網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動的回應(yīng)性政府：網(wǎng)絡(luò)問政的制度擴散及運行模式

孟天廣 趙娟

摘 要： 互聯(lián)網(wǎng)普及重塑著國家社會關(guān)系，驅(qū)動著網(wǎng)絡(luò)問政等政府回應(yīng)制度的形成及擴散。地方政府在中央壓力、社會驅(qū)動、地方創(chuàng)新和政策學(xué)習(xí)等驅(qū)動下，逐步建立多元化網(wǎng)絡(luò)問政制度，現(xiàn)有研究未能從制度視角討論中國式回應(yīng)性政府。本文以2009-2017年各省網(wǎng)絡(luò)問政的比較制度分析和人民網(wǎng)“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”的實證研究，探討了網(wǎng)絡(luò)問政制度在我國的擴散態(tài)勢、制度設(shè)計和運行模式，考察了多元化制度模式下的回應(yīng)績效。回應(yīng)制度擴散呈跨區(qū)域與鄰近區(qū)域?qū)W習(xí)共存的全國互動模式，且在制度設(shè)計上同質(zhì)性和差異性并存?，F(xiàn)階段逐步形成了黨委主導(dǎo)型、混合型、政府主導(dǎo)型、吸納部門主導(dǎo)、行政業(yè)務(wù)部門主導(dǎo)、督導(dǎo)部門主導(dǎo)、信訪主導(dǎo)七類運行模式，凸顯出差異化回應(yīng)績效?？傊?，本研究為建設(shè)中國式回應(yīng)性政府，提升政府回應(yīng)能力提供理論和實踐參考。

關(guān)鍵詞： 網(wǎng)絡(luò)；回應(yīng)性政府；網(wǎng)絡(luò)問政；制度擴散；模式

中圖分類號： D630.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）03-036-（9）

一、引言：網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動的回應(yīng)性政府

21世紀以來，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)已成為推動國家治理創(chuàng)新和政府治理生態(tài)變革的重要力量。特別是ICT技術(shù)（Information Communications Technology）的廣泛應(yīng)用，塑造著國家治理的新情景、新模式和新動力?；ヂ?lián)網(wǎng)的開放性、及時性和匿名性，為公民獲取政治信息和表達政治觀點提供了低風(fēng)險、低成本的手段。網(wǎng)絡(luò)在培育公民政治參與意識、促進政府和公眾互動、提高國家治理能力的同時，信息的可見性與傳播性給政府回應(yīng)帶來巨大壓力。一方面，網(wǎng)絡(luò)普及帶來的“數(shù)字民主”（Digital Democracy）浪潮推動著國家治理體系和能力的不斷優(yōu)化；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)在物質(zhì)接入（Material Access）、精神接入（Mental Access）、技能接入（Skills Access）和使用接入（Usage Access）方面的群體差異[1]，使網(wǎng)絡(luò)對公民的技術(shù)賦權(quán)具有局限性，在工業(yè)化國家和發(fā)展中國家之間、信息富有者和貧窮者之間以及公共生活的不同領(lǐng)域之間[2]，產(chǎn)生了顯著的數(shù)字鴻溝（Digital Divide）?；ヂ?lián)網(wǎng)作為政府治理的創(chuàng)新手段，在賦權(quán)公民積極參與公共治理、表達政策訴求的同時，也為政府強化網(wǎng)絡(luò)空間的治理能力，有效回應(yīng)公民訴求以實現(xiàn)良性政治互動[3]，提供了創(chuàng)新實踐。盡管回應(yīng)性政府探索早已有之，但在大數(shù)據(jù)時代受網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動的回應(yīng)性政府建設(shè)成為當(dāng)下我國政府富有時代感的治理轉(zhuǎn)型探索。

回應(yīng)性政府建設(shè)在中國實踐的突出成就，體現(xiàn)在通過網(wǎng)絡(luò)問政制度來實現(xiàn)政府對公民偏好的持續(xù)性、及時性回應(yīng)。網(wǎng)絡(luò)問政的主體內(nèi)涵是雙重的，是有問有答的良性互動過程，需要問政主體雙方的共同努力[4]，公民有意愿和能力參與問政，政府有意愿和動力對之進行回應(yīng)。網(wǎng)絡(luò)問政制度的運行，基于政府搭建問政平臺設(shè)置專門機構(gòu)進行常態(tài)化網(wǎng)絡(luò)互動，或通過網(wǎng)站設(shè)立政務(wù)相關(guān)欄目進行制度化互動。以兩種典型模式為例，人民網(wǎng)“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”于2006年在全國首創(chuàng)了網(wǎng)絡(luò)問政平臺，獲得了廣大網(wǎng)民的積極參與，掀起了開放式網(wǎng)絡(luò)問政平臺建設(shè)的浪潮[5]。第二種典型模式是政務(wù)網(wǎng)站的互動反饋欄目。政府網(wǎng)站上政民互動模塊盡管普遍建立，但回應(yīng)情況存在較大差異[6]。簡言之，大數(shù)據(jù)時代回應(yīng)性政府建設(shè)是政府適應(yīng)時代需求和社會需求的必然路徑，何以產(chǎn)生回應(yīng)實踐差異則需要從各地政府網(wǎng)絡(luò)問政的制度安排和運行模式中予以探究。

網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動下，地方政府逐步采納和建立網(wǎng)絡(luò)問政制度，在自上而下、自下而上、社會經(jīng)濟驅(qū)動等影響下凸顯出全國擴散趨勢，逐步形成異質(zhì)性的網(wǎng)絡(luò)問政制度安排和運行模式，表現(xiàn)出差異化的網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)績效。本文從過程和結(jié)果導(dǎo)向探尋我國網(wǎng)絡(luò)問政制度擴散的表現(xiàn)、動力，借助制度設(shè)計（文本）分析探究不同區(qū)域的模式偏好，并基于網(wǎng)絡(luò)問政的現(xiàn)實運行來探究不用模式的治理績效，試圖以網(wǎng)絡(luò)問政制度為契機，探究大數(shù)據(jù)時代回應(yīng)性政府建設(shè)的多樣化探索及其背后的政治社會根源。本文以各省政府設(shè)立網(wǎng)民留言辦理的相關(guān)制度及其運行為分析對象，選取2009-2017年設(shè)立網(wǎng)民留言回復(fù)制度的24個省份40多項制度文本為分析資料探究制度設(shè)計偏好，以同期“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”的大數(shù)據(jù)資料來考察網(wǎng)絡(luò)問政的實際運作模式及其治理效果。

二、文獻回顧與研究視角

1. 網(wǎng)絡(luò)何以驅(qū)動回應(yīng)性政府建設(shè)

互聯(lián)網(wǎng)正在建構(gòu)新型政治互動的生態(tài)、機制和空間。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)革新及相關(guān)應(yīng)用的普及，使得公眾獲取政治信息更為便利、充分，參與公共治理的成本更低、影響更強，成為政府回應(yīng)社會偏好的重要驅(qū)動力。技術(shù)變革與公眾參與，共同構(gòu)成回應(yīng)性政府建設(shè)的動力，現(xiàn)有對網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動政府回應(yīng)的機制研究主要聚焦于互聯(lián)網(wǎng)對政府與公民互動、溝通關(guān)系的多面向影響。

互聯(lián)網(wǎng)為公眾“自下而上”參與公共事務(wù)提供了場所和平臺，公共話語的主動權(quán)和影響力的提升為均等化政策影響提供了現(xiàn)實條件。Foster和McChesney等人認為，在社會、政治和經(jīng)濟語境下催生的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)限定了其發(fā)展形態(tài)[7]，受政府各類監(jiān)管手段的影響，網(wǎng)絡(luò)參與或話語正在與傳統(tǒng)政府權(quán)力進行深入互動和博弈。網(wǎng)絡(luò)為公民參與所帶來的便捷性、開放性和影響力，使得公民在政治互動、政治溝通中的地位顯著提升，以日益與公權(quán)力相對平等的位置參與公共治理，這深刻地改變了現(xiàn)代國家的科層制政府體系，為傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)中政府與社會進行信息傳輸、交換提供了新機制，尤其是互聯(lián)網(wǎng)使民情民意得以頻繁、及時和全面表達，政府同時利用互聯(lián)網(wǎng)及時、高效地響應(yīng)民意。與此同時，有學(xué)者認為互聯(lián)網(wǎng)的影響關(guān)鍵不在于網(wǎng)絡(luò)平臺中公共話語權(quán)和政府科層權(quán)力的比較，而應(yīng)肯定互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的政治或公共屬性在國家治理語境中所發(fā)揮的功能[8]。公共議題在網(wǎng)絡(luò)空間的深入討論和廣泛傳播，正在不斷地發(fā)揮著治理相關(guān)信息的生產(chǎn)和處理、理性公民的培育和訓(xùn)練以及良性政民互動方式的形成等功能。這些實踐使人們切實看到網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對公共話語權(quán)所賦予的力量。與此同時，網(wǎng)絡(luò)為政府回應(yīng)帶來治理創(chuàng)新的機遇，互聯(lián)網(wǎng)為政府降低信息不對稱提供可能，作為信息渠道、公共領(lǐng)域和集體行動的平臺[9]，網(wǎng)絡(luò)上涌現(xiàn)著大量個人或群體的利益關(guān)切、社會公共議題的訴求認知、對政府官員或政策的建議意見和集體行為的討論，為政府“自上而下”內(nèi)部垂直督導(dǎo)和外部社會治理提供了充分信息，進而為其決策制定和注意力分配提供依據(jù)。

2. 中國的回應(yīng)性政府研究

近年來伴隨著治理理論的革新，學(xué)術(shù)界愈加關(guān)注治理的質(zhì)量（Quality of government）而非僅聚焦于治理結(jié)果。政府回應(yīng)性被認為是良好治理的基本原則，政府對公民偏好的持續(xù)回應(yīng)是現(xiàn)代國家的基本特征。對中國政府回應(yīng)性的關(guān)注始于2000年國際行政院校聯(lián)合會（IASIA）召開的以“增進政府責(zé)任性、回應(yīng)性與效率”為主題的國際會議，基于新千年政府為公民提供高效服務(wù)的社會需求而提出?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的蓬勃發(fā)展使網(wǎng)絡(luò)迅速成為公眾參與的新興平臺，伴隨2006年我國對網(wǎng)絡(luò)問政的實踐探索，對回應(yīng)性政府的研究漸趨豐富。早期研究聚焦于規(guī)范地討論政府的回應(yīng)職能，以及政府回應(yīng)社會偏好的能力和途徑。隨著一系列回應(yīng)制度的建立和實施，尤其在各類網(wǎng)絡(luò)問政平臺、政府熱線等渠道的現(xiàn)實情境推動下，政府對公眾需求的精準(zhǔn)定位、及時應(yīng)對，以及于公眾訴求進行民主決策、監(jiān)察監(jiān)督等實踐突飛猛進，政府通過互聯(lián)網(wǎng)回應(yīng)公眾訴求成為大勢所趨，網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動的回應(yīng)性政府亦逐漸成為學(xué)界研究焦點。

中國回應(yīng)性政府研究的核心關(guān)注在于如何回應(yīng)公眾訴求、緩解社會壓力、構(gòu)建回應(yīng)性政府。研究主題集中于對議題選擇、回應(yīng)條件、回應(yīng)策略及影響機制的探討?？傮w而言，中國政府具備一定程度的回應(yīng)性，但其回應(yīng)行為呈現(xiàn)選擇性特征[10]。在回應(yīng)條件上，政府對無論來自正式制度還是非正式網(wǎng)絡(luò)渠道反映的民意，大多數(shù)地方政府官員都會接納公民意見，值得注意的是，政府回應(yīng)性的有效實現(xiàn)依賴于公民向政府表達偏好的意愿和能力、政府官員將民意納入決策的意愿及其自主權(quán)[11]。政府并非對所有議題具有同等程度的回應(yīng)，地方政府對集體性而非個體性表達、本地居民而非流動人口表達的訴求有更好的回應(yīng)，對低成本且單一性的議題更容易回應(yīng)[12]；同時，訴求話語也影響政府回應(yīng)行為，有研究發(fā)現(xiàn)公眾訴求中如使用賢能話語、具有內(nèi)集體認同特征的議題更容易得到回應(yīng)[13]。源自訴求主體的強勢程度和議題復(fù)雜程度是選擇性回應(yīng)的直接來源，更深層次的原因則在于回應(yīng)考核動力來源于自上而下的考核或問責(zé)機制[14]。

綜上，現(xiàn)有文獻多從政府回應(yīng)的過程、結(jié)果及影響條件和機制進行研究，從宏觀環(huán)境到微觀回應(yīng)議題及回應(yīng)個體特征均有所涉及?，F(xiàn)階段，在網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動下，我國政府的回應(yīng)行為已制度化運作。然而，目前的政府回應(yīng)性研究尚未對回應(yīng)制度給予關(guān)注，也未能回答政府回應(yīng)制度的擴散、實際運作及模式偏好等重要問題。制度之所以重要是因為它具有三重功能：既是對行為的一種規(guī)制，也是對行為的一種支持，更是對現(xiàn)實世界的一種認知[15]。本文從制度視角探討網(wǎng)絡(luò)問政這項新生制度的設(shè)計、擴散及實際運作。具體而言，涉及三個維度：（1）制度化，即政府對網(wǎng)絡(luò)問政辦理規(guī)則的設(shè)計和正式化；（2）制度影響：各要素被政府采納并整合進政府實際運作中；（3）制度變遷：網(wǎng)絡(luò)問政的制度擴散及創(chuàng)新趨勢，這一變遷過程可能產(chǎn)生趨同或多樣性[16]的不同結(jié)果。

三、網(wǎng)絡(luò)問政的制度擴散及其動力

網(wǎng)絡(luò)問政的制度化是政府對公眾產(chǎn)生及時、持續(xù)性回應(yīng)的關(guān)鍵保障。對2009-2017年我國各省制定的40多項網(wǎng)絡(luò)問政相關(guān)制度進行發(fā)布時間、地域和內(nèi)容的文本分析，可從中探究其制度擴散的時空態(tài)勢及制度設(shè)計內(nèi)容偏好，為擴散動力來源及后續(xù)分析奠定基礎(chǔ)。

1. 網(wǎng)絡(luò)問政的制度擴散態(tài)勢分析

以我國各省初次設(shè)立網(wǎng)絡(luò)問政回應(yīng)制度的時間節(jié)點來看，網(wǎng)絡(luò)問政制度的擴散經(jīng)歷了孕育發(fā)展、平穩(wěn)增長和緩慢增長三個階段：孕育發(fā)展期（2009年3月-12月），幾乎每個月均有省份出臺相關(guān)規(guī)定，超過1/3省份的網(wǎng)絡(luò)問政回應(yīng)的制度化于此間進行；平穩(wěn)增長期（2010年7月-2011年5月），制度化速度保持了相對快速的增長，7個省份或集中于同一時間出臺、或相隔兩月即有一個省份出臺相關(guān)規(guī)定；而緩慢增長期（2011年6月-至今）的制度擴散則呈零星散落之勢，擴散間隔時間長，六年半時間內(nèi)只有5個省份相繼設(shè)立網(wǎng)民留言回復(fù)制度。

從地域分布來看，孕育發(fā)展期設(shè)立網(wǎng)絡(luò)問政回應(yīng)制度的9個省份主要以華北和西南地區(qū)為主；平穩(wěn)增長期則主要在華東地區(qū)擴散，其次，西南和西北地區(qū)分別有2個省份；緩慢增長期則主要分布在西北地區(qū)。在區(qū)域擴散模式上，孕育發(fā)展期中部相鄰三省先后發(fā)布相關(guān)制度、其他各省地域相對分散，整體呈“跨區(qū)域的位移擴散模式”[17]；平衡增長期除遼寧省外，其余8省均兩兩相鄰，呈區(qū)域鄰近擴散模式；緩慢增長期，新設(shè)立網(wǎng)絡(luò)問政回應(yīng)制度的省份可能受已制度化省份的影響，基本處于已擴散省份的包圍圈內(nèi)，亦呈區(qū)域鄰近擴散模式。

制度內(nèi)容分析可對文本內(nèi)容的同質(zhì)性進行考察。對網(wǎng)絡(luò)問政回應(yīng)制度進行文本清理、分詞、刪除停詞、提取詞干后，生成制度文本中詞頻最高的100個詞。其中具有實際意義的關(guān)鍵詞包括：留言、辦理、工作、省政府、省委、辦理、督查、回復(fù)、意見、及時、承辦、辦公廳、政務(wù)網(wǎng)站、信訪等。從語義進行分析，網(wǎng)絡(luò)問政回應(yīng)制度主要以處理政府網(wǎng)站以及網(wǎng)絡(luò)平臺的留言辦理工作為主；其督查和辦理主體涉及省政府、省委、辦公廳、信訪辦等機構(gòu)；從詞云圖的動詞表述可看出，留言辦理的流程基本包括辦理、督查、回復(fù)、承辦，以上主體將分別承擔(dān)不同流程的主要職責(zé)；同時，多數(shù)制度對“及時”回應(yīng)做出時限規(guī)定，表明回應(yīng)效率是制度發(fā)布主體最為強調(diào)之處。

2. 網(wǎng)絡(luò)問政的制度擴散動力分析

近年來網(wǎng)絡(luò)問政制度的擴散已呈普遍趨勢。綜合筆者的調(diào)查和訪談，地方政府網(wǎng)絡(luò)問政制度的擴散受社會（技術(shù)）驅(qū)動、自下而上政策試驗、自上而下驅(qū)動和政策學(xué)習(xí)（模仿）四種動力的綜合推動。四種動力在各地采納網(wǎng)絡(luò)問政制度時的作用大小有異，反映出我國地方治理的多元化機制。

首先，ICT技術(shù)的迅猛發(fā)展重塑了社會互動方式，社會經(jīng)濟條件的變化向制度變革施加了適應(yīng)新條件的壓力。在互聯(lián)網(wǎng)普及率達55.8%的當(dāng)代中國，網(wǎng)民規(guī)模已達7.72億，占全世界網(wǎng)民總數(shù)的五分之一[18]。例如，人民網(wǎng)“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”自2006年開辦以來，網(wǎng)民留言量持續(xù)增加，2009年與2010年增長率分別高達55%與77%，政府回應(yīng)量的增長率自2009年起則連續(xù)三年保持在100%以上。這三年亦是回應(yīng)制度高速擴散的時期。網(wǎng)絡(luò)生發(fā)的社會需求驅(qū)動了政府和公眾互動方式的改變，使地方政府不得不重視由此帶來的回應(yīng)制度需求。

其次，地方自下而上基于社會需求的政策試驗，推動了網(wǎng)絡(luò)問政制度的進一步擴散。如廣東省在網(wǎng)絡(luò)問政方面的前沿探索——2009年誕生全國第一個網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人、率先通過3個網(wǎng)絡(luò)問政平臺拉開“問答辦督”政民互動進程、舉辦“民間拍案”拍磚會和網(wǎng)民論壇匯聚網(wǎng)民智慧等，相關(guān)實踐在獲得全國表彰的同時，引發(fā)其他區(qū)域的模仿和學(xué)習(xí)。

再次，中央政府以自上而下的強制性權(quán)威，對政府回應(yīng)的制度化及制度擴散具有強化作用。2007年《政府信息公開條例》的公布及實施，催化了網(wǎng)絡(luò)問政的現(xiàn)實實踐，網(wǎng)絡(luò)初步成為信息和輿論的集散地。2008年成為“網(wǎng)絡(luò)問政年”，開啟了隨后的回應(yīng)制度化進程。2014年，中央政府開通“我向總理說句話”欄目，為回應(yīng)政府建設(shè)進一步指明方向。其后，2016年，習(xí)近平提出讓互聯(lián)網(wǎng)成為發(fā)揚民主、接受監(jiān)督新渠道的網(wǎng)絡(luò)群眾路線。2017年，國家進一步從頂層設(shè)計層面提出綱領(lǐng)要求，指出要將政府網(wǎng)站打造成更加及時的回應(yīng)關(guān)切和便民服務(wù)平臺，網(wǎng)絡(luò)問政的回應(yīng)制度建設(shè)由此更具合法性。

最后，制度擴散并非是自發(fā)的無意識行為，而是政府基于外部環(huán)境與自身條件的有意識選擇。社會需求和中央政府驅(qū)動，共同構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)問政擴散的外部壓力，推動地方政府為適應(yīng)外部環(huán)境、提高自身合法性而采納相關(guān)實踐。制度制定者通常會有選擇地進行學(xué)習(xí)[19]，全國性論壇或先進表彰為制度的擴散提供了機會。如一年一度的人民網(wǎng)網(wǎng)民留言辦理工作會議暨表彰大會，為地方政府學(xué)習(xí)提供了最佳場所，使省級政府回應(yīng)制度的擴散呈現(xiàn)整體上的全國互動模式。

四、網(wǎng)絡(luò)問政的模式偏好：基于制度設(shè)計的分析

1. 監(jiān)管和回應(yīng)主體的權(quán)威性

現(xiàn)階段網(wǎng)絡(luò)問政制度的責(zé)任/運行主體涵蓋各級黨委辦公廳/室、政府辦公廳/室、業(yè)務(wù)類部門、吸納類部門、監(jiān)督類部門和信訪類部門六類機構(gòu)。其中，業(yè)務(wù)類部門是以具體行政業(yè)務(wù)承辦類別為職責(zé)劃分的部門；吸納類部門是以信息、熱線辦、網(wǎng)信或社情民意機構(gòu)為主體的部門。各省制度發(fā)布和監(jiān)管主體主要有黨委主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型、混合型、吸納類部門主導(dǎo)型、業(yè)務(wù)類部門主導(dǎo)型模式。黨委主導(dǎo)型由省委辦公廳或督查室在黨委領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)布決策和文件；政府主導(dǎo)型是指由政府辦公廳或督查室發(fā)布相關(guān)規(guī)章?；旌闲椭赣牲h委、政府或其下設(shè)信訪類部門共同發(fā)布和監(jiān)管。

在發(fā)布網(wǎng)絡(luò)問政制度時，黨委辦公廳/督查室是制度發(fā)布的第一責(zé)任主體，政府辦公廳/督查室是回應(yīng)制度發(fā)布的第二責(zé)任主體。整體來看，大多數(shù)省份偏好混合型模式，即省委、省政府聯(lián)合共同發(fā)布，以示重視。有些省份由黨委和信訪部門共同發(fā)布相關(guān)制度，如云南??；有些省份由黨委和政府單獨分別發(fā)文，并分別會同信訪局處理給黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府領(lǐng)導(dǎo)的留言，如寧夏回族自治區(qū)；有些省份為強化對網(wǎng)絡(luò)問政留言辦理的重視程度，同時由黨委、政府和信訪部門三方共發(fā)共管、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，如天津市。網(wǎng)絡(luò)問政的辦理主體制度設(shè)計上，各省呈現(xiàn)明顯偏好集聚（如表1所示）：更多省份偏好由業(yè)務(wù)類部門負責(zé)回應(yīng)，其他類型次之，分布數(shù)量幾乎相同。其中，有些省份具有雙重辦理主體，如四川將轉(zhuǎn)送和交辦各行政機關(guān)的留言回應(yīng)工作區(qū)分為不同機構(gòu)予以回應(yīng)，轉(zhuǎn)送留言或信件由具體承辦單位回應(yīng)，交辦的留言或信件則由承辦單位向省信訪局反饋辦理結(jié)果，由省信訪局統(tǒng)一回復(fù)。

2. 回應(yīng)流程的完整性

在回應(yīng)流程的制度設(shè)計方面，山西和天津做出了相對完整的流程規(guī)定，在收集梳理、分類辦理、辦理時限、回復(fù)反饋、檔案留存、信息通報的各個環(huán)節(jié)均有說明。安徽、四川和廣西的制度流程設(shè)計較為完整，對認領(lǐng)、反饋、復(fù)核和督辦的要求以及留言受理的范圍，做出了制度化說明。其他省份則對回應(yīng)流程的責(zé)任主體和制度設(shè)計進行籠統(tǒng)描述和宏觀規(guī)定。如海南省政府督查室發(fā)布的《關(guān)于認真研究回復(fù)人民網(wǎng)網(wǎng)友意見的通知》指出，“各責(zé)任單位要在及時開通回復(fù)賬號的基礎(chǔ)上，認真去研究制定辦理留言工作的具體方案”，并未明確責(zé)任單位。河南省委辦公廳、省政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于開展集中辦理人民網(wǎng)網(wǎng)民給省委書記省長留言工作的通知》指出，省委辦公廳專門抽調(diào)人員成立“省委省政府集中辦理網(wǎng)民留言專項辦公室”，各省轄市和省直單位相應(yīng)成立機構(gòu)開展工作。其中，只從應(yīng)然意義上進行宏觀表述，對辦理流程等未做明確規(guī)定。此外，回應(yīng)流程的辦理機制主要有統(tǒng)一部門轉(zhuǎn)辦/交辦、涉及部門主動認領(lǐng)或者二者混合三種情況。山西、云南、陜西等10個省份主要通過轉(zhuǎn)辦/交辦方式對留言辦理工作進行梳理和分類辦理；安徽、廣西、青海、甘肅則通過轉(zhuǎn)辦/交辦和主動認領(lǐng)共同對留言進行回應(yīng)，海南則以各責(zé)任單位開通回復(fù)賬號、主動認領(lǐng)模式予以回應(yīng)。

3. 回應(yīng)的及時性

各省對回應(yīng)及時性做出了辦理時限的差異化規(guī)定。辦理時限因咨詢和諫言類等事由相對簡單的一般性留言，與情況復(fù)雜的申訴等留言而有所不同。就制度設(shè)計而言，云南、四川和甘肅對一般性留言的回應(yīng)時間最為及時，均為5個工作日，天津、湖北、西藏、陜西的回應(yīng)及時性次之，為7個工作日。廣西、青海、西藏、浙江、陜西則未對留言類別的回應(yīng)時間進行劃分；對做出類別劃分的省份來說，復(fù)雜類留言回應(yīng)時間集中在15-90個工作日，其中，最為及時的為甘肅（15個工作日），其次是貴州（20個工作日），更多省份規(guī)定最長不超過90個工作日，如安徽、天津、湖北等。此外，有些省份制度設(shè)計中偏好對此類時限不做明確規(guī)定，如浙江和貴州提出對把握不準(zhǔn)、不能按時結(jié)辦的留言可說明延辦理由，提出延辦申請，但并未明確延辦時限。

4. 回應(yīng)的問責(zé)性

根據(jù)辦結(jié)結(jié)果構(gòu)成的嚴重程度，制度設(shè)計對不當(dāng)回應(yīng)行為的問責(zé)形式分為書面檢查、通報批評和行政處分。整體而言，對拖緩辦結(jié)時間、敷衍應(yīng)付或產(chǎn)生不良社會影響的，各省份主要以通報批評形式進行問責(zé)，如山西、天津、遼寧、廣西、青海、西藏、甘肅、山東等。對于在留言辦理中由于弄虛作假等行為造成嚴重后果的，只有山西明確提出將按照《山西省行政機關(guān)及其工作人員行政過錯責(zé)任追究暫行辦法》（晉政發(fā)〔2006〕19號）追究責(zé)任；天津則指出對“將來件人或留言人的檢舉、揭發(fā)材料或者有關(guān)情況透露、轉(zhuǎn)給被檢舉、被揭發(fā)人員或者單位的，依法給予行政處分”。更多省份偏好將責(zé)任追究做模糊化處理，如安徽、四川、廣西、陜西、西藏、山東等，制度規(guī)定中有嚴肅追究行政責(zé)任或向有關(guān)行政機關(guān)提出處理建議的表述，但并未明確如何追究、如何處理。

5. 機制的外溢性

人民網(wǎng)“地方政府留言板”是國內(nèi)最早的全國性網(wǎng)絡(luò)問政平臺，其發(fā)展十余年來，已成為網(wǎng)絡(luò)問政、政民互動的重要渠道。在網(wǎng)絡(luò)問政制度擴散的過程中，網(wǎng)絡(luò)互動或問政平臺的應(yīng)用產(chǎn)生了顯著的外溢性：除全國31個省市實現(xiàn)政務(wù)網(wǎng)站關(guān)于網(wǎng)絡(luò)問政板塊的全覆蓋，且均在人民網(wǎng)“地方政府留言板”建立主要領(lǐng)導(dǎo)的留言回復(fù)機制外，另有15個省份設(shè)立單獨網(wǎng)站反映民生訴求并予以回應(yīng)，14個省份單獨開放網(wǎng)上論壇問政于民。其中，設(shè)立單獨網(wǎng)站的省份主要集中于華東、中南和西北相鄰省份，設(shè)立開放論壇的主要集中于中南、華東、西南相鄰省份，同時設(shè)立單獨網(wǎng)站和開放論壇的重合省份多達7省。

綜上分析，在網(wǎng)民回應(yīng)的制度設(shè)計中，各省政府既表現(xiàn)出區(qū)域分布的差異性，同時顯示出一定的同質(zhì)集聚效應(yīng)。制度發(fā)布主體、辦理主體和回應(yīng)的問責(zé)模式相對同質(zhì)。在制度發(fā)布主體方面更加偏好選擇權(quán)威性高的主體，即以混合模式共同發(fā)布或黨委名義進行發(fā)布；辦理主體的模式更加偏好以業(yè)務(wù)部門為主導(dǎo)進行留言具體承辦和回復(fù)；回應(yīng)及時性和機制外溢性方面則呈現(xiàn)數(shù)量相對均衡的同質(zhì)性和差異性分配。此外，回應(yīng)問責(zé)性方面更加偏好宏觀概括，問責(zé)規(guī)定越為宏觀，實踐中可能越難以落實。

五、網(wǎng)絡(luò)問政的運行模式與治理效果

上文從比較制度分析角度考察了各省網(wǎng)絡(luò)問政的制度設(shè)計，此部分從動態(tài)運行角度探討實踐中逐步形成的多元化網(wǎng)絡(luò)問政運行模式，并結(jié)合“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”大數(shù)據(jù)分析考察不同運行模式的治理效果。實地調(diào)研和大數(shù)據(jù)分析顯示，網(wǎng)絡(luò)問政的六類運行機構(gòu)基本承擔(dān)了網(wǎng)絡(luò)問政的全流程業(yè)務(wù)，扮演著網(wǎng)絡(luò)民情采集、吸納和回應(yīng)的關(guān)鍵主體。以“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”為例，黨委辦公廳/室是網(wǎng)絡(luò)問政的關(guān)鍵責(zé)任主體，回應(yīng)了41.3%的網(wǎng)民訴求；政府辦公廳/室是第二大責(zé)任主體，29.7%的網(wǎng)民訴求由其回應(yīng)，這充分反映了黨和政府一把手對網(wǎng)絡(luò)民意的重視。行政業(yè)務(wù)部門、吸納性部門和監(jiān)督部門也構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)問政的重要責(zé)任機構(gòu)，分別響應(yīng)了22.5%、9.8%和5.6%的網(wǎng)民訴求。傳統(tǒng)上承擔(dān)群眾來信來訪的信訪部門僅在少數(shù)地區(qū)承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)問政職能，回應(yīng)了2.5%的網(wǎng)民訴求。概言之，網(wǎng)絡(luò)問政的核心責(zé)任主體是各級黨政綜合部門，而吸納性部門在網(wǎng)絡(luò)時代有所擴張，成為踐行網(wǎng)絡(luò)群眾路線的關(guān)鍵部門。

回顧2010年以來網(wǎng)絡(luò)問政責(zé)任主體的演變，從側(cè)面為系統(tǒng)理解互聯(lián)網(wǎng)驅(qū)動政府（權(quán)力、機構(gòu)和手段）變革提供了良好契機。2010年-2017年，網(wǎng)絡(luò)問政的實際回應(yīng)機構(gòu)發(fā)生了較大變化。黨委辦公廳/室和政府辦公廳/室是關(guān)鍵回應(yīng)機構(gòu)，共回應(yīng)了超過70%的網(wǎng)民訴求。行政業(yè)務(wù)部門始終保持20%左右的回應(yīng)比例，而凸顯增長趨勢的機構(gòu)包括吸納部門和監(jiān)督部門。監(jiān)督部門在2013年之后大力強化了網(wǎng)絡(luò)問政，這與紀檢和督導(dǎo)機構(gòu)在同期開展大規(guī)模反腐敗密切相關(guān)，網(wǎng)絡(luò)問政成為監(jiān)督黨政官員的新機制。

綜合考察各地網(wǎng)絡(luò)問政的實施情況，現(xiàn)階段網(wǎng)絡(luò)問政具有七種運行模式，其區(qū)域分布如表2所示，其中，黨委主導(dǎo)型、混合型和政府主導(dǎo)型是各省廣泛采納的運行模式。黨委主導(dǎo)型通常由各級黨委辦公廳/室委派、組建相關(guān)辦事機構(gòu)專門負責(zé)網(wǎng)絡(luò)民情采集和回應(yīng)，在運行過程中具備權(quán)威層次高、協(xié)調(diào)能力強、回應(yīng)率高、回應(yīng)速度快等典型特征，被浙江等采納；混合型模式表現(xiàn)為該區(qū)域不存在主導(dǎo)性回應(yīng)主體，而是多種回應(yīng)機構(gòu)分工負責(zé)，具有靈活性強、分工協(xié)作等特征，分布在黑龍江等地；政府主導(dǎo)型類似于黨委主導(dǎo)型，通常由各級政府辦公廳/室委派、組建辦事機構(gòu)負責(zé)網(wǎng)絡(luò)意見回復(fù)，被天津等地采納。部分省份也采取了吸納部門主導(dǎo)或行政業(yè)務(wù)部門主導(dǎo)模式，此類模式集中統(tǒng)一、時效性強、回應(yīng)質(zhì)量高，如山西等。海南等地則選擇了行政業(yè)務(wù)部門主導(dǎo)模式，網(wǎng)民意見主要由教育、人社、工商等行政業(yè)務(wù)部門提供回應(yīng)，優(yōu)勢在于專業(yè)性強、回應(yīng)速度快，但缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。此外，湖南和福建則分別采取了由監(jiān)督/督導(dǎo)部門主導(dǎo)和信訪主導(dǎo)的回應(yīng)模式。

綜上，近年來各地在網(wǎng)絡(luò)問政領(lǐng)域正在形成日益多元且具備地區(qū)適應(yīng)性的運行模式。七類模式在網(wǎng)絡(luò)問政的治理效果上有較大差異：從公民參與角度，黨委主導(dǎo)型模式最受歡迎，采取該模式的省份網(wǎng)民參與最活躍、訴求量最大，其次是政府主導(dǎo)型、吸納部門主導(dǎo)型和混合型三種模式。監(jiān)督部門和信訪主導(dǎo)型模式的網(wǎng)民參與度較低；從回應(yīng)率來看，近十年來業(yè)務(wù)部門主導(dǎo)型和黨委主導(dǎo)型省份平均回應(yīng)率分別為80.7%和64.5%，顯著高于其他模式。信訪主導(dǎo)型、吸納主導(dǎo)型次之，回應(yīng)率超過30%；混合型、政府主導(dǎo)型和監(jiān)督主導(dǎo)型三種模式的回應(yīng)率低于三成；從回應(yīng)效率來看，吸納主導(dǎo)型的平均回應(yīng)時間最短為52天，黨委主導(dǎo)型和政府主導(dǎo)型的回應(yīng)時間約為2月，業(yè)務(wù)部門主導(dǎo)型和監(jiān)督部門主導(dǎo)型平均回應(yīng)時間為110天左右。相對而言，信訪主導(dǎo)型和混合型的回應(yīng)效率偏低。

六、討論與結(jié)論

制度的常態(tài)化運作為政府對公眾偏好的持續(xù)性回應(yīng)提供保障。網(wǎng)絡(luò)問政制度培育了公眾有序參與的意識，成為政府常態(tài)化民意回應(yīng)、構(gòu)建實質(zhì)性民主的重要途徑。本文基于網(wǎng)絡(luò)問政的制度擴散、模式偏好、運行模式及治理績效的探討，旨在說明網(wǎng)絡(luò)問政在外部條件驅(qū)動下如何擴散并形成差異化的運行模式以推動政府回應(yīng)性理論和實踐的發(fā)展。

伴隨著回應(yīng)制度的建設(shè)，傳統(tǒng)上基于互聯(lián)網(wǎng)的非正式政治互動日益制度化。在社會（技術(shù)）變化、地方創(chuàng)新、政策學(xué)習(xí)或模仿等驅(qū)動下，輔之以中央政府的權(quán)威性推動，地方層面的網(wǎng)絡(luò)問政制度逐步制度化并跨區(qū)域擴散。網(wǎng)絡(luò)問政的制度擴散呈現(xiàn)出跨區(qū)域與區(qū)域鄰近的全國互動模式?；貞?yīng)制度在不同要素間呈現(xiàn)地域間的同質(zhì)和差異性特征。差異性體現(xiàn)在不同地域采取多樣化回應(yīng)制度設(shè)計，同質(zhì)性體現(xiàn)在同類要素的模式偏好集聚。同質(zhì)性源于地方政府面臨來自中央政府的相同壓力，以及模仿和學(xué)習(xí)；差異性則反映了地方根據(jù)自身環(huán)境而采取具有本地適應(yīng)性的制度安排，進而產(chǎn)生制度擴散的多樣化實踐。

現(xiàn)階段逐步形成了黨委主導(dǎo)型、混合型、政府主導(dǎo)型、吸納部門主導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門主導(dǎo)、督導(dǎo)部門主導(dǎo)、信訪主導(dǎo)七類運行模式。制度設(shè)計偏好的黨委主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型和混合型模式，在回應(yīng)實踐中具有模式集聚效應(yīng)。黨委主導(dǎo)型模式由于權(quán)威性高而在實踐中表現(xiàn)最活躍、回應(yīng)績效較為突出。以業(yè)務(wù)部門為辦理主體的回應(yīng)模式，回應(yīng)績效較為顯著，體現(xiàn)了制度設(shè)計的合理性。作為因應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時代成立的吸納型部門，在回應(yīng)及時性方面表現(xiàn)最為突出，然而，由于其具有統(tǒng)一轉(zhuǎn)辦/交辦協(xié)調(diào)權(quán)，不具備具體處理權(quán)，回應(yīng)能力有限。

總之，政治互動是國家社會關(guān)系的關(guān)鍵機制，而回應(yīng)能力是國家治理能力的基本內(nèi)涵。良性的政治互動和高水平的政府回應(yīng)是國家治理現(xiàn)代化的必然要求。盡管世界各國建設(shè)回應(yīng)性政府的制度安排有差異，但傳統(tǒng)上主要依賴代表性機構(gòu)、選舉等正式制度，而互聯(lián)網(wǎng)驅(qū)動的網(wǎng)絡(luò)問政或社會（媒體）監(jiān)督正日益成為重要的非正式制度發(fā)揮民意吸納、民情響應(yīng)和民主決策等作用，成為傳統(tǒng)制度的有益補充。網(wǎng)絡(luò)的廣覆蓋、靈活性、適應(yīng)性，以及對正式渠道的救濟（補償）性等特性，為創(chuàng)制政治議題、公眾政治參與、政民“零距離”接觸提供了現(xiàn)實土壤。在習(xí)近平總書記倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)群眾路線的背景下，網(wǎng)絡(luò)問政已逐漸形成制度化機制，對其制度擴散、模式偏好和治理績效的研究，可為自下而上“探民情、知民意”以及自上而下的“反饋-回應(yīng)”機制的進一步完善提供參考。

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