鐵逐漸融入到每個(gè)市民的日常生活中。

二、中國城市地鐵建設(shè)及地下空間開發(fā)利用的重要意義

地下空間是指巖層或土層中天然形成或經(jīng)人工開發(fā)形成的空間?！?〕城市地下空間是城市空間不可或缺的組成部分，需與城市地上空間和城市地面空間共同規(guī)劃管理與開發(fā)利用。城市地下空間的種類很多，其開發(fā)利用的形式主要包括地下車庫、地鐵車站和區(qū)間、地下商場、地下娛樂場所、地下過街通道、地下市政公用設(shè)施、地下倉庫等。〔5〕中國大多城市開發(fā)地下空間主要是為了緩解地面交通壓力，于是以地鐵線路作為地下空間開發(fā)的骨架，往往同其他地下空間一并建設(shè)，共同組成一個(gè)強(qiáng)大的地下空間體系。

第一，城市地鐵建設(shè)及地下空間開發(fā)利用能最大限度利用城市土地資源，有效緩解地上和地面空間擁堵的矛盾。隨著改革開放不斷深入，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，不少農(nóng)村人口大量涌入城市，城市規(guī)模日漸擴(kuò)大。因而城市土地資源變得越來越緊缺，城市現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施供不應(yīng)求，地面與地上空間越來越擁擠，交通堵塞已成常態(tài)，城市環(huán)境不斷惡化，這些城市問題已然演變成“城市病”，亟需“醫(yī)治”，城市地鐵建設(shè)與其他地下空間開發(fā)迅速吸引城市設(shè)計(jì)人員的眼球。

第二，城市地鐵建設(shè)及地下空間綜合開發(fā)的程度越高，所產(chǎn)生的綜合效益也越高。城市地鐵建設(shè)有利于城市各類建筑物功能有機(jī)結(jié)合，地鐵建設(shè)會(huì)伴隨著地下商場、地下娛樂場所等地下空間的“誕生”，大規(guī)模的地下空間開發(fā)利用，不僅大大降低了投資成本，而且與城市其他建筑物相互依存、價(jià)值互補(bǔ)，有力地提升了現(xiàn)代化城市建設(shè)的質(zhì)量與效率。〔6〕另外，城市地鐵的開發(fā)，還有效緩解了地面壓力，使城市地面更加整潔、生存環(huán)境更加舒適，達(dá)到美化綠化城市的效果，從而提高市民的生活質(zhì)量。

第三，城市地鐵建設(shè)及地下空間的開發(fā)利用，可以合理增加城市土地資源。在城市地鐵建設(shè)之前，城市土地資源主要是指地面和地上空間，隨著地鐵及其他地下空間的不斷開發(fā)利用，地面以下的空間成為一種“新型”國土資源，無論在理論還是在實(shí)踐中，地下空間成為自然資源已達(dá)成共識(shí)?！?〕地下空間作為一種特殊的國土資源，對增加城市土地資源具有重要意義，為推動(dòng)城市科學(xué)高效地建設(shè)與發(fā)展提供重要基礎(chǔ)條件。

第四，城市地鐵建設(shè)及地下空間的開發(fā)利用能適度減少能源消耗。能源枯竭威脅著世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)有的煤、石油、天然氣等自然資源儲(chǔ)量有限，難以維系當(dāng)前經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。一方面，我國石油和天然氣儲(chǔ)量都比較少，合理利用和節(jié)約能源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展必由之路，地鐵建設(shè)與地下空間開發(fā)能有效緩解能源消耗。另一方面，地下空間具有恒溫、恒濕、避光、隔熱、安全等特征，相比較巨大的地上綜合體建筑，地下空間在能源消耗方面具有獨(dú)特優(yōu)勢?！?〕

三、中國城市地鐵建設(shè)及地下空間開發(fā)利用存在的主要問題

近年來，中國城市地鐵建設(shè)步伐加快，國內(nèi)各大城市的地下交通已進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營的新時(shí)代，但是與發(fā)達(dá)國家相比，在開發(fā)利用過程中仍存在不少問題，主要體現(xiàn)在整體規(guī)劃、前中期規(guī)劃、地質(zhì)勘察、地上地下協(xié)調(diào)、網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營和法治保障等方面。

1.整體規(guī)劃和系統(tǒng)開發(fā)缺乏綜合思考

目前中國地下空間開發(fā)利用普遍缺乏整體規(guī)劃和系統(tǒng)開發(fā)。雖然部分大中型城市的地下空間開發(fā)力度已經(jīng)大大增強(qiáng)，但是對地下空間的長遠(yuǎn)發(fā)展仍沒有一個(gè)完整的規(guī)劃體系和布局，“各自為政”“行政區(qū)隔”“重復(fù)開挖和填埋”等現(xiàn)象在一定程度上存在。相比日本、瑞典、芬蘭、挪威、加拿大等一些地下空間開發(fā)利用較為成熟的國家還有一段距離，〔9〕這些國家和地區(qū)都將城市地下空間整體規(guī)劃作為開發(fā)利用的重要內(nèi)容。譬如日本在立法、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、經(jīng)營管理等方面已形成一套相對完善的地下空間開發(fā)利用的法律法規(guī)體系，其中《共同溝特別措施法》早在上世紀(jì)六十年代初就已公布并實(shí)施，這部法律號(hào)稱世界第一共同溝法?！?0〕另外，地下空間的研究和建設(shè)涉及到土木、建筑、環(huán)保、防災(zāi)等各個(gè)領(lǐng)域，每一項(xiàng)地下工程都需要經(jīng)過縝密細(xì)致的調(diào)研，并確保各項(xiàng)工程環(huán)環(huán)相扣。但中國實(shí)際地下空間開發(fā)過程中，各個(gè)領(lǐng)域缺乏協(xié)商溝通和統(tǒng)籌規(guī)劃，大家都單獨(dú)作為，使得開發(fā)利用的成本較高，有些城市在建設(shè)過程中甚至出現(xiàn)塌陷的問題，并造成不必要的人員傷亡，對地下空間的開發(fā)利用亟需整體規(guī)劃、系統(tǒng)設(shè)計(jì)。

2.前期規(guī)劃和中期建設(shè)未能有效銜接

當(dāng)前不少城市地下空間的開發(fā)利用沒有將前期規(guī)劃和中期建設(shè)有效銜接，很可能導(dǎo)致地下空間開發(fā)利用不當(dāng)或過度，從而導(dǎo)致一系列的地質(zhì)環(huán)境問題。其一，地下空間過度開發(fā)會(huì)對地下水造成污染，建成后地下建筑物阻滯地下水的排泄，從而改變地下水的方向，并引起地下水位的升降。其二，地下工程過度開發(fā)會(huì)使其在施工中或竣工后巖土整體移動(dòng)、沉降或變形，進(jìn)而導(dǎo)致洞室的圍巖失穩(wěn)。其三，地下空間過度開發(fā)會(huì)對臨近建筑物和管線造成一定的影響，主要表現(xiàn)為地表傾斜損害、地表曲率損害、地表水平變形損害等。其四，地下空間過度開發(fā)很可能引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害，開發(fā)后巖土棄渣堆得又高又陡，遇暴雨后易發(fā)生堆積體邊坡失穩(wěn)、滑移、泥石流和崩塌等地質(zhì)災(zāi)害?！?1〕因此，地下空間開發(fā)利用必須控制在適度范圍內(nèi)。

3.地質(zhì)構(gòu)造和巖土狀況缺乏深入勘察

城市地下空間的開發(fā)利用必須對其適宜性進(jìn)行深入勘察和研究。遺憾的是，雖然業(yè)內(nèi)對地下空間適宜性的系統(tǒng)研究在以下六個(gè)方面已達(dá)成共識(shí)：地形地貌、地質(zhì)構(gòu)造、巖土類型、水文地質(zhì)條件、不良地質(zhì)現(xiàn)象、對已有建筑物的影響等，〔12〕但目前中國在巖體條件的適宜性這一問題上仍未形成一套完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和比較客觀的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際工作中，評(píng)價(jià)方法的實(shí)用性與有效性至關(guān)重要，采用更加精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)價(jià)方法才能充分反映該地區(qū)地質(zhì)環(huán)境特征和地下空間開發(fā)適宜性的實(shí)際情況。基于對以上六方面的系統(tǒng)、深入與綜合的調(diào)查分析，對多源復(fù)雜的影響因子進(jìn)行層次分解、量化分析和重新構(gòu)建，才能更精準(zhǔn)地評(píng)估出該區(qū)域開發(fā)地下空間的適宜程度。

4.地上空間和地下空間未能充分協(xié)調(diào)

地下空間規(guī)模過大或過小都不利于整個(gè)城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，目前城市建設(shè)中缺乏地上空間和地下空間協(xié)調(diào)開發(fā)的理念和機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市建設(shè)步伐日益加快，城市規(guī)模漸漸擴(kuò)大，人們創(chuàng)造的“深圳速度”不斷被刷新，大部分城市的地上空間開發(fā)利用幾乎達(dá)到飽和狀態(tài)，因而城市建設(shè)者們將視野投向了地下空間。然而中國現(xiàn)有的地下空間開發(fā)技術(shù)還未成熟，尤其在已經(jīng)建設(shè)好的城區(qū)開發(fā)更是極大地增加了開發(fā)成本和技術(shù)難度。這不僅需要綜合考慮整個(gè)地下空間建設(shè)的規(guī)劃，更需要克服對地上空間造成傷害的問題，因此必須對地上空間和地下空間開發(fā)創(chuàng)設(shè)充分的協(xié)調(diào)機(jī)制。這方面，多倫多的地下步行道系統(tǒng)就值得我們借鑒學(xué)習(xí)。20世紀(jì)70年代，多倫多已建成4個(gè)街區(qū)寬、9個(gè)街區(qū)長的地下步行道，并將100多個(gè)地面的出入口與市政廳、火車站、證券交易所、地鐵乘站等城市功能主體有機(jī)銜接，進(jìn)一步將地面上的花園與噴泉互相連通。〔13〕

5.地鐵建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營未能統(tǒng)籌管理

隨著地鐵網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營時(shí)代的開啟，產(chǎn)生了運(yùn)營主體不協(xié)同、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)大幅度增加等新問題。一方面，地鐵運(yùn)營主體不同，不同線路的運(yùn)營方式各異，從而導(dǎo)致了同站換乘后計(jì)價(jià)方式的不同，例如天津市地鐵1、2、3號(hào)線按區(qū)間計(jì)價(jià)，而地鐵9號(hào)線按里程運(yùn)價(jià)率計(jì)價(jià)，出現(xiàn)了在同一車站乘坐不同地鐵線路其收費(fèi)不一致的問題，因而有必要加強(qiáng)運(yùn)營主體之間的協(xié)同，推動(dòng)地鐵網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營。另一方面，網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營成本增加運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，突發(fā)事件很可能導(dǎo)致連鎖反應(yīng)，甚至使整個(gè)運(yùn)營系統(tǒng)受到影響；單線運(yùn)營時(shí)，每一條線路上遇到突發(fā)事件后，可以集中所有的資源突擊解決該處的問題，不會(huì)影響其他地鐵線路的正常運(yùn)營，還會(huì)增加應(yīng)急處置的有效性。與單線運(yùn)營相比，城市地鐵網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營需要更專業(yè)和高效的處理突發(fā)事件的人員、技術(shù)，也需要更高的應(yīng)急處置與救援能力。

6.開發(fā)利用與運(yùn)營管理缺乏法治保障

法治保障是推動(dòng)地下空間開發(fā)利用的重要因素，但目前中國沒有一部法律法規(guī)專門規(guī)定地下空間開發(fā)利用。一方面，國家層面關(guān)于地下空間的規(guī)定僅有2011年修正的部門規(guī)章《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，近七年該規(guī)章沒有進(jìn)行過修正，同時(shí)沒有制定其他新的法律法規(guī)或部門規(guī)章，但這段時(shí)間正是中國地下空間開發(fā)利用飛速發(fā)展時(shí)期，因而缺乏支撐地下空間開發(fā)利用和運(yùn)營管理相關(guān)的法治保障，這是當(dāng)前比較嚴(yán)峻的問題。另一方面，當(dāng)前城市地下空間開發(fā)利用的部門規(guī)章是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的，而地下空間開發(fā)利用涉及人防、建設(shè)、市政、環(huán)保、電力、交通、電信等部門，該部規(guī)章很難有力指導(dǎo)各方開展城市地下空間開發(fā)利用的實(shí)際工作，因而有必要盡快出臺(tái)行政法規(guī)，增強(qiáng)法律效力。

四、若干建議

針對地鐵建設(shè)與地下空間開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的規(guī)劃、勘察、協(xié)調(diào)、運(yùn)營、法治保障等問題，結(jié)合國情，本文提出如下建議：

1.前瞻性思考地下空間開發(fā)利用的整體性規(guī)劃

地下空間的開發(fā)利用需要契合城市規(guī)劃的合理性、統(tǒng)一性和整體性。系統(tǒng)規(guī)劃包括總體規(guī)劃、分區(qū)域規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等，因而地下空間開發(fā)利用需要系統(tǒng)思考這幾類規(guī)劃。地下空間建設(shè)工程量大，涉及范圍廣，需要政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并吸收各相關(guān)行業(yè)的專家組成“城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組”，在建筑師、人類學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、心理學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、政治家、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)師等共同努力之下，制定操作性較強(qiáng)、能夠解決城市問題、全面整體的地下空間開發(fā)利用規(guī)劃，〔14〕使中后期能分期分批高效地完成工程項(xiàng)目。

2.理性推動(dòng)地下空間開發(fā)利用的適度性建設(shè)

地下空間開發(fā)利用具有不可逆性，必須適度開發(fā)，需要前期規(guī)劃與中期建設(shè)有效銜接。中國地下空間相比發(fā)達(dá)國家開發(fā)得比較晚，大部分城市的地下空間開發(fā)都是近幾年才相繼出現(xiàn)在我們的視野中，為了城市更快速的發(fā)展，城市地下空間開發(fā)項(xiàng)目存在部分盲目追求建設(shè)數(shù)量的問題，從而忽略了適度開發(fā)的問題，導(dǎo)致建成后的地鐵或其他地下空間引發(fā)一系列的地質(zhì)問題。因此，經(jīng)過合理、統(tǒng)一和科學(xué)的整體規(guī)劃后，中期建設(shè)時(shí)必須在建設(shè)里程、車站、周期、地點(diǎn)、資源配置、人員技術(shù)等問題上與前期規(guī)劃有效銜接，確保理性推動(dòng)地下空間適度開發(fā)。

3.深入研究地下空間開發(fā)利用的適宜性條件

地下空間開發(fā)利用的適宜性條件的研究是整個(gè)工程的關(guān)鍵。目前理論和實(shí)踐中都沒有統(tǒng)一的適宜性標(biāo)準(zhǔn)，這是由于地下空間開發(fā)利用的適宜性研究具有很強(qiáng)的綜合性，需要多學(xué)科、多專業(yè)協(xié)作，其中包括地質(zhì)學(xué)、地貌學(xué)、巖體力學(xué)、土力學(xué)、工程科學(xué)與技術(shù)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、環(huán)境科學(xué)等。因此在相關(guān)部門統(tǒng)一組織下，需要以上學(xué)科的專家們協(xié)同研究，領(lǐng)導(dǎo)小組、專家團(tuán)隊(duì)、工作人員共同合作，力求制定出一套科學(xué)、完整的地下空間開發(fā)利用的適宜性評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。在這方面日本具有借鑒意義，日本對地下空間開發(fā)利用適宜性條件的研究由眾多大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)與建設(shè)機(jī)構(gòu)等共同協(xié)作，并為了保障地下空間安全性，在國土交通省下設(shè)“浸水對策研究委員會(huì)”，專門對地下空間由于浸水而帶來的安全問題進(jìn)行研究。

4.全面協(xié)調(diào)地下空間開發(fā)利用的綜合性發(fā)展

從戰(zhàn)略高度上認(rèn)識(shí)地上、地下空間綜合開發(fā)是很有必要的。隨著城市的擴(kuò)張，開發(fā)區(qū)和新城區(qū)開始誕生，新城建設(shè)給地下空間的綜合開發(fā)利用帶來了機(jī)遇，這是政府以較少成本拓展城市資源的最好途徑，因此全面協(xié)調(diào)地下空間開發(fā)利用的綜合性發(fā)展是當(dāng)前城市規(guī)劃中的重要工作。以武漢為例，隨著經(jīng)濟(jì)增長模式的轉(zhuǎn)變，在實(shí)現(xiàn)高科技驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的戰(zhàn)略中制定東湖開發(fā)區(qū)土地開發(fā)規(guī)劃，圍繞東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)展開，進(jìn)而開發(fā)城市地下土地以建設(shè)新城。在政府組織下做好勘察、計(jì)劃和協(xié)調(diào)等各項(xiàng)工作，從而避免了新城建成后再考慮地下空間開發(fā)利用過程中會(huì)出現(xiàn)的問題。

5.加強(qiáng)地下空間網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營管理均衡性調(diào)控

為了推動(dòng)現(xiàn)代化地下空間網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營新時(shí)代的快速發(fā)展，有必要進(jìn)一步協(xié)調(diào)運(yùn)營主體和提高應(yīng)急處置能力。第一，加強(qiáng)地鐵及其他地下空間運(yùn)營主體之間的橫向交流和管理合作，協(xié)同推動(dòng)城市地下空間網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的運(yùn)營發(fā)展，可實(shí)現(xiàn)管理機(jī)制協(xié)同、工作接口銜接、資源信息共享的高效運(yùn)營模式。第二，加快制定本城市地下空間網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營的應(yīng)急處置方案，合理調(diào)配線網(wǎng)的應(yīng)急處置資源，加強(qiáng)建設(shè)應(yīng)急救援的專業(yè)人才隊(duì)伍，有效提高技術(shù)人員與其他員工的網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，盡快落實(shí)網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)的維護(hù)機(jī)制以確保其安全可靠性。

6.強(qiáng)化地下空間開發(fā)利用的法治保障

法律法規(guī)是城市化地下空間開發(fā)利用的制度保障。目前，已有不少城市結(jié)合本地實(shí)際情況出臺(tái)了管理辦法，其中最為典型的有上饒市、成都市、杭州市、寧波市、長春市、濟(jì)南市、武漢市與深圳市等9個(gè)城市出臺(tái)了較為系統(tǒng)的管理辦法或規(guī)定。一方面，從時(shí)間上來看，除國家管理規(guī)定較早之外，大多數(shù)城市管理辦法均集中在2013年之后，尤其是2016年和2017年多數(shù)城市開始制定城市地下空間開發(fā)利用的管理辦法，這說明不少地下空間開發(fā)迅猛的城市開始意識(shí)到法治的重要性。另一方面，從結(jié)構(gòu)上來看，已經(jīng)出臺(tái)的管理辦法的篇章結(jié)構(gòu)相似，但是仍然存在不少差異之處。一是推動(dòng)“地下空間產(chǎn)權(quán)登記”的法律規(guī)定在實(shí)踐中有力實(shí)施，地下空間屬于不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)，它們需要通過產(chǎn)權(quán)登記的方式獲得正當(dāng)使用權(quán)。二是關(guān)于“地下空間使用管理”規(guī)定應(yīng)在系統(tǒng)性上下好功夫，這一內(nèi)容就好比我們平常購買東西的售后服務(wù)，可以考慮在管理辦法設(shè)置單獨(dú)章節(jié)對地下空間的使用進(jìn)行全面系統(tǒng)地管理。

五、結(jié)語

以系統(tǒng)論的基本思想為指引，本文從多層次視角對現(xiàn)代城市地下空間開發(fā)利用進(jìn)行思考。第一，合理有效地開發(fā)利用地下空間具有重要意義，它能有效緩解地上和地面空間擁堵的矛盾，有利于城市各類建筑物的功能有機(jī)結(jié)合，并合理增加了城市土地資源以及適度減少了能源消耗。

第二，地下空間開發(fā)利用尚存在不少問題。如整體規(guī)劃和系統(tǒng)開發(fā)缺乏綜合思考，前期規(guī)劃和中期建設(shè)未能有效銜接，地質(zhì)構(gòu)造和巖土狀況缺乏深入勘察，地上空間和地下空間未能充分協(xié)調(diào)，地鐵建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營未能統(tǒng)籌管理，開發(fā)利用與運(yùn)營管理缺乏法治保障等，有待于進(jìn)一步的研究與解決。

第三，為了地下空間的長足發(fā)展，在開發(fā)利用過程中需要做好做實(shí)基礎(chǔ)性工作。有必要前瞻性思考地下空間開發(fā)利用的整體性規(guī)劃、理性推動(dòng)地下空間開發(fā)利用的適度性建設(shè)、深入研究地下空間開發(fā)利用的適宜性條件、全面協(xié)調(diào)地下空間開發(fā)利用的綜合性發(fā)展、加強(qiáng)地下空間網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營管理的均衡性調(diào)控。

第四，法律法規(guī)是城市地下空間開發(fā)利用有力的制度保障。作為城市管理者應(yīng)該高度重視系統(tǒng)梳理與比較研究，特別要將各城市管理辦法中的總則、地下空間規(guī)劃管理、地下空間用地管理、地下空間工程建設(shè)、工程建設(shè)管理、地下空間產(chǎn)權(quán)登記、地下空間使用管理、人民防空工程、法律責(zé)任與附則等相關(guān)規(guī)定及時(shí)完善，為國家和各城市制定或修訂地下空間管理辦法提供有益參考。

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（責(zé)任編輯 傅 文）