我國地方政府平臺債務(wù)沿革及新形勢下債務(wù)解決模式探究

張歡

一、我國地方政府平臺債務(wù)概述

（一）基本概念

根據(jù)國務(wù)院、發(fā)改委發(fā)布的規(guī)定，地方政府融資平臺是指由地方政府及其部門通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，從事政府指定或委托的公益性或準(zhǔn)公益性項目的融資、投資、建設(shè)和運營，擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。投資重點集中在公用事業(yè)和市政基礎(chǔ)建設(shè)等項目。

（二）地方政府平臺債務(wù)成因

在1993年預(yù)算法的規(guī)定下，地方政府禁止自行發(fā)債，亦不允許存在赤字。因此，在多種因素的混合推動下，地方政府只有繞過法律禁令，通過銀行信貸、債券、信托、理財、資產(chǎn)債券化、融資租賃等多種渠道籌集資金，充實地方政府財政收入。

二、地方政府平臺債務(wù)發(fā)展歷程

根據(jù)1995年預(yù)算法規(guī)定，地方政府不允許自行發(fā)債， 因此近年來各省市縣區(qū)普遍設(shè)立了各類融資平臺，進行巨額資金借貸，籌措資金緩解財政困境。

地方政府投融資平臺債務(wù)發(fā)展大致分為四個階段：

（一）萌芽階段（1978—1994）

改革開放，廣州率先試點，推行了“貸款修路、收費還錢”的政策，集資貸款進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1986年為了解決上?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的資金問題，經(jīng)批準(zhǔn)成立了上海久事公司，用于“自借自還，資金融通”，是我國第一個地方政府投融資平臺的雛形。1988年交通部頒發(fā)的《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規(guī)定》在規(guī)定此類貸款的同時，也促進此類模式在全國范圍內(nèi)推開。

（二）起步發(fā)展（1995—2007）

1994年分稅制改革使得地方政府出現(xiàn)財力短缺的困境，為了解決資金不足問題，地方政府紛紛成立了各類平臺。在初始階段，融資金額及范圍相對較小。1997年為了應(yīng)對亞洲金融危機，我國政府決定投入大量資金以刺激經(jīng)濟，規(guī)定中央給予一定的財政補貼，剩余則由地方政府配套資金，使得地方政府財政收入壓力更為沉重。且當(dāng)時法律禁止地方政府自行發(fā)債，財政資金來源受限，使得地方政府投融資平臺得以快速發(fā)展。

（三）規(guī)模擴張，井噴發(fā)展（2008—2009）

為了降低2008年金融危機和自然災(zāi)害對我國經(jīng)濟的不良影響，我國政府推出了“四萬億”經(jīng)濟刺激計劃，目的是“保增長、擴內(nèi)需、惠民生”。其中中央政府負(fù)擔(dān)1.18萬億元，且代地方政府發(fā)行2000億元債券，剩余部分則由地方政府自行配套。為了化解地方配套資金不足問題，地方政府加速發(fā)行地方債，使得地方融資平臺迅猛發(fā)展，地方債務(wù)總額劇增。為了緩解地方財政壓力，央行和銀監(jiān)會于2009年發(fā)布文件“支持地方政府組建投融資平臺”。在此背景下，地方投融資平臺開始快速擴張，發(fā)債規(guī)模大幅度上升，平臺數(shù)量飆升。

（四）規(guī)范調(diào)整，曲折轉(zhuǎn)型（2010年至今）

2010年，國務(wù)院發(fā)布通知，著重抑制平臺公司的發(fā)展規(guī)模，拉開了規(guī)范管理的序幕。2011年，開始在上海市、浙江省、廣東省、深圳市四個地區(qū)進行自行發(fā)債試點工作，可以在中央政府審批的發(fā)債額度內(nèi)發(fā)行地方市政債，標(biāo)志著地方政府開始掌控自行發(fā)債的自主權(quán)。2012年，銀監(jiān)會強調(diào)要不斷加強地方投融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管。2015年，新預(yù)算法正式生效。修改后的預(yù)算法中首先將地方債務(wù)從隱性負(fù)債轉(zhuǎn)至為陽光債務(wù)，納入預(yù)算系統(tǒng)之內(nèi)。同時，也對地方政府發(fā)債進行了諸多限制，用以嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險的進一步擴張。在借債方面，約束地方政府舉債權(quán)，促使地方融資平臺轉(zhuǎn)型，以試點地區(qū)開始推動地方債自發(fā)自還；在還債方面，要求納入全口徑監(jiān)督體制，同時在預(yù)算編制時要求做到明確清晰；在使用借款方面，限制債務(wù)的經(jīng)營性用途，法律明確規(guī)定不得用于非公益性項目。2016年出臺的一系列文件，強調(diào)了地方政府債務(wù)各自負(fù)責(zé)，中央不負(fù)有救助責(zé)任。近年來發(fā)布的逐步強化管理的政策使得地方投融資平臺轉(zhuǎn)型迫在眉睫，需要尋求新出路。

三、探尋解決新方法

在剝離政府的融資功能以后，地方政府平臺債務(wù)轉(zhuǎn)型應(yīng)逐步實現(xiàn)政企分離。但，目前轉(zhuǎn)型過程中最重要的問題是解決當(dāng)前的巨額債務(wù)存量，防控存在的債務(wù)風(fēng)險。在這一嚴(yán)峻現(xiàn)實情況下，地方平臺公司必須加快市場化轉(zhuǎn)型，以確保宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。

（一）治本之策，平衡地方財權(quán)事權(quán)，建立可持續(xù)的財稅體系

首先完善地方財稅制度，全面考慮現(xiàn)實與各級政府間需求，實現(xiàn)資源的有效配置，要明確政府支出責(zé)任，明確“借債—使用—償還”三者統(tǒng)一的責(zé)任制度，權(quán)責(zé)分明。其次要適度加強中央政府的事權(quán)范圍，加強地方政府的財權(quán)，應(yīng)由中央財政承擔(dān)的事項要集中于中央，應(yīng)由地方財權(quán)執(zhí)行的事權(quán)要放權(quán)于地方，中央和地方政府各司其職。

（二）建立責(zé)任追究制度，健全全面問責(zé)制度

針對存在的政府官員為了追求GDP而盲目借債，“上屆借下屆還”等不良現(xiàn)象等問題，應(yīng)建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，使得地方債務(wù)更加規(guī)范化。政府要加強對各類政府投資資金的統(tǒng)籌和監(jiān)管，同時還要逐步建立健全責(zé)任追究制度，對政府用資項目中可能出現(xiàn)的錯誤決策、違規(guī)操作、監(jiān)管不力等現(xiàn)象，追究相關(guān)負(fù)責(zé)單位及個人責(zé)任。

（三）進行地方政府投融資體制改革，推動市場化轉(zhuǎn)型

1.規(guī)范投融資資金的監(jiān)控機制。一方面，各平臺公司之間不得相互擔(dān)保，避免多頭授信，加大信貸風(fēng)險；另一方面，積極開展銀行聯(lián)合授信，在建立風(fēng)險防控機制的基礎(chǔ)上，謹(jǐn)慎提供資金支持。并且，為了規(guī)避金融風(fēng)險，商業(yè)銀行應(yīng)建立風(fēng)險控制機制，監(jiān)控各平臺公司的綜合負(fù)債狀況和償債能力。

2.擴充其他融資途徑。適度引入民間資本，推動投融資平臺市場化轉(zhuǎn)型；推廣使用政府與社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等項目的投資運營。

3.推進地方債試點運行，增量發(fā)行市政債。（作者單位為安徽大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）