胡苑 張鋒

上海作為全國第一批開展垃圾分類試點城市，經(jīng)過18年的實踐探索，取得了一定成效，但與全球城市的定位相比，還存在體制性、制度性和機制性短板瓶頸，亟需加強完善。

一、上海城市生活垃圾綜合治理面臨的瓶頸

1.城市生活垃圾分類減量的理念滯后

對比國際經(jīng)驗，垃圾減量化管理周期應(yīng)從源頭到末端，延伸到產(chǎn)品制造、使用、廢棄物處置的整個過程。目前，上海仍偏重于已經(jīng)進入生活垃圾管理體系的廢棄物，缺乏源頭減量的政策設(shè)計。

大多數(shù)市民的綠色自覺不夠。很多市民雖關(guān)心環(huán)境保護，但落實到行為上，參與垃圾分類減量的自覺性卻不夠，有些市民甚至認為“這是政府的事、社會的事”。

2.政策的針對性和引導性不強

“按量付費”政策存在漏洞。當前，垃圾收運處實行“按量付

費”，作業(yè)量越高，獲得經(jīng)費越高。如垃圾焚燒廠按焚燒垃圾的重量享受補貼，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些垃圾焚燒廠首要考慮的是“吃飽”而不是分類減量。

垃圾回收的稅收減免、財政補貼政策缺乏。除日光燈管以外的有毒有害垃圾，都未設(shè)立專項回收資金；廢品回收企業(yè)場地普遍緊張；原先給予資源回收企業(yè)一次性財政補貼和50%增值稅退稅政策被取消，導致當前上海垃圾分類回收主要由拾荒者承擔，他們大多“挑肥揀瘦”，對低價值的廢品回收缺乏積極性。如大量的玻璃瓶和其他玻璃制品、廢舊塑料、廢鐵等因為回收價值較低，經(jīng)常被混在其他垃圾中被清運車輛運至填埋場或焚燒廠。

3.政府主導的多元共治機制尚需完善

相關(guān)職能部門缺乏高效協(xié)同，存在“單打獨斗、政出多門、相互推諉”等“碎片化”現(xiàn)象。全市生活垃圾分類減量管理思路是以市級聯(lián)席會議辦公室為主導機構(gòu)，協(xié)同16個區(qū)的區(qū)級聯(lián)席會議進行組織與協(xié)調(diào)。市聯(lián)席會議辦公室主要由綠化市容局、商務(wù)委員會、環(huán)保局、廢棄物管理處、文明辦、婦聯(lián)、教委等部門組成，垃圾分類減量工作分段分塊，落實促進措施的時間、配備的設(shè)施等不能同步開展，影響了垃圾分類減量措施的整體推進。

缺乏激勵居民參與的長效機制。上海激勵居民參與垃圾分類減量的主要抓手是“綠色賬戶”政策，但由于“綠色賬戶”的兌換周期長、便捷度不高、獎品有限，導致“綠色賬戶”對青年人和白領(lǐng)群體缺乏吸引力。

垃圾分類減量具有較強的專業(yè)性和公益性，亟需第三方的參與，但受政府職能轉(zhuǎn)變、購買服務(wù)目錄、財稅支持力度的影響，第三方機構(gòu)參與垃圾分類減量的渠道、政策、機制還不健全。

4.收運處設(shè)施能力落后于城市發(fā)展需要

現(xiàn)有的源頭收集及中轉(zhuǎn)站設(shè)施，多是服務(wù)于混合垃圾的收運處置設(shè)施。以某區(qū)為例，14座中轉(zhuǎn)站中，只有5座按標準建設(shè)，其余9座都是簡易臨時中轉(zhuǎn)站。

垃圾回收、運輸、處置產(chǎn)業(yè)鏈嚴重脫節(jié)。如可回收物的回收渠道、網(wǎng)絡(luò)基本名存實亡；垃圾資源化產(chǎn)業(yè)設(shè)施能力明顯滯后。當前，全市垃圾無害化處理的能力僅為2.4萬噸/日，遠低于設(shè)定目標（3.34萬噸/日），缺口較大，導致垃圾非法傾倒事件頻發(fā)，生活垃圾違規(guī)處置問題突出。甚至出現(xiàn)已經(jīng)分類回收的濕垃圾，因為缺少末端處置能力，與其他生活垃圾一起被處置的情況。

濕垃圾處理能力嚴重滯后。針對濕垃圾處置設(shè)施，當前主要依靠各區(qū)自主組織安排。中心城區(qū)未見濕垃圾處置設(shè)施布局，郊縣各城區(qū)中僅松江明確規(guī)劃建立濕垃圾處置廠。因為處理技術(shù)不夠成熟，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了在社區(qū)完成垃圾分類后又集中回收統(tǒng)一處理的現(xiàn)象，這一做法極大打擊了主動配合進行垃圾分類的市民的積極性。

5. 基層監(jiān)管不嚴，制度保障乏力

上海尚未出臺地方法規(guī)，不能形成法律威懾和高壓，基層嚴格執(zhí)法難。有居民反映，由于缺乏法律依據(jù)，基層組織在推行垃圾分類時“腰板不硬不直”，只能通過說教解決；也有居民反映，有了法律法規(guī)，垃圾分類就是居民應(yīng)盡的義務(wù)、應(yīng)履行的職責，而不是礙于居委會面子才實施分類。

二、推進上海城市生活垃圾綜合治理的政策建議

1.注重源頭減量，開展專項整治行動

加強頂層設(shè)計，注重源頭減量。建議完善稅收、財政等產(chǎn)業(yè)政策，整治商品過度包裝現(xiàn)象，倡導簡易包裝，引導商家回收產(chǎn)品包裝并重復利用，逐步限制一次性商品的生產(chǎn)和使用，鼓勵和補貼居民使用廚余垃圾粉碎機等。建議推廣凈菜入市，延伸生產(chǎn)者責任，建立企業(yè)押金制度，促進產(chǎn)品包裝回收利用，實現(xiàn)全鏈條管理。

當前，應(yīng)把對有毒有害垃圾的無害化處理作為重中之重，從財力物力上優(yōu)先投入，優(yōu)先完成網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，優(yōu)先試行有償回收，優(yōu)先支持垃圾無害化技術(shù)研究，優(yōu)先扶持垃圾無害化企業(yè)發(fā)展。

借鑒“五違四必”等成功經(jīng)驗，開展專項整治行動。動員全市政府部門、企事業(yè)單位、居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、社會組織和志愿者等打一場“攻堅戰(zhàn)”。

2.健全政府主導、多元主體參與的共治機制

強化市、區(qū)兩級聯(lián)席會議對垃圾分類減量工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織推進和檢查監(jiān)督。明晰市區(qū)責任分工、市級部門行業(yè)主管和區(qū)級屬地管理的職責，將指標分解到區(qū)、街鎮(zhèn)，建立以分類減量實效和資源利用為主的監(jiān)督檢查評價機制。

完善政府購買服務(wù)清單，培育一批專業(yè)、創(chuàng)新、具有市場競爭力的垃圾分類第三方社會組織或企業(yè)，形成統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信規(guī)范的生活垃圾分類第三方參與機制。

完善“綠色賬戶”推進模式。運用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，促進前臺積分便捷化、平臺管理智能化、后臺運作市場化、專項服務(wù)社會化。將綠色賬戶與銀行卡、螞蟻金服互聯(lián)網(wǎng)金融等進行對接，通過垃圾分類獲得的信用積分，可用于信用支付，增強對青年人和白領(lǐng)群體的吸引力。

加強生活垃圾數(shù)據(jù)統(tǒng)計審核管理，加快信息化監(jiān)管體系建設(shè)。如環(huán)衛(wèi)主管部門要進一步加強收集以下數(shù)據(jù)：生活垃圾種類、數(shù)量、運輸者、去向等情況；生活垃圾處理設(shè)施污染控制監(jiān)測數(shù)據(jù)；垃圾處理設(shè)施運行數(shù)據(jù)、報表等，并定期向社會公布，接受公眾的監(jiān)督。

3.完善生活垃圾分類減量補貼政策

完善收運處補貼政策。統(tǒng)籌垃圾收運處資金，將垃圾分類減量指標與企業(yè)獲取補貼結(jié)合起來；制定垃圾回收的補貼政策，推廣“兩網(wǎng)協(xié)同”經(jīng)驗。

成立垃圾分類減量管理基金，探索PPP模式建設(shè)垃圾資源化處置項目。特別是加快推進郊區(qū)濕垃圾資源化末端處置能力建設(shè)。濕垃圾是上海垃圾分類減量的重點難點，尤其是中心城區(qū)濕垃圾的末端資源化處置能力嚴重不足，且新設(shè)場所難度較大。加快濕垃圾末端處置技術(shù)的引進、吸收和應(yīng)用。大力支持資源回收技術(shù)研發(fā)，從資金、稅收、土地政策等方面扶持資源回收類企業(yè)發(fā)展，引導和鼓勵更多社會資金進入資源回收行業(yè)。

4.創(chuàng)新居民參與機制，推進小區(qū)綜合治理

創(chuàng)新居民參與垃圾分類減量的激勵約束機制。一是試點居民生活垃圾差別性收費制度，將垃圾收費與垃圾分類質(zhì)量和綠色賬戶積分對接起來。二是借鑒杭州經(jīng)驗，試點垃圾分類實名制，將垃圾分類情況納入居民信用檔案，實施聯(lián)合懲戒。三是以全面推進單位垃圾強制分類為契機，嚴格執(zhí)行“不分類、不收運”，倒逼單位要求員工參與垃圾分類，延伸帶動家庭的參與。

建議將垃圾分類減量納入小區(qū)綜合治理范疇。將垃圾分類源頭容器設(shè)置、分類駁運義務(wù)條款納入物業(yè)管理格式合同和居（村）民公約；將垃圾分類減量成效納入文明單位、文明小區(qū)評價指標；落實物業(yè)作為垃圾分類源頭的責任主體，配備專職人員，形成“定時定點+定人定桶”模式。

5.強化垃圾分類減量的法治化保障機制

加快制定上海市生活垃圾管理條例，以地方立法的形式明確政府、收運處企業(yè)、物業(yè)、社區(qū)和居民在垃圾分類減量中的責任和義務(wù)，規(guī)定具體的行政處罰、經(jīng)濟制裁和刑事責任。借鑒日本經(jīng)驗，制定包裝回收再生利用法，要求除了包裝生產(chǎn)商外，從事運輸、代理、批發(fā)商、零售的企業(yè)也有責任回收包裝物。

健全執(zhí)法信息共享機制和聯(lián)合執(zhí)法機制，強化執(zhí)法經(jīng)費、隊伍、設(shè)備、裝備向基層傾斜。鼓勵居民、媒體、黨代表、人大代表、政協(xié)委員、社會組織對垃圾分類減量工作進行監(jiān)督，加強人大執(zhí)法監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督，對履職不力的領(lǐng)導干部堅決問責。

提高環(huán)衛(wèi)清潔工人的工資待遇水平，提升環(huán)衛(wèi)工人的職業(yè)認同感，提高道路清掃保潔及城市生活垃圾收運作業(yè)的服務(wù)效率。

基金項目：2014年度上海市教委創(chuàng)新項目“‘垃圾圍城破局的激勵型機制研究”（項目編號：14ZS075）；2014年度司法部項目“生活廢棄物減量化法律機制研究”（項目編號：14SFB20045）

（作者單位：上海財經(jīng)大學法學院）

（責任編輯 矯海霞）