社會服務內(nèi)卷化及其發(fā)生邏輯：一項經(jīng)驗研究

吳月

摘要：在國家主導的社會服務供給方式的變革過程中，契約外包或合作治理的精神并未得到真正落實，社會服務走向了內(nèi)卷化。在推進政府購買社會服務這一改革過程中，社工主動或是被迫地卷入政府部門的行政事務中，或者在提供社會服務的名義下從事并承擔政府的行政性任務，雖然在表面上看來社會組織完成了合同規(guī)定的一系列服務指標，但是這種服務提供方式在實質(zhì)上并非有內(nèi)涵的發(fā)展，社會服務的專業(yè)精神并未得到體現(xiàn)，并表現(xiàn)出“沒有發(fā)展的增長”態(tài)勢。導致社會服務內(nèi)卷化的主要因素有來自基層政府的權力約束、自上而下的壓力型體制、非對稱的資源依賴關系、組織成員的理性約束等。

關鍵詞：社會服務：內(nèi)卷化：發(fā)生邏輯

中圖分類號：C916.2； D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2015）06-0131-07

一、問題的提出

隨著我國進入治理轉(zhuǎn)型時期，國家意識到社會建設的重要性，強調(diào)應該創(chuàng)新政府管理方式，加強與社會的合作共治，變革傳統(tǒng)的由政府主導的社會服務供給模式。在這一背景下，社會組織被吸納加入社會服務供給過程，承擔了大量政府購買社會服務項目。該項制度創(chuàng)新行為的蓬勃發(fā)展及其呈現(xiàn)的實踐困境，也逐漸進入研究者的視野之中，并累積形成了一定數(shù)量的文獻。這些文獻涉及的問題包括：社會服務購買與國家治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型之間有何關聯(lián)性？政府購買社會服務的制度形態(tài)是怎樣的？政府購買社會服務的實踐運作呈現(xiàn)出哪些特性，遭遇到什么困境和現(xiàn)實問題？有研究指出，社會組織正在成為中國社會經(jīng)濟生活中不可或缺的新角色，這些組織作為行政機構(gòu)的合作對象，在保護生態(tài)環(huán)境、扶助弱勢群體等方面作出了貢獻。一方面，隨著社會治理轉(zhuǎn)型的不斷推進，越來越多政府無法獨立處理的失靈情境不斷涌現(xiàn)，社會組織可以發(fā)揮拾遺補缺的重要作用；另一方面，資源緊張的壓力驅(qū)使社會組織向政府謀求生存的空間，并憑借政府的權威地位和經(jīng)濟力量發(fā)展自身，這意味著社會組織和國家形成了一種“共生態(tài)”的協(xié)作關系。

同時，很多研究也關注到，在我國行政權力仍然居于中心地位，公民社會遠未發(fā)展成熟的條件下，居民日益提高的社會服務預期以及自上而下發(fā)起的政府購買社會服務的改革政策，在某種程度上并未實現(xiàn)改革初衷，反而可能強化了行政體系對社會施加控制的能力，甚至為其攫取部門利益提供了便捷途徑。在上述情境下，社會組織已經(jīng)具備法律規(guī)范的形式要求，但是在實際運作過程中卻具有高度行政化的特點，在資源汲取以及人事安排等重要事項上嚴重依附于政府部門，很大程度上相當于行政職能的外部延伸。支配著很多社會組織的甚至還不是抽象意義上的國家，而是具體的部門利益，社會組織依附于官僚部門，淪為職能部門爭奪市場資源以及行政權力的工具。落實到政府購買的末端環(huán)節(jié)——社會服務上，則是很多社會組織未能像具備自主權與獨立性的合作伙伴一樣提供專業(yè)化的社會服務，而是像政府雇傭的職員一樣忙于協(xié)助行政機構(gòu)應付上級政府交辦的各項行政任務。社會組織以合同規(guī)定的各項指標為標準提供社會服務，但是專業(yè)化服務的基本技巧和理念卻未能有效融入進去。社會組織沒有成為政府的伙伴，而是變成了伙計。為什么政府購買社會服務政策的實踐效果并不理想？社會服務未能遵循專業(yè)化的軌道運行的深層次原因是什么？這些問題對于所有希望國家與社會之間能夠?qū)崿F(xiàn)良性互動，推動我國從一個“總體性社會”走向更為開放、多元、民主的社會的人而言，構(gòu)成了必須加以認真回應的追問。

本文的基本觀點是：在國家主導的政府購買下，社會服務表現(xiàn)出內(nèi)卷化傾向。自上個世紀90年代以來，“內(nèi)卷化”概念在中國受到熱烈追捧，特別是在學術研究領域，該詞使用頻率較高，影響范圍較廣泛。美國人類學家戈登威澤最早運用內(nèi)卷化概念分析社會文化問題，他指出：當一種文化模式發(fā)展到某種終極狀態(tài)時，它既不能進入穩(wěn)定狀態(tài)，也很難轉(zhuǎn)變達到一種新的狀態(tài)，唯有不斷在內(nèi)部變得更加復雜。美籍華人黃宗智將內(nèi)卷化概念應用于分析中國經(jīng)濟發(fā)展與社會變遷，指出將大量勞動力投入到有限的土地上，進而獲得的總產(chǎn)量的增長是一種“沒有發(fā)展的增長”。印度裔美國人杜贊奇參照西歐國家轉(zhuǎn)型的特征來研究中國近代社會政治，提出了國家政權內(nèi)卷化這一重要概念，其意指不成功或有悖于現(xiàn)代國家政權建設目標的無效行為，換言之，雖然在數(shù)量上國家政權的正式與非正式機構(gòu)表現(xiàn)出同步增長態(tài)勢，但是國家呈現(xiàn)出徒有擴張，卻無收益的窘境。本文將內(nèi)卷化概念用于分析說明社會組織承接的社會服務供給狀況。本文所指的社會服務內(nèi)卷化是：在推進政府購買社會服務這一改革過程中，社工主動或是被迫地卷入官僚體系的行政事務中，或者在提供社會服務的名義下從事并承擔政府的行政性任務，雖然在表面上看來社會組織完成了合同規(guī)定的一系列的服務指標，但是這種服務提供方式在實質(zhì)上并非有內(nèi)涵的發(fā)展，社會服務的專業(yè)精神并未得到體現(xiàn)，甚至被傷害了，結(jié)果呈現(xiàn)出“沒有發(fā)展的增長”的趨勢。

本文選取的案例為A社團承接J街道的社區(qū)服務項目，通過對該案例進行深度調(diào)研，本文希望對如下核心問題予以反思與回答：在社會服務項目化的運作過程中，政府采取了什么行動策略？這些行動策略對于社會組織產(chǎn)生了什么影響？與之相對應，社會組織又開展了哪些策略性的實踐活動給予回應？以上述剖析為基礎，本文將進一步探究社會服務內(nèi)卷化及其背后的發(fā)生邏輯。相關資料的主要來源是筆者的參與觀察、會議記錄、個案訪談以及相關政府文件等。

二、個案分析

在政府購買社會服務的具體運作過程中，基層政府作為提供社會服務的第一戰(zhàn)線，與社區(qū)居民最為接近，構(gòu)成觀察社會服務效果的絕佳窗口。此外，作為社會服務體制轉(zhuǎn)型支柱的各種社會組織，在基層最為集中，發(fā)揮的作用也最為充分。因此，面對社會服務內(nèi)卷化這一問題，基層政府開展的政府購買行為無疑構(gòu)成一個十分恰當?shù)奈⒂^樣本。

（一）責能困境：政府購買社會服務的動力

隨著經(jīng)濟建設的強力推進，我國也進入了治理轉(zhuǎn)型的新時期，國家意識到社會建設的重要性，強調(diào)應該創(chuàng)新政府管理方式，加強與社會的合作共治，變革傳統(tǒng)的由政府主導的社會服務供給模式，從這個角度看來，社會服務購買是在政府管理方式不斷創(chuàng)新的大背景下發(fā)展起來的。除了自上而下的推動力之外，政府購買社會服務政策的推進，與目前普遍存在于基層政府的“責能困境”密切相關。一方面，在社會利益分化不斷加劇、公民的權利意識逐漸覺醒的現(xiàn)實情境面前，上級政府及社區(qū)普通居民都對基層政府提出了更多要求，希望其承擔起更加繁重的社會服務責任；另一方面，由于基層政府處于行政體系的末梢，這決定了基層政府的權力和資源儲備是比較有限的，而其社會服務供給能力則更是存在不足。為緩解上述困境，以理性邏輯為牽引，基層政府往往會在體制彈性給予的有限自主范圍內(nèi)，調(diào)整行政體系的行動方式，加強應對外界需求的能力。除此之外，在上級行政機構(gòu)的推動及幫助下，利用外部力量，與社會組織合作提供社會服務就成為基層政府的首要選擇。

具體到本案例中，自2008年以來，S市全面推進社會管理體制創(chuàng)新，提倡轉(zhuǎn)變社會治理方式，將政府與社會力量相融合，提升社會主體的自治能力。從政治高層開始推進的社會轉(zhuǎn)型使J街道面臨服務供給方面的責能困境。隨著街道財力不斷增強，居民需求日益增多，J街道需要承擔更多社會服務事項。然而，J街道的資源調(diào)動能力不足、社區(qū)工作人員社會工作專業(yè)水平有限，致使其難以有效回應居民訴求。J街道辦副主任Z就指出：

上面千條線，下面一根針，我們目前就是這種工作狀態(tài)，很多工作擠壓到基層，我們需要完成的工作太多了，單靠街道、社區(qū)居委會的同志，很難完成，壓力很大。而且養(yǎng)老、助殘、青少年服務、社區(qū)矯正這些服務項目，需要為特定服務對象提供專業(yè)幫助，這些對于我們來說是弱項。工作做不好，不僅考核的時候通不過，社區(qū)居民也有很多意見，對我們的工作不滿意，影響基層的穩(wěn)定。現(xiàn)在提倡政社合作，把有些專業(yè)性比較強的服務事項外包出去，交給社會組織做，我們街道也在探索這方面的工作。

因此，在面臨責能困境時，基層政府將外部社會力量作為增強自身服務能力、回應社會和上級政府需求的重要資源加以利用，這種路徑符合“小政府、大社會”的治理理念及基層政府的切身利益。然而，在選擇合作對象時，基層政府又有另一番考量。J街道辦副主任Z直言：

社會服務屬于政府的新興職能，引入社會組織來承接這塊工作，并不意味著我們要把這塊工作完全交出去，放開也有很多風險，不是我們自己的人，也不好管控。我們更多的是希望把零散的外部力量集中在一起，好好地利用起來，發(fā)揮社會功能的同時，為政府服務，讓我們能更好地開展管理工作。

從這個角度加以審視，社會組織經(jīng)由政府認可并承接社會服務項目，并不代表行政體系愿意與其他組織共享權力，政府吸納外部環(huán)境中的新興因素，在某種程度上是為了延伸管理半徑，加強自身的社會監(jiān)管能力。

（二）被動性入場：政府的主導性地位

如上所述，為緩解責能困境，基層政府希望將社會力量引入社會服務的供給過程中來。然而，為了在利用異質(zhì)性資源的同時保持對社會的管控能力，減少管理風險，基層政府在政府購買的“入場”環(huán)節(jié)更多扮演的是一個主導型的角色。

1.成立外源性社會組織——A社團。以自發(fā)生成抑或外力推動產(chǎn)生作為衡量標準，可以將組織劃分為內(nèi)源性組織和外源性組織。外源性組織是由外力推動成立的組織，例如由政府出面投入各種資源成立的社會組織就可以被歸為這種類型；內(nèi)源性組織的發(fā)起人就是組織成員，他們?yōu)榱藢崿F(xiàn)某項目標自發(fā)成立的組織可以被稱為內(nèi)源性組織，例如某些公益活動家集結(jié)在一起，為了實現(xiàn)某個公益目標而成立的社會組織就可以被歸為這種類型。通過實地考察可以發(fā)現(xiàn)，A社團并非組織成員出于公益目的自發(fā)成立的，而是在J街道的倡議與支持下自上而下成立起來的外源性組織。J街道的工作人員M談道：

2008年年底，依據(jù)上級政府的相關政策，我們街道牽頭成立了一個民辦非企業(yè)性質(zhì)的社團。街道為社團的成立投下了很多心血，包括支付了啟動資金，辦理社團注冊，幫助社團招聘社工。街道領導還出任A社團的理事會成員。可以說，A社團能夠比較順利地成立，跟我們街道的大力扶持與投入密不可分。

2.A社團對街道的資源依附關系。在J街道的扶持下，A社團順利地成長起來。然而，由于J街道成立、孵化社會組織是為了實現(xiàn)“為我所用”的目的，因此A社團在形式上是獨立于科層體系的社會組織，其本質(zhì)仍然是一種體制內(nèi)力量。更為重要的是，在社團成長期間，從辦公場所到運作資金，從章程制定到合法性獲取，A社團都需要J街道的幫助，這導致A社團先天生長存在很多缺陷，缺少獨立意識和自主能力，最終演變成為“準政府”或“二政府”，與行政機構(gòu)之間的同一性程度越來越高。A社團負責人L就指出：

街道給我們出經(jīng)費、找辦公室，的確在社團發(fā)展上給了很大幫助，但這給社團也帶來了一定問題。我們很多資源都指望街道給，作為社團，也需要在街道工作中起到一些輔助性作用，像政府購買社會服務，就需要我們的支持，幫助街道做好。

資源依附的現(xiàn)實決定了A社團參與政府購買社會服務的初始條件.A社團與J街道更多的是服從與被服從的關系。為了能順利地獲取項目資源，A社團采取了主動配合J街道的行動策略。在汲取政府更多支持的動力推動之下，A社團甚至違背了政府購買社會服務的基本原則，協(xié)助政府進行某些暗箱操作，這為政府購買社會服務的異化埋下了伏筆。

（三）形同質(zhì)異：政府購買執(zhí)行過程

作為社會管理體制改革的重要內(nèi)容之一，政府購買社會服務的核心要義是以招投標與合同管理制度為基礎，對政府與社團組織間關系予以重塑。J街道以招投標方式將政府購買服務項目外包給A社團，并在合同管理的約束條件之下對政府購買的全過程施加必要的監(jiān)管，然而，在政府購買的實際操作過程中，一些與相關制度規(guī)則、運作方式和實踐邏輯相悖的異化情境被不斷揭示出來，這些異化情境主要表現(xiàn)為如下三個方面：

1.設立隱形進入門檻。出于維系自身利益的考量，作為社會服務購買方的J街道希望將“自己人”-A社團作為承包商的首選。但是，上級政府在相關政策文件中明確規(guī)定，選擇承包方需要通過競爭性的招投標程序。為了規(guī)避招投標程序給合作雙方帶來的程序性約束，減少交易成本，J街道采取了設立隱形進入門檻的行動策略，該策略最集中的表現(xiàn)是在服務需求設定上的高度針對性。在對項目進行設計的前期階段，J街道并未優(yōu)先考量服務對象的需求，而是通過調(diào)研、協(xié)商等溝通渠道深入了解A社團的業(yè)務領域，同時，在摸清社團發(fā)展方向的基礎之上撰寫項目需求書。此外，為增加中標幾率，J街道還指導甚至直接代替A社團撰寫標書。這樣一來，即便有競爭性招投標程序予以約束，在對彼此情況十分熟悉的前提下，A社團自然也能被打造成為政府最理想的合作對象。

2.形式化的競標與評標。在隱形進入門檻的限制下，J街道與A社團業(yè)已達成合作默契，競爭性招投標的實質(zhì)意義被有意無意地忽視了，其形式化的作用被凸顯出來。換言之，競爭性招投標更多是形式上的要求，為了順利履行招投標程序，J街道與A社團實施了變通性的行動策略。例如，根據(jù)政府采購法及相關規(guī)章制度的規(guī)定，在招投標過程中至少需要有三個以上的競標者，否則政府購買項目會自動流標。為規(guī)避上述風險，J街道暗示甚至鼓勵A社團采取包括陪標策略在內(nèi)的一些規(guī)避措施。而已和J街道結(jié)成統(tǒng)一戰(zhàn)線的A社團，則主動尋得另外兩家社團參與陪標。又如在評標階段，項目評審委員會一般由項目需求方、評審專家等人員構(gòu)成，但項目需求方在其中的話語權更大，其偏好會對評標結(jié)果帶來直接影響。因此，即便已有政策對政府購買公共服務的操作規(guī)程進行了嚴格的規(guī)定與約束，但是其實際操作系統(tǒng)仍然是一個缺少規(guī)制能力的軟約束系統(tǒng)。

3.規(guī)避合同管理的約束。在2010年以前，上級政府相關部門并未出臺政府購買的制度規(guī)定.A社團與J街道的合作并未簽訂規(guī)范化的合同。然而，隨著政府購買規(guī)章制度的完善，上級政府大力推進項目化管理模式，合同就成為需求方與供給方合作的一項必要條件。為了不受合同條目的過多制約，合作雙方簽訂的合同十分簡潔，基本不涉及服務技術標準、服務數(shù)量與質(zhì)量等內(nèi)容。此外，政府購買合同規(guī)定，A社團需要依據(jù)標書列出的條目提供社會服務，然而，招投標只是走過場式的行為.雙方簽訂的標書內(nèi)容簡單，且不成熟，這種標書一經(jīng)實踐，錯漏在所難免。即便雙方合作有明晰的合同條文予以規(guī)范，A社團遵守履行的可能性也很小。其原因在于約束政府與社團的并不是實質(zhì)性的書面合同，而是雙方的隱性合作關系。在這一隱性關系的支配之下，A社團只能撥出部分資源完成書面合同預設的工作內(nèi)容。

上述形同質(zhì)異的政府購買執(zhí)行過程，在一定程度上反映出行政體系在自上而下的壓力型體制下所實踐的一種變通性行動策略，即在形式上挑選社會組織承接政府轉(zhuǎn)移的職能，內(nèi)里卻是在拓展自身的行為邊界。在這里，社會力量在形式上進入了公共服務供給領域，但是，在本質(zhì)上仍然是行政體系通過“代理人”在自行運作。

三、后果的呈現(xiàn)：社會服務內(nèi)卷化

政府購買社會服務以及由此而引起的社會組織變革，其本來目的是要轉(zhuǎn)變政府職能，打破政府單一服務主體狀態(tài)，通過重構(gòu)國家與社會、政府與市場的關系探索社會服務供給的新機制。然而，J街道在2008年推進政府購買社會服務后運行至今，我們所觀察到的情況與政府購買社會服務的基本意蘊存在諸多矛盾之處。社會組織并未體現(xiàn)其專業(yè)化優(yōu)勢，社會服務陷入了內(nèi)卷化情境中，主要體現(xiàn)為以下三個方面：

（一）專業(yè)社工服務讓位于行政任務

在我國，以政府購買公共服務的方式實現(xiàn)社工機構(gòu)的創(chuàng)建及運作是一種重要的制度創(chuàng)新，但在具體落實過程中，各級政府及其職能部門的認識和理解卻并不一致。很多基層政府并沒有擺脫統(tǒng)管一切的傳統(tǒng)思維，仍然將社會組織作為附屬單位或下屬部門，并且對它們的內(nèi)部事務和自主權利進行干預?；鶎诱賳T認為社工是自己管的人，既然花了錢，社工就得聽從政府部門的指揮。在這種思維的指引之下，A社團被動吸納加入到行政任務的執(zhí)行過程中。特別是面臨“創(chuàng)文”、“創(chuàng)衛(wèi)”、舉辦大型活動等工作的時候，J街道需要額外組織大量的人力和物力加以實施，這時A社團及其社工就成為一股重要的支持能量。除此之外，經(jīng)常會有兄弟單位、上級部門到A社團進行參觀和視察，這一類型的行政任務往往會被強制性地布置給A社團完成。這些額外工作，擠占了社工的本職工作時間，稀釋了原本應當用于社區(qū)矯正服務的資源，也經(jīng)常使他們感到苦不堪言。然而，社工在本職工作之外的這些辛勞，并沒能換取街道的重視與信任。如果將社工與居委會、社保中心的工作人員以及政府一些科室的協(xié)管員相比，街道似乎更傾向于將后者看成是“自己人”。社工將理應貢獻給專業(yè)性社會服務的時間和資源投放到完成政府的行政性事務上，這也為專業(yè)服務的非專業(yè)化和形式化埋下了伏筆。

（二）專業(yè)服務的非專業(yè)化

作為針對弱勢群體提供的專業(yè)性工作，社會服務需要在社工與服務對象之間搭建起專業(yè)聯(lián)系與信任關系。要做到這一點委實不易。一方面，A社團大部分社工是從社會上招聘而來，在其所服務的社區(qū)缺乏根基，難以進入當?shù)氐姆站W(wǎng)絡。因此，社工倚靠個人或社團很難獲取服務對象的相關信息，需要高度依賴基層政府。然而，在基層政府將社會服務交由A社團完成的過程中，雙方工作如何實現(xiàn)順利銜接和互動配合，尚無相關規(guī)章制度出臺。針對這一情況，社工要么通過各種方式獲取基層政府的信任與支持，要么利用私人關系完成專業(yè)工作任務，這種人情式的非常規(guī)工作方式讓很多社工頗感困擾與不便，也不利于社會工作的深入有效開展⑨，同時也對社會工作的專業(yè)屬性產(chǎn)生了侵蝕。另一方面，政府購買社會服務合同將案主的重新就業(yè)率、戶口、證明、低保及補助辦理等非專業(yè)化工作設置為績效考核指標，而服務對象在接受個案輔導之后能否重新樹立自信，真正做到自立自強并且回歸社會等專業(yè)性內(nèi)容則沒有得到重視。這樣一來，社工的專業(yè)化特點逐漸被消解和隱化，社工最終和社區(qū)居委會的工作高度重疊。

（三）專業(yè)服務的形式化

書面管理、文牘主義、形象工程、數(shù)字化政績等是當今政府科層機構(gòu)存在的流弊。作為政府一手扶持起來的社會組織，A社團深受政府運作模式的影響，并在與政府的經(jīng)常性交往過程中不可避免地沾染了政府組織文牘式管理、過于追求形式化、例行公事、缺少責任感等問題。首先，強調(diào)文書工作，忽視實際工作?？己吮碇?，社工應完成的文書工作要求占考核總分數(shù)的比重有1/3多，A社團要求社工在工作完成之余填寫各項表格清單，如果不遵照執(zhí)行，將受到扣獎金等懲罰。其次，重視數(shù)字化指標，忽視實際工作效果?？己吮韺τ谏绻さ姆杖藬?shù)、招募志愿者人次等數(shù)量化指標尤為強調(diào)，然而對服務對象在社工的服務下是否取得了進步，進步了多少卻沒有關注。考核指標還十分重視社工開展的活動次數(shù)，然而對活動是否取得預期效果，存在哪些要改進的地方等問題卻沒有規(guī)定。考核表還將社工與案主談話的次數(shù)、內(nèi)容進行了要求，但是忽視了對談話中社會工作方法和技巧運用的要求。更為重要的是，雖然工作考核表對社工開、結(jié)個案的數(shù)量進行了明確規(guī)定，卻忽視了個案的特點以及社工工作難度。第三，強調(diào)結(jié)果，忽視過程。社會服務是根據(jù)專業(yè)價值觀念、運用專業(yè)方法幫助有困難者走出困境的長期性活動。從這個角度而言，績效考評應重點引入過程性變量，例如案主心理和行為的改變等。但在實際操作過程中，考核指標主要集中在結(jié)果變量上，過程變量則退居其次。

在上述三個方面的影響下，政府購買社會服務這一制度創(chuàng)新在名義上指向政社關系的重構(gòu)，但實際上不僅未能實現(xiàn)政府職能的有效轉(zhuǎn)變，而且更深刻地、更全面地強化了官僚機構(gòu)的社會控制能力，而社會組織提供的社會服務呈現(xiàn)內(nèi)卷化傾向。從形式上看，政府為社會服務購買設置了相關規(guī)章制度，然而，其在實際運作過程中并未得以有效實施，反而表現(xiàn)為一種象征性的東西。社工在政府部門的指揮下，被吸納進入行政任務的執(zhí)行過程中，社會組織提供的社會服務在形式上符合合同的相關指標要求，但正如前所述，這種服務提供方式在實質(zhì)上并非有內(nèi)涵的發(fā)展，社會服務的專業(yè)精神并未得到體現(xiàn)，甚至被傷害了，結(jié)果呈現(xiàn)出“沒有發(fā)展的增長”的趨勢。

四、社會服務內(nèi)卷化的發(fā)生邏輯

要分析社會服務內(nèi)卷化的發(fā)生邏輯，可以從社會服務供給的合作雙方來進行剖析。一方面，政府的科層體系帶有極強的行動慣性，基層政府極為強大的權力架構(gòu)、行政導向的工作作風滲透至尚不成熟的社會工作領域，導致后者受到行政思維和行動模式的影響，其獨立性、專業(yè)性的工作方式未有良好凸顯。另一方面，社會組織與基層政府關系十分密切，其對行政體系的資源依賴程度較高，而在理性選擇的約束和引導下，社工也逐漸被科層體系同化，甚至主動融入其中。具體而論，導致社會服務內(nèi)卷化的主要因素有：

（一）來自基層政府的權力約束

組織不是一個封閉的體系，它受到所處環(huán)境的影響。社會組織作為承接服務的供給主體，其本身蘊含著專業(yè)自主的社會工作精神。然而，社會組織提供的服務表現(xiàn)出內(nèi)卷化趨勢，其原因除社會組織自身存在缺陷，還可能是受到外在力量的控制而呈現(xiàn)出的反應。這個外在的、強大的組織實施控制的目的在于，通過強力和誘導使社會組織的一切活動按照它所規(guī)定和期望的方式進行，從而保持兩個組織之間的目標一致性。站在社團的立場，這股強勢的外部能量來源于行政機構(gòu)。J街道作為單一屬性的權力運作中心，從本質(zhì)上而言，它具有高度科層化的典型特征，其核心職能是在維持社會穩(wěn)定和公共秩序的基礎之上推進基層治理。J街道在管理與社團的合作關系時，更加愿意在傳統(tǒng)的行政關系框架下執(zhí)行購買項目，而社團本身也很弱小，難以對其形成強有力的約束。出于權力的控制性慣習，以及維護自身利益范圍的動機，基層政府會不遺余力地將自身的規(guī)程、行為范式向社會組織復制。這就是社會服務內(nèi)卷化的核心動力。

（二）自上而下的壓力型體制

激勵機制和任務環(huán)境是解讀基層政府行為邏輯的關鍵，科層制當中的壓力型體制、向上負責制和晉升機制使得基層官員對來自于上級的指令十分敏感。基層政府位于行政體系的末端，它需要回應上級政府下達的多樣化、高強度的任務要求，提供面向居民的社會服務只是其中之一。然而，基層政府能夠動員的資源卻是十分有限的，與需要完成的行政性任務之間存在持續(xù)性的緊張關系，因此基層政府需要將稀缺的資源投放到對其而言最為關鍵的領域。如果購買的社會服務屬于基層政府認可的重要領域，那么政府與社會組織就可以達成以社會服務為主導的共識。在基層政府與社會組織的合作中能否做到這一點，取決于基層政府對社會服務重要性的認知。如果居民對社會服務的意見和態(tài)度對于基層政府而言是非常重要的外在約束機制，那么社會服務的重要性就只取決于它對于居民的價值，即能否為有需要的弱勢群體提供幫助。然而，在我國，基層政府仍然是向上負責而非向下負責的，基層政府的任務、指標是上級部署下達的，檢查、評審是上級組織的，激勵、處罰是上級安排的。在上述情境之下，社會服務對于基層政府的重要性就取決于這些服務能在多大程度上幫助它們回應上級政府重點關注的指標和任務。如果社會服務難以與上級政府的關注點相契合，則紛繁復雜、期限緊迫的行政任務就會成為基層政府的優(yōu)先選項。更有甚者，則是基層政府將社會組織作為一種輔助性力量運用于執(zhí)行行政性任務，從而導致社會服務走向內(nèi)卷化。

（三）非對稱的資源依賴關系

在資源依賴理論看來，一個組織的生存在某種程度上取決于它的資源獲取能力。對資源的需求構(gòu)成了組織對外部環(huán)境的依賴，資源的重要性和稀缺性決定組織依賴性的本質(zhì)和范圍。A社團要維系自身正常運作，也需要資源支持。其首先要獲取的資源即為經(jīng)濟性資源，在這一點上，A社團主要依賴的是政府購買社會服務的經(jīng)費。在經(jīng)濟性資源之外，A社團還需要政府在人員、服務對象、制度環(huán)境等多個方面提供支持。政府作為A社團的強力后盾，為促進A社團的快速成長提供了不可或缺的重要支撐，但在客觀上也引發(fā)了諸多不良后果，包括社團先天發(fā)育不良、缺乏自主意識和自治能力，這也使得A社團被吸納進入行政架構(gòu)之中，成為科層系統(tǒng)的編外人員。在社會服務之外，社工還需要完成團建、黨建、應付檢查等行政性事務。其服務越來越多地反映了政府的意志，以服務對象的需求為本的專業(yè)使命受到威脅，實現(xiàn)社會善治的專業(yè)承諾受到懷疑。

（四）組織成員的理性約束

社會服務表現(xiàn)出內(nèi)卷化還在于A社團組織成員表現(xiàn)出“準行政化”的傾向與色彩。理性選擇理論認為，組織成員為了自身的生存和發(fā)展，會在一定的制度條件下選擇某些利己行為。如前所述.A社團在成立之初，J街道為其提供了許多發(fā)展的有利條件，其中就包括人力資源的輸入?，F(xiàn)在A社團主持工作的L是S市司法系統(tǒng)的一位退休干部，具有體制內(nèi)成長起來的背景。此外，A社團一部分社工也是從J街道借調(diào)過去的，擁有公務員或事業(yè)單位編制。當然，將內(nèi)部人派駐至A社團，可以幫助緩解其組建初期社工隊伍數(shù)量不足的困境。然而，在開展工作的過程中，來自于體制內(nèi)的選調(diào)社工帶有政府部門的行動慣性，特別是當政府的行政任務與社會服務發(fā)生矛盾時，他們往往傾向于服從政府的安排。選調(diào)社工的工作方式也會對社會社工（從社會招聘而來）帶來一定的影響，特別是在資源依賴非對稱的情境下，即便社會社工最能體會到“社會服務”呈現(xiàn)出“沒有發(fā)展的增長”的趨勢，但為獲取政府、A社團管理層的支持與認可，這些社工仍然會在無奈和自愿的矛盾心情中配合甚至強化這種趨勢。

總之，通過賦予社會服務新的主體要素，社會服務供給方式發(fā)生了改變，但這種變化在具體執(zhí)行過程中，囿于基層政府的治理結(jié)構(gòu)、自上而下的壓力型體制、非對稱的資源依賴結(jié)構(gòu)和組織成員的理性約束，社會組織像傳統(tǒng)事業(yè)單位一樣成為政府行政職能的外部延伸，其所提供的服務在某種程度上陷入內(nèi)卷化，服務的專業(yè)性和有效性并未得到實質(zhì)性提升，其象征意義要遠遠大于實質(zhì)意義。

五、結(jié)論

社會建設時代的基層政府陷入“責能困境”而亟需社會管理創(chuàng)新，從實踐來看，政社合作提供社會服務是社會管理創(chuàng)新的重要舉措。我國越來越多地在社會管理體制方面開展創(chuàng)新與變革，吸納社會力量加入社會服務過程。有研究認為這意味著中國依托基層行政體系的創(chuàng)新性行為，逐步擺脫威權壟斷體制的約束，正在累積社會監(jiān)督能量，以進一步增強國家的政治合法性。本文觀察的案例對上述判斷有所質(zhì)疑，基層政府正在利用社會力量創(chuàng)新社會服務的供應方式，但是這個過程并非昭示政府逐步放權，相反，在這個過程中，政府對社會服務供給的壟斷性權力不斷擴大。這主要是通過科層體系掌控決策權，并促使社會組織行政化運作得以實現(xiàn)的，其結(jié)果是導致社會服務陷入了有增長無發(fā)展的內(nèi)卷化境地。

更進一步分析，社會組織承接的社會服務呈現(xiàn)內(nèi)卷化傾向，其根源在于政府和社會組織之間沒能在相互獨立自主的基礎上建立起良性的合作關系，行政機構(gòu)依然延續(xù)著支配和控制的行為方式，并且在合作的實施過程中習慣性地以行政任務目標排擠和替代社會組織為民眾提供服務的基本目標。從這個角度來說，政府購買社會服務這一旨在轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會管理方式的制度創(chuàng)新行為，并未真正推動行政機構(gòu)實現(xiàn)從全能型政府向有限職能政府的轉(zhuǎn)變，甚至在某種意義上導致行政機構(gòu)社會控制能力的進一步強大， “政府在場”的范圍更加廣闊了。

需要指出的是，在社會建設的另一面向，也存在大量政府購買社會服務的案例，社會組織具有相對獨立性，與政府關系界限比較清楚，所提供的服務專業(yè)性較強。這些社會組織在既有資源和行動能力的范圍內(nèi)，也會與基層政府展開“討價還價”，堅持社會服務的專業(yè)精神，致力于滿足服務對象的真實需求，提升社會服務的供給效率。這些案例實際上已經(jīng)對政府購買社會服務走向形質(zhì)合一提供了良好的榜樣，但在我國這樣一個剛剛從總體型國家轉(zhuǎn)型過來的制度環(huán)境中，要真正推動國家與社會之間的良性互動，調(diào)整現(xiàn)有的某些偏差性行為，還取決于以下兩個條件：一是政府是否能做到真正割舍自身的管理情結(jié)和管理慣性，允許社會自主性力量生根發(fā)芽；二是社會自治力量是否能更大程度地滋生出與國家進行對話的力量。