高速公路建設(shè)項(xiàng)目PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)

黃文宇

高速公路發(fā)展在促進(jìn)快速發(fā)展和可持續(xù)增長具有重要的作用。但是要實(shí)現(xiàn)高速公路建設(shè)的可持續(xù)和穩(wěn)定發(fā)展需要資金的投入。當(dāng)前，我國高速公路發(fā)展的速度較快。但在發(fā)展過程中，資金也是一個重要的難題，使得政府不得不借助民間資金來投入高速公路建設(shè)領(lǐng)域中。當(dāng)然，民間資本的形式也是多種多樣，常見的有BOT、TOT等。然而，這些模式存在的問題也是顯而易見的。招標(biāo)體制下，經(jīng)常出現(xiàn)高投標(biāo)價(jià)格。此外，私人企業(yè)基本沒有參與到前期工作中，如項(xiàng)目確認(rèn)、設(shè)計(jì)或可行性研究等，從而使得高速公路建設(shè)無法實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新。近幾年，一種新的融資模式PPP融資模式廣泛的應(yīng)用在了高速公路建設(shè)項(xiàng)目中。下文中，筆者將對這種新融資模式PPP融資模式及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行淺要地探析。

高速公路的水平高低不僅決定了一個國家的文明程度，同時還影響著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)前，我國高速公路里程居世界第一，擁有了13萬公里的總里程。建設(shè)高速公路，背后需要投入大量的資金。而我國，高速公路建設(shè)資金主要由政府承擔(dān)，采用多種集資的方式來支持高速公路的建設(shè)。因此，政府也面臨著巨大的財(cái)政壓力和償債風(fēng)險(xiǎn)，此基礎(chǔ)下，完善高速公路融資方式的形式已經(jīng)成為一個迫在眉睫需要解決的問題了。在政府眾多的資金籌集形式中，私人資本是一個較好的方式，正受到各界的熱烈歡迎。2015年5月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院會議上對政府和社會資本合作（PPP）模式進(jìn)行了討論，實(shí)現(xiàn)社會資源服務(wù)于公共產(chǎn)品。

2015年3月，交通運(yùn)輸部頒布的《交通基礎(chǔ)設(shè)施政府與社會資本合作等模式試點(diǎn)方案》文件中，重點(diǎn)規(guī)定了高速公路項(xiàng)目中政府與社會資本的運(yùn)作方式、融資與建設(shè)、經(jīng)營與監(jiān)管、政策與支持等內(nèi)容，同時還大力推行了PPP模式和高速公路項(xiàng)目科學(xué)結(jié)合“提高特許經(jīng)營制度整體水平，使PPP模式操作指引、信息公開、健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制等細(xì)則具體化”。在高速公路行業(yè)中PPP項(xiàng)目的推行已經(jīng)成為一種重要方式，也是當(dāng)前發(fā)展的一種趨勢。

一、高速公路引入PPP融資模式的現(xiàn)實(shí)意義

（一）國家及地方財(cái)政投入偏少，需要引入社會資本

就國公路建設(shè)資金結(jié)構(gòu)情況統(tǒng)計(jì)來看，國家每年投入在高速公路上的財(cái)政每年都呈上升的趨勢。其中，2011年達(dá)到了20%。從現(xiàn)今我國高速公路建設(shè)信息結(jié)構(gòu)上看，當(dāng)前高速公路的建設(shè)投資比例中，只有20%～30%的財(cái)政來自于中央財(cái)政和地方投入，而60%～70%的資金均為銀行政策性貸款。此外，我國公路建設(shè)資金中來自政府投資的資金平均只占13%，約87%的建設(shè)資金來源于銀行貸款和地方自籌。綜上所述，要改變以銀行為主的間接融資模式，高速公路建設(shè)中就必須引入社會資本。解決這一問題，能夠有效地完善建設(shè)資金現(xiàn)有的來源結(jié)構(gòu)，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）以銀行貸款為主的間接融資模式，不具有可持續(xù)性

銀行貸款是高速公路建設(shè)的主要資金來源，銀行貸款憑借其周期長、信貸額度大的特點(diǎn)，正好彌補(bǔ)了高速公路建設(shè)的不足的：資金需求量大、建設(shè)周期長。但是，銀行貸款為主的間接融資模式也給高速公路建設(shè)融資帶來了負(fù)面的影響。第一，高資產(chǎn)負(fù)債率，對融資產(chǎn)生不利影響。有關(guān)的研究結(jié)果表明，2011年，我國高速公路建設(shè)資產(chǎn)負(fù)債率突破了70%。其中，湖南省高速公路管理局資產(chǎn)負(fù)債率已突破了81%，安徽高速公路集團(tuán)資產(chǎn)負(fù)債率占到了85%。上述數(shù)據(jù)表明，我國的高速公路資產(chǎn)存在著較高的負(fù)債率，這嚴(yán)重的影響銀行貸款等融資方式。第二，高利息銀行貸款，資金成本大?！白?017年來，銀行的貸款利率一直在上升，企業(yè)如果要貸款到足夠金額，需要付出巨大的成本。第三，國家信貸政策對銀行貸款的影響大。信貸政策給高速公路建設(shè)上的銀行貸款帶來巨大的影響，尤其例如斷貸現(xiàn)象，這些嚴(yán)重的影響著高速公路的可持續(xù)發(fā)展。最后，到期存在著巨大的償債壓力。由于銀行貸款是高速公路建設(shè)的主要資金來源，如果高速公路不能帶來一定的社會或經(jīng)濟(jì)效益，則會難以償付到期的貸款。綜上所述，銀行貸款為主的間接融資模式并不能持續(xù)。制約其可持續(xù)性的因素如下：資產(chǎn)負(fù)債率高、資金成本大、到期償債壓力大、受國家信貸政策影響大等。

（三）引入PPP融資模式，受國家政策鼓勵和引導(dǎo)

2015年3月，交通運(yùn)輸部頒布了《交通基礎(chǔ)設(shè)施政府與社會資本合作等模式試點(diǎn)方案》。該文件中對以下內(nèi)容作出了規(guī)范的規(guī)定：高速公路項(xiàng)目中政府與社會資本的運(yùn)作方式、融資與建設(shè)、經(jīng)營與監(jiān)管、政策與支持等內(nèi)容，并建議將PPP模式和高速公路項(xiàng)目科學(xué)結(jié)合“提高特許經(jīng)營制度整體水平，使PPP模式操作指引、信息公開、健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制等更具體化”。因此，高速公路行業(yè)實(shí)施PPP項(xiàng)目的集中發(fā)展已經(jīng)成為時代發(fā)展的一種趨勢。

二、高速公路項(xiàng)目融資中PPP融資模式的研究

（一）從公共部門的角度來看PPP模式的優(yōu)勢

據(jù)有研究表明，PPP模式下，其成本在項(xiàng)目的建設(shè)期和運(yùn)營期都有所降低，即使不存在明顯的成本降低，替代是高品質(zhì)的產(chǎn)品服務(wù)。因此，在項(xiàng)目建設(shè)的運(yùn)營維護(hù)中，既得到了政府資源上的支持，且有利于更好的規(guī)范私人部門的專業(yè)技能。傳統(tǒng)方式和PPP模式具有不同的大小，在傳統(tǒng)的模式里，一個小項(xiàng)目會分為多個獨(dú)立的小部分。由于小部分實(shí)行單獨(dú)管理，也會產(chǎn)生相應(yīng)的管理成本。而PPP模式下，不僅在規(guī)模經(jīng)濟(jì)、獎懲機(jī)制和服務(wù)方式上進(jìn)行創(chuàng)新，同時針對整個項(xiàng)目制定了一套完善的解決方案，從而大幅度地減少了成本。

（二）從私人部門看PPP模式的優(yōu)勢

在私人部門應(yīng)用PPP模式具有以下的優(yōu)勢：能決定市場份額的擴(kuò)充，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目技術(shù)的創(chuàng)新等。在公共基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建中，政府通過協(xié)議授權(quán)個人部門，從而給予讓個人部門通過收費(fèi)得到一些利益，由此擴(kuò)充了私人部門的投資領(lǐng)域。換而言之：PPP模式下，技術(shù)創(chuàng)新能提高私人部門投標(biāo)競標(biāo)的競爭力，同時也可以有效地降低政府對項(xiàng)目的干預(yù)，使私營部門的工作積極性得到大幅地提高。

三、 PPP模式下的融資風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）準(zhǔn)備階段融資風(fēng)險(xiǎn)。此階段存在著兩種風(fēng)險(xiǎn)：政策風(fēng)險(xiǎn)和招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。政策風(fēng)險(xiǎn)來源于稅收、價(jià)格、土地政策等宏觀政策的變化，從而導(dǎo)致融資風(fēng)險(xiǎn)問題，不利于高速公路建設(shè)項(xiàng)目的有序開展。而招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在招標(biāo)期間業(yè)主單位內(nèi)部資源、經(jīng)營狀況不符合實(shí)際情況，從而帶來融資風(fēng)險(xiǎn)。

（二）施工階段融資風(fēng)險(xiǎn)。部分項(xiàng)目公司高速公路項(xiàng)目建設(shè)中的融資方法比較單一，無信托類投資、資產(chǎn)證券化等金融工具，從而容易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)集聚和融資危機(jī)。同時，由于高速公路項(xiàng)目建設(shè)的融資資金中銀行貸款所占比重較高，達(dá)到了70%。一旦出現(xiàn)資金不足問題，會給政府部門帶來更大的融資風(fēng)險(xiǎn)。

（三）運(yùn)營資金融資風(fēng)險(xiǎn)。高速公路項(xiàng)目運(yùn)營期間存在的風(fēng)險(xiǎn)有收費(fèi)管理風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)等。因此，在進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目融資活動時，應(yīng)及時防范和規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)。

四、PPP模式下高速公路建設(shè)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施

（一）科學(xué)識別融資風(fēng)險(xiǎn)

在高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)中，融資風(fēng)險(xiǎn)的掌控離不開科學(xué)識別融資風(fēng)險(xiǎn)。具體方法有：文獻(xiàn)分析法、德爾菲法、頭腦風(fēng)暴法、因果分析法、SWOT法、ABC分類法、專家評審法等識別方法，其要分別對準(zhǔn)備、施工、運(yùn)營階段等不同階段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別。其中，準(zhǔn)備階段的風(fēng)險(xiǎn)識別，應(yīng)堅(jiān)持“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”原則，識別主要的風(fēng)險(xiǎn)如下：預(yù)期收益風(fēng)險(xiǎn)、銀行融資風(fēng)險(xiǎn)、政策工作效率風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)評估風(fēng)險(xiǎn)、投標(biāo)過程風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目定位風(fēng)險(xiǎn)。而在施工階段，識別的主要風(fēng)險(xiǎn)如下：完工風(fēng)險(xiǎn)、工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、安全事故風(fēng)險(xiǎn)等等，作為主要的風(fēng)險(xiǎn)識別內(nèi)容。

（二）建立融資風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)機(jī)制

在高速公路PPP項(xiàng)目具體建設(shè)期間，建立可行性的融資風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)機(jī)制具有重要意義。在其構(gòu)建過程中，我們將風(fēng)險(xiǎn)級別分為以下幾種類型：特別重大風(fēng)險(xiǎn)、重大風(fēng)險(xiǎn)、中等風(fēng)險(xiǎn)、一般風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)等幾種類型。而機(jī)制分為了以下幾種：一級響應(yīng)機(jī)制、二級響應(yīng)機(jī)制、三級響應(yīng)機(jī)制、四級響應(yīng)機(jī)制、五級響應(yīng)機(jī)制。在在一級響應(yīng)機(jī)制啟動時，首先需要上報(bào)公司，且公司負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)資源，以更好的處理融資風(fēng)險(xiǎn)問題。與此同時，對招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)品價(jià)格變化風(fēng)險(xiǎn)等的管理的權(quán)責(zé)主體進(jìn)行明確的界定。

（三）啟動不同風(fēng)險(xiǎn)級別控制措施

第一，一級響應(yīng)機(jī)制控制的風(fēng)險(xiǎn)為：政府信用風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)等融資風(fēng)險(xiǎn)。在政策信用風(fēng)險(xiǎn)解決過程中，首先應(yīng)確定好PPP合同中雙方的權(quán)利、義務(wù)，并對政府承擔(dān)違約責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，實(shí)地了解高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)地區(qū)的市場化程度、財(cái)政實(shí)力等，通過權(quán)衡風(fēng)險(xiǎn)因素，從而控制好融資風(fēng)險(xiǎn)。第二，二級響應(yīng)機(jī)制控制的風(fēng)險(xiǎn)為：銀行融資風(fēng)險(xiǎn)、合同契約風(fēng)險(xiǎn)等融資風(fēng)險(xiǎn)。法律合同的簽署可以處理好合同契約風(fēng)險(xiǎn)問題，具體還要明確好合同爭議時的補(bǔ)償措施，從而有效的防止“隨意毀約”行為，以實(shí)現(xiàn)融資風(fēng)險(xiǎn)控制的高效性。

五、結(jié)語

綜上所述，高速公路PPP項(xiàng)目從2015年開始擴(kuò)大，而到2016年，PPP項(xiàng)目集中進(jìn)入簽約期。因此，為了提高PPP模式在我國高速公路項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用率，須對項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)做好防范、管理工作。具體要從以上三個方面著手控制：風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)、風(fēng)險(xiǎn)控制，以實(shí)現(xiàn)高速公路項(xiàng)目建設(shè)融資風(fēng)險(xiǎn)的有效管理。與此同時，總結(jié)融資風(fēng)險(xiǎn)管理重點(diǎn)，以更好的推動我國“十三五”期間高速公路項(xiàng)目的建設(shè)。（作者單位為廣州市北二環(huán)高速公路有限公司）