新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理“內(nèi)卷化”困境與大服務(wù)模式構(gòu)建

周快快?趙曉軍

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供大量的公共服務(wù)，但取消農(nóng)業(yè)稅實(shí)際上弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能。取消農(nóng)業(yè)稅之后，在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理定位和改革，已經(jīng)成為亟需解決的重大問題。本文基于“內(nèi)卷化”研究范式的一般認(rèn)識(shí)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理現(xiàn)狀，以新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為背景，審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理“內(nèi)卷化”變化，分析新型城鎮(zhèn)管理現(xiàn)代化困境，并就鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理未來走向大服務(wù)模式展開討論。

一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式“內(nèi)卷化”研究現(xiàn)狀

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直困于“內(nèi)卷化”而難以擺脫。雖然改革開放后城鎮(zhèn)治理日趨現(xiàn)代化，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革緩慢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理隊(duì)伍日趨龐大，陷入“內(nèi)卷化”困境中。以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，除了去“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”，更要去“行政管理內(nèi)卷化”。“內(nèi)卷化”這一概念最初由美國人類學(xué)家戈登威澤提出的，后被美國人類學(xué)家格爾茨用來分析印尼爪哇地區(qū)的水稻生產(chǎn)狀況。隨后黃宗智把“內(nèi)卷化”范式運(yùn)用分析中國農(nóng)村社會(huì)變遷研究，認(rèn)為“內(nèi)卷型增長”的本質(zhì)是“無發(fā)展的增長”， 家庭農(nóng)場和農(nóng)戶年收入的增長不是來自單位工作日報(bào)酬的增加，而是來自家庭更充分地利用勞動(dòng)力，如增加?jì)D女、兒童、老年勞動(dòng)力以及成年男子閑暇時(shí)間的勞動(dòng)力投入。隨后“內(nèi)卷化”的研究范式不斷延伸到制度內(nèi)卷化、權(quán)力內(nèi)卷化、文化內(nèi)卷化等問題。

20世紀(jì)90年代以來，國內(nèi)學(xué)界探索的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革主要有四種模式：一是“強(qiáng)政府”模式；二是“鎮(zhèn)自治、鄉(xiāng)改鄉(xiāng)公所”或“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)政”模式；三是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”模式；四是因地制宜、分類改革模式。學(xué)界的研究推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革的進(jìn)程，但已有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理改革模式在學(xué)界沒能達(dá)成共識(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實(shí)條件下也不具備普遍推廣價(jià)值：一是研究內(nèi)容過窄，只關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)中存在的問題，忽視對鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)研究；二是研究思路單一，或者遵循“國家—社會(huì)”二分框架得出要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力，或者簡單地從歷史的角度或借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)主張弱化或撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；三是改革方案缺乏操作性，根據(jù)理論推導(dǎo)的改革方案缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，而從個(gè)案出發(fā)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)缺乏普遍指導(dǎo)意義。

二、鄉(xiāng)級政府職能“異化”的成因

（一）人地關(guān)系緊張?jiān)黾恿送恋亓鬓D(zhuǎn)的難度：人地關(guān)系的緊張是很久以來中國的一個(gè)基本國情。正如黃宗智曾用“內(nèi)卷化”來形容中國晚晴時(shí)期的農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，即“沒有發(fā)展的增長”，“農(nóng)業(yè)變遷主要體現(xiàn)在單位面積土地勞動(dòng)投入的增加”。比如常寧市三角塘鎮(zhèn)就存在這種比較緊張的人地關(guān)系。全鎮(zhèn)水田25302畝，旱土2486畝。總?cè)丝?8243人，其中非農(nóng)業(yè)人口407人。在1985年左右該鎮(zhèn)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)，由于當(dāng)時(shí)的水田比現(xiàn)在多幾百畝，而人口又比現(xiàn)在少一千多人，因此每人平均下來大不到1畝農(nóng)田。但是由于30年來，村里的人口在不斷增加，增加到現(xiàn)在的3萬多人。主要原因是計(jì)劃生育制度在這個(gè)具有濃厚宗族文化的、重男輕女思想比較明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有發(fā)揮出很大的制約作用。

（二）選舉制的制約：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理主體職能，是在依法對轄區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能，是公共行政本質(zhì)的反映。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的政府，也是鄉(xiāng)級治理主體的核心，這里所要界定的鄉(xiāng)級治理主體的職能，主要是落實(shí)黨和政府的農(nóng)村政策，為農(nóng)村的發(fā)展提供公共服務(wù)，做好對農(nóng)村市場的監(jiān)管，維護(hù)農(nóng)村的和諧與穩(wěn)定。具體講要突出兩大職能，即建設(shè)現(xiàn)代特色農(nóng)村小城鎮(zhèn)和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。兩大職能強(qiáng)有力的推進(jìn)，關(guān)鍵在于黨政班子是否得力，但目前鄉(xiāng)級選舉這種形式上的選舉制實(shí)質(zhì)上是委任制，使官員“內(nèi)卷化”，鄉(xiāng)級政府職能“異化”。因此，改革和完善選舉制度是設(shè)現(xiàn)代特色農(nóng)村小城鎮(zhèn)和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的政治保障。

三、應(yīng)加快構(gòu)建“小政府、大服務(wù)”治理模式

（一）創(chuàng)新鄉(xiāng)級治理體制機(jī)制，完善鄉(xiāng)級治理體系，提升鄉(xiāng)級治理能力。鄉(xiāng)雖然學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革以及“小政府”“大服務(wù)”的研究都比較豐富，但迄今尚沒有將“小政府”“大服務(wù)”落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的具體研究，沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小政府、大服務(wù)”的改革和治理進(jìn)行深入的研究。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)在面臨的新問題是，取消農(nóng)業(yè)稅客觀上要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“小政府”，但鄉(xiāng)村振興發(fā)展卻對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出了“大服務(wù)”的要求。面對取消農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)村振興發(fā)展提出的不同需要，探索一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的新模式已變得非常之迫切。特別是“十三五”以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)職能逐漸凸顯，在農(nóng)村社保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面所發(fā)揮的作用越來越大，因此，進(jìn)行制度創(chuàng)新，完善政府、群眾、社會(huì)組織等多元參與治理機(jī)制，加快推進(jìn)鄉(xiāng)級治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從而實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的良性互動(dòng)，真正構(gòu)建起“小鄉(xiāng)鎮(zhèn)、大服務(wù)”的建設(shè)服務(wù)型政府。

（二）優(yōu)化鄉(xiāng)級治理能力現(xiàn)代化建設(shè)路徑。一是提升干部素質(zhì)，培育現(xiàn)代治理能力。目前鄉(xiāng)級干部隊(duì)伍整體上素質(zhì)較高、能力較強(qiáng)，但也存在結(jié)構(gòu)不合理、年齡偏高、文化素質(zhì)偏低、法治意識(shí)淡薄、依法行政能力差等問題。因此，必需加強(qiáng)干部培訓(xùn)教育，培養(yǎng)鄉(xiāng)級干部現(xiàn)代治理能力，提升鄉(xiāng)級干部素質(zhì)，更好地服務(wù)鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略。二是培育建設(shè)農(nóng)村特色小城鎮(zhèn)化能力。黨的十九大明確提出實(shí)施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，加快城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)的前沿指揮所，要立足當(dāng)前農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平低的現(xiàn)狀，注重農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)整體規(guī)劃，進(jìn)一步完善農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)的體制，加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從行政管理型向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，切實(shí)提升社會(huì)治理水平，為居民提供安居樂業(yè)的生活環(huán)境，真正建設(shè)一批具體有地方特色的農(nóng)村小城鎮(zhèn)。三是構(gòu)建農(nóng)村城鎮(zhèn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，形成城鎮(zhèn)持久發(fā)展生命力。發(fā)揮各自獨(dú)特的優(yōu)勢，形成自己的特色產(chǎn)業(yè)。以農(nóng)業(yè)為主鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要把農(nóng)村品深加工作為特色產(chǎn)業(yè)，延長農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)鏈；以鄉(xiāng)村旅游為特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村小城鎮(zhèn)就要以打造特色文化品牌，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；以工業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村小城鎮(zhèn)要發(fā)展現(xiàn)代商貿(mào)流通和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。四是建設(shè)農(nóng)村城鎮(zhèn)現(xiàn)代服務(wù)體系。良好的社區(qū)服務(wù)是為居民提供公共服務(wù)的載體。切實(shí)提高農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)的內(nèi)在水平，為居民提供良好的生活、生產(chǎn)、娛樂等條件。

（三）加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理，培植現(xiàn)代美麗鄉(xiāng)村建設(shè)能力。建設(shè)生態(tài)文明、加強(qiáng)污染防治已經(jīng)成為當(dāng)前各級政府的重要工作之一，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)又是這一工作的重要戰(zhàn)場。因此，十九大報(bào)告提出，強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的基礎(chǔ)，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要載體。鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)就是要整治好農(nóng)村環(huán)境、保護(hù)好傳統(tǒng)村落、建設(shè)好生態(tài)文明，切實(shí)提升農(nóng)民生活環(huán)境、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

（四）培育職業(yè)農(nóng)民，提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興能力。職業(yè)農(nóng)民是將農(nóng)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)懂技術(shù)會(huì)經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)民，職業(yè)農(nóng)民必須全身心地投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營，必須把從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營作為獨(dú)立的職業(yè)。通過專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技能和管理知識(shí)培訓(xùn)，把普通農(nóng)民變成高素質(zhì)的職業(yè)農(nóng)民。鼓勵(lì)立志以農(nóng)業(yè)為職業(yè)的大中專畢業(yè)生到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，并轉(zhuǎn)變成職業(yè)農(nóng)民，這是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要條件。（作者單位分別為中南林業(yè)科技大學(xué)計(jì)算機(jī)與信息科學(xué)學(xué)院、湖南工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）