寇 垠

黨的十八屆三中全會提出要推動公共文化服務社會化發(fā)展。《關于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》明確了公共文化服務社會化發(fā)展的目標和實施路徑，核心是將市場競爭機制引入傳統(tǒng)事業(yè)體制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地滿足群眾的公共文化服務需求。公共文化服務社會化的內(nèi)涵是在政府主導前提下通過社會力量參與，實現(xiàn)從管辦一體向管辦分離、多元共治的治理體系轉(zhuǎn)型，順應人民群眾從投票者或消費者向政策制定參與者的轉(zhuǎn)變趨勢*左艷榮：《公共文化服務亟須推進社會化》，《學習月刊》2015年第7期。，從而推動公共文化服務從傳統(tǒng)封閉“內(nèi)循環(huán)”供給主導模式向新型開放“大循環(huán)”需求主導模式轉(zhuǎn)變*傅才武：《〈關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見〉的政策新亮點》，http：//zwgk.mcprc. gov.cn/auto255/201505/t20150513_30337.html.，對提高行政資源配置效率、緩解公共文化服務供求不平衡及提高公民參與度都有積極促進作用。目前我國公共文化服務社會化實踐取得初步進展*李國新：《對我國現(xiàn)代公共文化服務體系建設的思考》，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-04/06/content_1986532.htm.。國家出臺了向社會力量購買公共文化服務政策文件并給出采購指導目錄，社會各界已開始推進實施。目前出現(xiàn)了公私合作模式，如北京市東城區(qū)體育館街道與皮卡少兒圖書館合作在轄區(qū)胡同設立中英文少兒圖書館；政府招投標采購社會服務模式，如無錫新區(qū)文化館委托社會力量運營*孫軍：《無錫新區(qū)公共文化服務社會化實踐分析》，《文化藝術研究》2014年第4期。、北京市文化委員會委托保利劇院運營公司管理劇目排練中心；社會力量投資公共文化建設模式，如中山匯德豐和時代伊萊公司投資組建針對特定人群的博物館和圖書館團隊等?？梢?，公共文化服務社會

化主體已涵蓋政府、非政府組織*徐玲：《發(fā)揮非政府組織在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共文化建設體系中的作用》，http//www.bjqyg.com/magazine/detail.aspx？ID=188.、公民個人等*黃明濤：《公民文化權(quán)研究》，武漢大學出版社2013年版。；社會參與內(nèi)容涉及投入資金、組織活動、贊助等公益性或營利性合作項目；基層或城市新區(qū)在資源、人口和財政等方面創(chuàng)新空間更大，成為改革前沿陣地。當然，公共文化服務社會化也面臨因細化規(guī)則不明確而產(chǎn)生的內(nèi)生動力不足問題，如社會化邊界、資產(chǎn)類型、合作模式、收益分配機制和績效評價體系等界定不清，存在國有資產(chǎn)流失等政治性風險，社會化雙方都因潛在風險難控而不敢輕易突破。*匡賢明、夏鋒、何冬妮：《加快建立社會主義公共服務體制——“中國：公共服務體制建設與政府轉(zhuǎn)型國際研討會”觀點綜述》，http：//www.cenet.org.cn/article.asp？articleid=21979.*梁立新：《公共文化服務多元參與機制創(chuàng)新研究》，《學術交流》2014年第2期。要完善前述公共文化服務社會化細則需要深入的理論和案例研究支撐，而現(xiàn)有文獻對經(jīng)驗案例的研究廣度和深度不夠，導致社會化思路不夠開闊、可模仿借鑒的經(jīng)驗不足*馬艷霞：《社會力量參與公共文化服務研究綜述》，《圖書情報工作》2014年第7期。。因此，本文以借鑒公交行業(yè)社會化經(jīng)驗為出發(fā)點，系統(tǒng)解析國際典型城市公交社會化改革經(jīng)驗及內(nèi)涵邏輯，辨析公交社會化改革在公共文化社會化領域的適用性，最后提出相應的對策建議。

一、公共交通服務行業(yè)社會化改革的國際經(jīng)驗借鑒

公共文化服務和公共交通服務都是公民最基本的公共服務需求，是政府必須投入大量財政資源予以保障的基本公共權(quán)益，為提升兩個系統(tǒng)的運營效率和服務質(zhì)量，各國政府均采取了吸引社會力量參與的模式。公交服務社會化改革起步更早，累積了豐富的經(jīng)驗、案例，為公共文化服務社會化改革提供了重要的經(jīng)驗參考，鑒于國際性大都市的豐富經(jīng)驗和數(shù)據(jù)，本文選擇典型國際大都市的公交服務社會化改革經(jīng)驗進行解析，為我國公共文化服務社會化改革提供借鑒參考。

(一)公交服務社會化的合作模式分析

1.公交服務社會化合作的體制分析

公交服務社會化合作模式多采取運營線路所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離模式，所有權(quán)歸政府，運營主體從國有獨資向國有民營混合轉(zhuǎn)變。具體有三種模式：

一是管運分離下以社會力量為主的運營模式。倫敦公交從1985年因資金來源不足而開始私有化改革，至今形成私營企業(yè)主導下的經(jīng)營模式，倫敦公交基礎設施投資規(guī)劃(2005—2009年)有40%來自社會部門。城市公交線路基本上對外招標社會化運營*地上鐵、的士和輪船都授權(quán)私營企業(yè)運營，碼頭輕軌和有軌電車為國營。，地鐵建設維護由社會力量運營，地鐵公交服務由國有企業(yè)提供。中國香港的公交巴士社會化參與始于1933年的公交專營權(quán)制度，巴士、小巴和電車都由政府參股的社會力量運營，80%的出租車由市民個體申請運營，地鐵由最初政府獨資到2000年后社會參與，但政府持股比例達77%。

二是管運分離下以國有企業(yè)為主的運營模式。巴黎公交歷經(jīng)完全私營到完全國營再到公私混合，采取政府控股50%以上的公私混合經(jīng)營。巴黎大區(qū)公交國營總公司承擔了80%的客流量，國有鐵路公司承擔16%，剩余遠郊區(qū)的4%由私營企業(yè)承擔。德國柏林公交是國有主導下的混合經(jīng)營，柏林國有運輸公司負責運營地鐵、電車和巴士，承擔城市75%的公交客流量，輕軌和有軌電車由國企改制后的德國鐵路公司負責。

三是政府管運一體下的公私合營。芝加哥城市公交運營由政府交通部門負責，1945年后幾乎所有私營公交企業(yè)都被芝加哥交通管理局兼并重組。莫斯科城市公共交通幾乎全部由市政府負責運營，僅小巴、出租車對私人開放，但2011年《國家財產(chǎn)和市政財產(chǎn)私有化聯(lián)邦法(2011—2013)》將公交服務納入其中，開啟了社會化運營的改革。

2.公交服務社會化合作的運營模式分析

公交行業(yè)管理體制創(chuàng)新推動了運營模式創(chuàng)新，公交行業(yè)的線路和站場物業(yè)等資產(chǎn)運營權(quán)開始引入社會力量共同開發(fā)，使公交服務多元化水平大幅提升，服務能力和質(zhì)量不斷提升。公交系統(tǒng)從單一公交服務主業(yè)向“主輔并進、以輔哺主”轉(zhuǎn)變，在全力保證公交服務質(zhì)量前提下，充分挖掘系統(tǒng)資源效率潛力發(fā)展輔助業(yè)務，實現(xiàn)服務質(zhì)量和輔業(yè)收益雙重提升。主業(yè)服務匯聚了高密度和高流量的城市人流平臺，而海量的公交服務人流量成為其重要的客戶無形資產(chǎn)，可通過社會化合作開發(fā)提供增值服務，進而獲得增值業(yè)務的商業(yè)收益。輔業(yè)定位于更好地服務于主業(yè)而開發(fā)的增值業(yè)務，通過挖掘、釋放公交系統(tǒng)內(nèi)長期低效和無效運轉(zhuǎn)的存量與流量資產(chǎn)，創(chuàng)新公交服務內(nèi)涵和輔業(yè)社會化模式體系，借由公交服務提供的海量人流平臺，以滿足乘客跨界多元化增值服務為手段，獲得公交服務的輔業(yè)收益并反哺主業(yè)虧損，進而構(gòu)建可持續(xù)的社會化公交服務新模式。公交服務主業(yè)和輔業(yè)協(xié)同發(fā)展有科學的機理保障(見表1)，能實現(xiàn)提質(zhì)增效和閑置資源的資產(chǎn)化，最終提升公交系統(tǒng)的社會服務效益和資產(chǎn)運營效率。

表1 公交服務主體實施主業(yè)與輔業(yè)協(xié)同開發(fā)的機理

(二)公交服務社會化合作的效果檢驗

公交服務通過社會化合作實施主業(yè)輔業(yè)協(xié)同發(fā)展，其目的是在不斷提升公交服務質(zhì)量的前提下，促進公交服務實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實現(xiàn)經(jīng)濟效益的帕累托改進并緩解政府財政壓力，進而保障公交服務持續(xù)健康發(fā)展。典型國際性城市的公交主業(yè)服務包括公交巴士、地鐵、的士、輪渡和自行車等，輔業(yè)涉及了廣告、租賃、博物館、旅游、門票代售、收費等領域(見表2)。社會化合作顯著提升了整個公交行業(yè)的社會效益和經(jīng)濟效益，后文將主要以倫敦、芝加哥和中國香港的公交服務社會化改革為例進行數(shù)據(jù)論證。

表2 典型城市公交服務的主業(yè)和輔業(yè)拓展情況

1.社會化合作提升了經(jīng)濟效益

英國倫敦交通局的輔業(yè)收入呈逐年上升趨勢，具體涉及廣告、停車場和自動取款機服務、房產(chǎn)出租、交通博物館等。根據(jù)倫敦交通局2013年年報，2011—2013年的輔業(yè)收入占比依次達6.49%、6.79%和6.60%(見表3)。2013年收入最高輔業(yè)為廣告，達1.447億英鎊，占總收入3.2%，廣告投放覆蓋車輛內(nèi)外、電梯、自動扶梯、門欄、公交站牌、地下通道等。其次是站點房地產(chǎn)租金收入為0.583億英鎊，涉及地鐵站、公交站房產(chǎn)設施和廢棄倉庫、毗鄰公路土地等。再次是停車場、自動取款機和交通博物館等業(yè)務，合計收入0.18億英鎊。提供票務和照片等服務收入達0.156億英鎊，鐵路、長途巴士和短途巴士代售票的手續(xù)費也是一項收入來源。倫敦交通局按規(guī)定收取每周白天進入市區(qū)司機的8英鎊/輛交通擁擠費用，2013年收入2.22億英鎊。

表3 2011—2013年倫敦交通局收入變動情況 (單位：億英鎊)

資料來源：倫敦交通局統(tǒng)計資料。

芝加哥公共交通管理局(CTA)收入包括票價收入、政府補助和輔業(yè)收入，2013年占比依次為42.88%、52.13%和4.98%。輔業(yè)收入中廣告和特許經(jīng)營收入逐年增加，2013年占比增至2.21%，與芝加哥公交管理部門放開酒類廣告限制有關；停車收費、房屋租售等收入占比為2.74%，高于廣告和特許經(jīng)營收入(見表4)。

表4 2011—2013年芝加哥交通管理局營業(yè)收入情況 (單位：億美元)

資料來源：芝加哥交通管理局統(tǒng)計資料。

香港公交是全球唯一盈利且無須政府直接補助的公交系統(tǒng)，其主要模式是通過特許經(jīng)營引入社會力量參與。以載通國際為例，其在香港聯(lián)交所上市，是香港最大的公交巴士運營服務提供商，控股九龍巴士、龍運巴士、路訊通控股(聯(lián)交所上市)及多家非專營運輸公司，并在物業(yè)和地產(chǎn)中擁有權(quán)益。據(jù)統(tǒng)計，2013年其營業(yè)收入74.2億港元，稅前盈利5.585億港元。其中，票價收入69.23億港元，占比93.29%，媒體廣告收入占比6.29%，從2008年1.66億港元增至2013年4.66億港元；物業(yè)銷售收入從2008年6.19億港元銳減至2013年0.016億港元，投資物業(yè)租金收入逐年增加，從2009年0.077億港元增至2013年0.297億港元(見表5)。

表5 2011—2013年香港載通國際營業(yè)收入情況 (單位：億港幣)

續(xù)表

資料來源：香港載通國際年報資料。

2.社會化合作提升了社會效益

通過制度與商業(yè)模式創(chuàng)新，國際典型城市公交服務水平不斷提高，分擔率大幅攀升至60%～90%。倫敦最早建立城市公交網(wǎng)絡且在制度和商業(yè)模式創(chuàng)新方面起步早且程度高，而香港公交通過部分私有化實現(xiàn)了全球最高的城市公交分擔率(90%)，獲得全球唯一盈利體系的美譽，兩個城市都非常具有代表性。

倫敦公交運營質(zhì)量穩(wěn)步提升。一是倫敦公交服務效率有很大改善。1990—2012年，高頻率巴士的額外等待時間從2.2分鐘減少到1分鐘，計劃和實際等待時間越來越接近；低頻率巴士準點率從1990年的63%上升到2012年的86%，提前到站概率也從1990年的7.5%下降到2012年的0.8%；因員工和機械故障導致的運營里程也大幅下降，更多是因交通問題導致。從2003—2012年倫敦地鐵的運營數(shù)據(jù)來看，地鐵的計劃公里執(zhí)行比率從2003年的93%上升到2012年的97.5%；延遲超過15分鐘的次數(shù)不斷下降，從2003年的3178次減少到2012年的692次，站臺關閉時間超過15分鐘的次數(shù)則從2003年的1381次下降到2012年的312次；地鐵站臺平均等待時間從2.14分鐘減少到1.2分鐘。二是倫敦公交服務的乘客滿意度不斷改善。根據(jù)2007—2012年乘客滿意度調(diào)查結(jié)果(見圖1)，倫敦公交系統(tǒng)整體滿意度打分都超過了80分，其中倫敦地上鐵的滿意度從2007年的71.2分上升到2012年的82分，倫敦有軌電車的滿意度一直穩(wěn)定在86分。

圖1 2007—2012年倫敦公共交通滿意度變動情況

香港公交超常規(guī)實現(xiàn)服務與投資的雙贏。香港公交成為其城市經(jīng)濟發(fā)展的重要保障，以90%以上的城市公共交通分擔率位居全球之首，既滿足了城市出行需求，也實現(xiàn)了公營和私營公交運營商的盈利。根據(jù)香港特別行政區(qū)運輸署的數(shù)據(jù)，2003—2013年平均每日公交乘客人次從1045.7萬人次持續(xù)增加到1235萬人次，日均運送能力提升了18.1%。每百輛車乘客的意外受傷率從2004年的3.642%持續(xù)下降到2013年的3.074%，整體下降了11.2%(見圖2)。

圖2 2009—2014年按月劃分平均每日公共交通乘客人次

綜上所述，國際典型城市公交的商業(yè)模式創(chuàng)新確實在一定程度上提升了城市公交體系的服務效率，使城市公共交通的服務滿意度水平穩(wěn)步提升。主業(yè)借助輔業(yè)提升服務的深度與廣度，提供更優(yōu)質(zhì)的公交服務、分擔更多交通流量、節(jié)約乘客公交時間精力等。輔業(yè)接入主業(yè)客流平臺資源提升廣告、商貿(mào)和配套服務的經(jīng)濟效益，提升了主業(yè)公交服務的服務內(nèi)涵與質(zhì)量水平。因此，公共機構(gòu)能夠通過體制機制創(chuàng)新實現(xiàn)帕累托優(yōu)化，在不降低服務質(zhì)量前提下提高系統(tǒng)效率和效益。

二、公交服務社會化改革經(jīng)驗移植公共文化服務領域可行性

(一)同屬公共物品使經(jīng)驗移植有制度層面可行性

公共交通服務社會化改革的核心是引入社會力量的市場競爭機制對原有體制機制進行改造升級，實現(xiàn)整體服務效率和效益的全面提升，國內(nèi)外公交服務社會化合作是基于管辦分離前提下，通過讓渡部分運營權(quán)進行豐富多樣的社會化合作。對比發(fā)現(xiàn)，公交服務和公共文化服務在性質(zhì)、功能和運營等方面有相似性，使得公交服務社會化改革經(jīng)驗在公共文化服務領域有重要參考價值。

第一，同屬公共物品，政府是服務供給責任主體。公共交通服務滿足群眾基本出行需求，公共文化服務要滿足群眾基本精神文化需求，都有基礎性、公益性和服務性特征，政府必須保障公共交通服務享有權(quán)和公共文化享有權(quán)。

第二，組織生產(chǎn)體制機制類似，都是由政府投資主導并保障其持續(xù)運行。公交服務和公共文化服務都由政府投資興建并持續(xù)提供人、財、物等服務保障，服務主體可能是政府或類政府組織，但政府對服務績效承擔終極無限連帶責任。第三，服務需要投資大量專用性資產(chǎn)，根據(jù)不同服務屬性特征配置大量專有性資產(chǎn)，涉及有形資產(chǎn)(房屋、土地、設施設備、物料等)和無形資產(chǎn)(人力資源、特許資質(zhì)、技術、商標、廣告權(quán)等)，這些資產(chǎn)的所有權(quán)和運營權(quán)一般歸屬政府，但運營權(quán)可分離出來引入社會力量實施市場化合作。

第四，服務都形成大量客戶流量資源，公交服務和公共文化服務都能匯聚大量客戶流量，而客戶流量是形成平臺經(jīng)濟的基礎，可基于客戶流量衍生出廣告服務或其他生活服務門類，成為公共服務機構(gòu)重要的客戶資產(chǎn)。

第五，服務績效目標都以滿足群眾基本權(quán)利為最重要的經(jīng)營目標，堅持在社會效益第一的基礎上兼顧經(jīng)濟性指標。公共交通服務以保障居民基本交通出行權(quán)利為第一要務，公共文化服務以保障居民基本文化權(quán)利為第一要務。

第六，日益擴大的政策性虧損倒逼社會化改革。二者都遭遇生產(chǎn)要素市場化定價和服務政策性定價的困境，使得公交和公共文化服務主體面臨日益嚴重的財政虧損負擔，進行社會化改革提高效益和效率成為共同的發(fā)展趨勢。

基于前述六個方面的分析可知，公共文化服務領域借鑒公交服務社會化改革經(jīng)驗，既有類似的體制機制特征，也有類似的生產(chǎn)運營規(guī)律和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)特征，更有相同的因需求增長帶來的日益沉重的政策性虧損壓力，所以將公交服務社會化改革的經(jīng)驗運用在公共文化服務領域具有學理上的可行性。

(二)公共文化社會化實踐證明公交服務社會化改革經(jīng)驗有可操作性

公交行業(yè)社會化的管理制度創(chuàng)新在公共文化服務領域有可操作性。公交服務社會化改革采取管辦分離后引入社會力量承擔運營的模式，使政府從裁判與運動員雙重身份聚焦為專業(yè)裁判，通過制定績效評價指標和科學考核確保公交服務社會化的質(zhì)量和群眾滿意度。社會合作力量在既定績效約束下，依據(jù)法律法規(guī)框架組織生產(chǎn)服務，與政府職能轉(zhuǎn)變改革目標思路一致。這種體制創(chuàng)新在公共文化服務領域正在探索，基層或新區(qū)政府通過招投標委托專業(yè)公司管理，政府通過適當?shù)馁Y金或政策支持確保參與積極性，如北京市文化委員會授權(quán)保利劇院運營公司承擔劇目排練中心管理活動。

基于資產(chǎn)運營權(quán)社會化的公共和私人合作模式(PPP模式)具有可操作性。公交行業(yè)為提高場站土地資源運營效率并獲得社會資本投資參與，將場站土地開發(fā)運營權(quán)進行社會化招投標，采取BOT(Build-Operate-Transfer)等模式，由社會資本投入并按政府要求建設公交場站綜合體，商業(yè)綜合體部分由社會資本按合約規(guī)定在一定時期運營，公共交通設施部分由政府或政府委托社會力量運營，這解決了投資建設資金短缺問題、項目管理滯后問題、資源低效配置問題等，實現(xiàn)了社會資本對公交服務資金與效率支持。公共文化服務領域也可采取類似模式，據(jù)武漢大學國家文化發(fā)展研究院基層調(diào)研，由于基層政府面臨建設資金不足、場館維護負擔重、獨立場館群眾參與不足等問題，在新建文化場館時已開始采取BOT模式，如湖北英山縣文化館項目。

基于公共服務形成的巨大人流量資源衍生資源權(quán)利開發(fā)模式有可行性。公交服務的車輛和站臺場館等載體，因高密度客流而擁有巨大平臺流量價值，可衍生出場站物業(yè)經(jīng)營權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、商業(yè)經(jīng)營權(quán)等無形產(chǎn)權(quán)，成為公交行業(yè)社會化開發(fā)的重要資源基礎。典型城市公交運營主體以其開發(fā)了廣告、租賃和配套生活服務業(yè)等社會化合作項目，核心是對服務人流量衍生資源權(quán)利價值的社會化開發(fā)。公共文化服務機構(gòu)也有公共文化參與人流量、土地和房屋經(jīng)營權(quán)、贊助權(quán)、文創(chuàng)產(chǎn)品開發(fā)運營權(quán)等資源權(quán)利，還有因公共文化服務信息化建設衍生出的網(wǎng)絡平臺廣告運營權(quán)、流動服務車輛車身廣告運營權(quán)等。對該類資源權(quán)利進行社會化合作開發(fā)在公共文化服務領域也有案例實踐，如宜昌市西陵區(qū)圖書館兒童觀影活動獲商業(yè)銀行贊助、故宮博物院借助大量參觀人流量銷售自己開發(fā)的文化創(chuàng)意產(chǎn)品，2015年銷售額達10億元。

綜上所述，公交行業(yè)社會化改革經(jīng)驗在理論和實踐層面都能適用于公共文化領域，公交服務社會化改革的理念開拓了公共文化社會化改革的視野，相關社會化合作模式可在公共文化服務領域?qū)嵤簧鐣纳鐣б媾c經(jīng)濟效益評價體系為公共文化服務社會化績效評價提供了借鑒模板。

三、對推進我國公共文化服務社會化的政策建議

(一)以基層或新區(qū)文化機構(gòu)為著力點大力推進社會化改革

公共文化服務社會化落腳點仍是每個公共文化服務機構(gòu)，如同公交服務社會化改革落實在每個公交運營主體實施的社會化合作項目中。我國基層公共文化機構(gòu)作為公共文化服務的主力保障，決定了我國全面建成文化小康社會的目標質(zhì)量，由于基層公共文化機構(gòu)大多效率不高、供給需求不匹配、群眾參與度較低，未來政府財政保障增速空間有限，要適應新時期群眾的公共文化服務需求變動，必須要改革資源投入和管理運行機制，所面臨的社會化改革壓力更大更緊迫。從公交服務社會化改革個案經(jīng)驗看，公共文化服務機構(gòu)通過充分挖掘和釋放公共文化機構(gòu)的人力、財政、場地、設備和活動等資源價值，提高基層公共文化服務主體運行效率和效益，可在一定程度上激發(fā)內(nèi)生動力。社會化改革創(chuàng)新要從下往上進行，基層或城市新區(qū)因體制機制原因而擁有更多社會化政策創(chuàng)新空間，各級政府可從這類機構(gòu)入手，加大試點創(chuàng)新力度，充分吸收公交行業(yè)社會化合作經(jīng)驗邏輯，通過漸進式改革累積經(jīng)驗并出臺細化改革范圍、規(guī)則和體制機制創(chuàng)新政策，為全面推進公共文化服務社會化改革提供充足的政策緩沖和試點保障。

(二)緊跟公共文化改革前沿，探索社會化改革的體制與機制創(chuàng)新

公交服務社會化是在管理體制創(chuàng)新允許的前提下，通過機制設計充分挖掘并釋放系統(tǒng)內(nèi)部的資源價值潛力。公共文化服務社會化合作也必須始于制度創(chuàng)新而散發(fā)于機制創(chuàng)新，公交行業(yè)經(jīng)驗已說明體制創(chuàng)新和機制設計決定了社會化改革的質(zhì)量，頂層制度設計要綜合考慮社會效益和經(jīng)濟效益的平衡，要避免因過度社會化對服務的公益性主體的損害。在借鑒經(jīng)驗時，要充分考慮公共文化服務與公交服務的差異性，公交行業(yè)社會化是基于其獨特的服務需求和供給特征，公共文化也有獨特的供求規(guī)律和體制機制特性，社會化要符合行業(yè)本身的體制制度框架和技術規(guī)律。公共文化服務需求剛性相對不足、觀眾參與頻次不高、黨宣意識形態(tài)屬性強、場地設備資產(chǎn)專用性高、服務過程對環(huán)境要求高，特別是文化服務生產(chǎn)的標準化水平顯著低于公交服務，一輛公交車就能解決居民基本公交出行需求，而基于“類型技術”劃分的公共文化服務則需要大規(guī)模配套資源*傅才武：《對構(gòu)建大文化傳媒行業(yè)體制的思考》，《政策》2014年第2期。。因此，公共文化服務社會化體制創(chuàng)新設計要具有前瞻性和實操性，要考慮以“類型技術”劃分的不同公共服務機構(gòu)主體特征，還要兼顧互聯(lián)網(wǎng)時代“平臺技術”推動的未來傳統(tǒng)機構(gòu)功能合并形成的大文化機構(gòu)特色，如此才能通過體制性創(chuàng)新激發(fā)社會化機制的持續(xù)創(chuàng)新活力。

(三)加緊開展公共文化服務機構(gòu)社會化的清產(chǎn)核資工作

公共機構(gòu)開展社會化合作的本質(zhì)是將公共資產(chǎn)的使用權(quán)進行市場化合作開發(fā)，通過提升其資產(chǎn)的社會化運營效率，促進公共服務效率和效益的顯著提升。公交行業(yè)社會化已形成相對完善的資產(chǎn)分類與價值評估體系，其有形資產(chǎn)包括機械設備資產(chǎn)，如車輛和維修設備等，而無形資產(chǎn)有客戶資產(chǎn)、線路經(jīng)營權(quán)、土地使用權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、專利、商標、著作權(quán)和非專利技術等。公共文化服務機構(gòu)社會化合作標的是公共文化服務的各類資源資產(chǎn)，要滿足權(quán)屬清晰、數(shù)量可計、價值可量且可進行社會化合作開發(fā)的要求。由于目前我國對公共文化服務機構(gòu)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、價值評估、權(quán)屬界定等理論與實踐研究不足，大量公共文化服務機構(gòu)缺少資產(chǎn)運營知識與文化的普及，也缺少以資產(chǎn)開發(fā)進行社會化運營的思維體系，導致公共文化服務社會化缺少人才智力支撐和可計量資產(chǎn)準備。國家已出臺的推進文化文物單位創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)的指導意見，希望通過文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)實現(xiàn)公共文化服務機構(gòu)主業(yè)輔業(yè)的戰(zhàn)略互促互動，也是推進公共文化服務社會化改革的主流方向，但由于文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)的基礎是各類文化文物單位的資源資產(chǎn)，而文化文物機構(gòu)在資產(chǎn)清產(chǎn)核資、資產(chǎn)權(quán)屬界定、資產(chǎn)價值核算、資產(chǎn)商業(yè)合作等方面的準備不足，導致社會化開發(fā)缺少權(quán)屬清晰且價值可量的資產(chǎn)準備。社會化合作聯(lián)動的國有資產(chǎn)財權(quán)、事權(quán)和職權(quán)等權(quán)力分配處置細則也沒有明確，又導致了社會化合作主體都面臨國有資產(chǎn)流失可能帶來的政治風險。因此，基于公共文化資產(chǎn)分類框架和價值評估體系進行公共文化機構(gòu)清產(chǎn)核資十分必要且緊急。

(四)盡快建立公共文化服務社會化的績效評價制度與指標體系

俗話說“沒有規(guī)矩不成方圓”。任何政府政策在實際運行中都可能出現(xiàn)路徑偏離，必須要有強有力的監(jiān)督機制和明確的評價指標體系才能避免事與愿違。公交行業(yè)社會化改革能取得顯著成績的前提也是由于其有清晰明確的績效評價制度和指標體系。公交服務有明確的社會效益衡量指標，如公交車準點率、公交系統(tǒng)事故率、公交日運輸能力、乘客意外受傷率、乘客滿意度等，經(jīng)濟效益則以收入、利潤增長或成本減少等來衡量，這些保障了公交服務社會化目標的實現(xiàn)。同樣，公共文化服務社會化改革也要建立績效評價制度和指標體系，這樣才能確保社會化改革目標的實現(xiàn)?？茖W的績效評價指標體系是確保公共文化服務社會化改革目標順利達成的基本準繩，發(fā)揮著關鍵的改革方向引導和行為糾偏功能，也是落實十八屆三中全會要求文化事業(yè)單位建立績效考核機制的基本任務?！蛾P于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系意見》也明確提出，要制定公共文化服務績效考核指標體系，建立公共文化服務機構(gòu)績效評價制度，將績效評價結(jié)果作為預算、收入分配和負責人獎懲依據(jù)。因此，建立公共文化服務社會化改革的績效評價制度和指標體系十分必要且緊急。公共文化服務社會化的目標是更好地服務于人民群眾的基本公共文化權(quán)益，公共文化機構(gòu)實施社會化改革的績效衡量標準必須以此為最終標準。公共文化社會化改革不是簡單的社會化或效益化，必須要以不削弱政府核心主導地位和不降低服務質(zhì)量為基本前提，通過引入社會力量和市場機制提升系統(tǒng)綜合運行效率和服務質(zhì)量，從而更好地滿足人民群眾日益增長的文化需求。故而，社會化是路徑而不是目標，政府必須要對社會化改革的目標和任務進行頂層制度設計，明確公共文化社會化改革的方向、目標和任務，確立社會化改革的常態(tài)性績效評價制度，建立科學的社會化改革績效衡量指標體系，確保社會化改革按照既定目標前行。