淺議公路管理事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)部控制優(yōu)化

黃利云

公路管理事業(yè)單位作為我國(guó)交通運(yùn)輸體系的重要組成部分，在我國(guó)公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)等方面發(fā)揮著重要的管理作用，預(yù)算和內(nèi)部控制是其日常運(yùn)營(yíng)管理的主要方法和手段。在實(shí)踐中受各種因素的影響，公路管理事業(yè)單位在預(yù)算管理和內(nèi)部控制方面存在較多問(wèn)題。鑒于此，本文從預(yù)算管理和內(nèi)部控制之間的內(nèi)在關(guān)系入手，以其實(shí)施預(yù)算內(nèi)部控制的作用為切入點(diǎn)，探討了公路管理事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題提出了具體的優(yōu)化對(duì)策，以期能夠?yàn)楣饭芾硎聵I(yè)單位的預(yù)算管理和內(nèi)部控制水平的提升有所幫助。

一、預(yù)算和內(nèi)部控制概述

公路管理事業(yè)單位預(yù)算主要是指經(jīng)國(guó)家法定程序?qū)徟哪甓燃行缘呢?cái)政收支計(jì)劃，它規(guī)定國(guó)家財(cái)政收入的來(lái)源和數(shù)量、財(cái)政支出的用途和數(shù)量，反映著整個(gè)國(guó)家政策、政府活動(dòng)的方向和范圍。

公路管理事業(yè)單位內(nèi)部控制主要是指單位為實(shí)現(xiàn)其預(yù)算的管控目標(biāo)，通過(guò)實(shí)施措施、制定制度和執(zhí)行一定的程序，對(duì)單位的各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)和流程進(jìn)行方法和管控的過(guò)程。它一般主要按內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五個(gè)要素。

二、公路管理事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算內(nèi)部控制的作用分析

在公路管理事業(yè)單位的管理實(shí)踐中，預(yù)算管理和內(nèi)部控制都是其常用的重要方法和手段，內(nèi)部控制對(duì)于約束預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)具有保障作用，而預(yù)算管理則是提高內(nèi)部控制執(zhí)行力的方法，在實(shí)務(wù)中多數(shù)單位根據(jù)二者的內(nèi)在聯(lián)系，將二者業(yè)務(wù)進(jìn)行融合，形成了預(yù)算內(nèi)部控制機(jī)制。之所以要構(gòu)建預(yù)算內(nèi)部控制機(jī)制，主要是因?yàn)椋阂皇穷A(yù)算內(nèi)部控制能夠進(jìn)一步明確計(jì)劃期內(nèi)的奮斗目標(biāo)以及為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)應(yīng)財(cái)務(wù)的具體措施和方法，并根據(jù)單位運(yùn)營(yíng)管理情況適時(shí)修正目標(biāo)；二是能夠加強(qiáng)單位預(yù)算管理工作的事前、事中和事后控制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)單位在預(yù)算和內(nèi)部控制執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題和缺陷，以便于及時(shí)采取措施進(jìn)行改進(jìn)和完善；三是能夠有效提升公路管理事業(yè)單位資金的使用效率，從而促進(jìn)其社會(huì)公共服務(wù)職能的發(fā)揮。

三、公路管理事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算內(nèi)部控制意識(shí)不足

長(zhǎng)期以來(lái)公路管理事業(yè)單位受其管理體制的影響，普遍存在重資金預(yù)算輕管理的思想，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到預(yù)算內(nèi)部控制對(duì)單位在優(yōu)化資源配置、發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵崗位和環(huán)節(jié)存在的重大風(fēng)險(xiǎn)以及改善公共服務(wù)效率等方面的重要作用，從而在單位運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中沒(méi)有為預(yù)算內(nèi)部控制營(yíng)造一個(gè)良好的應(yīng)用環(huán)境。

（二）預(yù)算管理流程中的內(nèi)部控制活動(dòng)有待加強(qiáng)

在公路管理事業(yè)單位預(yù)算管理工作中，由于其缺乏對(duì)預(yù)算管理工作流程中內(nèi)部關(guān)鍵控制點(diǎn)進(jìn)行梳理，并且未引入內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理念，從而造成在進(jìn)行預(yù)算管理過(guò)程中存在較多問(wèn)題：一是在預(yù)算編制的過(guò)程中主要以上年收支實(shí)際情況結(jié)合預(yù)算年度的財(cái)務(wù)狀況及單位的特點(diǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)單核定，預(yù)算項(xiàng)目細(xì)化程度及與會(huì)計(jì)核算項(xiàng)目的吻合度較差，整體上預(yù)算編制呈現(xiàn)出合理性和科學(xué)性不足的問(wèn)題；二是在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，受內(nèi)部控制機(jī)制不健全的影響，內(nèi)部控制約束力不足，從而造成預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中的剛性約束力不足，調(diào)整追加較為頻繁，預(yù)算和內(nèi)部控制的控制作用難以得到有效發(fā)揮；三是預(yù)算的考評(píng)缺乏較為科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，難以對(duì)預(yù)算內(nèi)部控制的成效進(jìn)行合理、公平的考評(píng)。

（三）預(yù)算內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督缺失

公路管理事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)部控制在實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督主要來(lái)自?xún)?nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面，但是外部監(jiān)督不能做到時(shí)刻監(jiān)督事業(yè)單位單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)生和過(guò)程，因此在實(shí)際工作者應(yīng)當(dāng)以?xún)?nèi)部監(jiān)督為主。當(dāng)前公路管理事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督呈現(xiàn)出缺失的狀態(tài)，主要是受其預(yù)算經(jīng)費(fèi)及人員崗位編制等因素的制約，造成其內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)缺失或者難以在監(jiān)督過(guò)程中保持充分的獨(dú)立性，不能對(duì)預(yù)算內(nèi)部控制中存在的不規(guī)范問(wèn)題或者缺陷進(jìn)行修正。

四、優(yōu)化公路管理事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)部控制的對(duì)策

（一）提高預(yù)算內(nèi)部控制意識(shí)，為預(yù)算內(nèi)部控制實(shí)施創(chuàng)造良好的環(huán)境

公路管理事業(yè)單位要提高預(yù)算內(nèi)部控制意識(shí)，為預(yù)算內(nèi)部控制實(shí)施創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境，可從三個(gè)角度進(jìn)行：一是從單位管理層開(kāi)始強(qiáng)化預(yù)算內(nèi)部控制的意識(shí)，爭(zhēng)取其支持并由其向單位各層級(jí)人員傳遞預(yù)算內(nèi)部控制重要性的信息，從而為內(nèi)部控制的實(shí)施創(chuàng)造一個(gè)較為良好的環(huán)境；二是從公路管理事業(yè)單位的組織機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度強(qiáng)化入手，為預(yù)算內(nèi)部控制的實(shí)施提供組織和制度保障；三是從健全預(yù)算內(nèi)部控制的獎(jiǎng)懲機(jī)制入手，提高單位全員參與預(yù)算內(nèi)部控制的主動(dòng)性和積極性。

（二）梳理公路管理事業(yè)單位預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)鍵控制點(diǎn)，完善預(yù)算內(nèi)部控制的流程

一般來(lái)說(shuō)，公路管理事業(yè)單位的預(yù)算管理的流程主要是“預(yù)算編制—預(yù)算審批—預(yù)算下達(dá)—預(yù)算指標(biāo)分解及責(zé)任落實(shí)—預(yù)算執(zhí)行—預(yù)算分析—預(yù)算調(diào)整”，因此本文將按照這一流程，重點(diǎn)分析公路管理事業(yè)單位較易出現(xiàn)問(wèn)題的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，并針對(duì)其中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)鍵控制點(diǎn)提出相應(yīng)的完善對(duì)策：

1、預(yù)算編制環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)鍵控制點(diǎn)及控制對(duì)策

公路管理事業(yè)單位在預(yù)算編制環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)鍵控制點(diǎn)主要有：一是預(yù)算的編制以財(cái)務(wù)部門(mén)為主，業(yè)務(wù)部門(mén)參與度不高，存在預(yù)算編制不合理，責(zé)權(quán)利不匹配的風(fēng)險(xiǎn)；二是預(yù)算編制過(guò)程中縱向、橫向信息溝通不暢，預(yù)算目標(biāo)的可行性、合理性缺乏風(fēng)險(xiǎn)；三是預(yù)算編制的方法單一或者選擇不當(dāng)，導(dǎo)致預(yù)算目標(biāo)缺乏科學(xué)性。

預(yù)算編制環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)鍵控制點(diǎn)的優(yōu)化對(duì)策：一是對(duì)單位各部門(mén)進(jìn)行預(yù)算編制責(zé)任進(jìn)行明確，增強(qiáng)預(yù)算編制的全面性；二是加強(qiáng)預(yù)算編制過(guò)程中單位各部門(mén)之間的信息溝通和流轉(zhuǎn)，提高預(yù)算目標(biāo)的可行性和合理性；三是在預(yù)算編制過(guò)程中結(jié)合公路管理事業(yè)單位特點(diǎn)，綜合運(yùn)用零基預(yù)算、固定預(yù)算和增量預(yù)算等預(yù)算編制方法。

2、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)鍵控制點(diǎn)及控制對(duì)策

公路管理事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)鍵控制點(diǎn)主要有：一是預(yù)算執(zhí)行授權(quán)審批機(jī)制不健全，存在越權(quán)審批、重復(fù)審批等問(wèn)題，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行隨意，效率較低等問(wèn)題；二是預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中缺乏有效監(jiān)控，造成預(yù)算執(zhí)行力度不足，預(yù)算目標(biāo)落空等問(wèn)題。

預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)鍵控制點(diǎn)的優(yōu)化對(duì)策：一是在單位內(nèi)部建立嚴(yán)格的資金支付業(yè)務(wù)的審批控制和預(yù)算執(zhí)行審批流程，以防止不符合預(yù)算目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)行為的發(fā)生；二是建立單位預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)控制度，以提高預(yù)算執(zhí)行的力度，防止預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和偏差。

（三）保持公路管理事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)質(zhì)獨(dú)立性

要保持公路管理事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)質(zhì)獨(dú)立性，一是設(shè)置單獨(dú)的諸如內(nèi)部審計(jì)部門(mén)之類(lèi)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，二是要充分保持監(jiān)督機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)獨(dú)立，以增強(qiáng)其在預(yù)算內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程中對(duì)存在的重大缺陷或問(wèn)題發(fā)表客觀公正的評(píng)價(jià)。

四、結(jié)束語(yǔ)

預(yù)算管理和內(nèi)部控制作為公路管理事業(yè)單位常用的管理方法和手段，二者之間存在著相互促進(jìn)的內(nèi)在聯(lián)系，常被結(jié)合起來(lái)形成預(yù)算內(nèi)部控制機(jī)制。本文在分析公路管理事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程中存在主要問(wèn)題的基礎(chǔ)上，分別從提高預(yù)算內(nèi)部控制意識(shí)、梳理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)鍵控制點(diǎn)，完善預(yù)算內(nèi)部控制的流程等角度提出了優(yōu)化對(duì)策，意在為公路管理事業(yè)單位的預(yù)算內(nèi)部控制水平的提升有所啟示。（作者單位為鷹潭市公路管理局貴溪分局）