謝陽(yáng) ，陳美亞 ，董良峰 ，宗蘭

（1.江蘇科能電力工程咨詢有限公司，江蘇 南京 211100;2.南京工程學(xué)院建工學(xué)院，江蘇 南京 211167）

0 引言

PPP(public-private partnership）是政府在公共建設(shè)領(lǐng)域面臨資金不足的狀況時(shí)，將民營(yíng)資本引入而建立的公私伙伴關(guān)系。PPP的概念分為廣義和狹義之分。凡是政府和私人資本為了提供公共產(chǎn)品和服務(wù)所建立的合作關(guān)系，我們都可以將之稱為廣義 PPP。 以前盛行的 BOT、BT、BOOT、BOO 等多種公私合營(yíng)操作模式都屬于廣義PPP的范疇；狹義的PPP,也就是自2014年以來(lái)在一系列文件中所提及并大力提倡和推廣的PPP，在操作模式上是指政府與私人部門組成一個(gè)特殊目的機(jī)構(gòu)（SPC，Special Purpose Company），引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過(guò)程合作，期滿后再移交政府的公共服務(wù)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)方式。與廣義的PPP相比，狹義PPP中政府不僅在前期介入，當(dāng)項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)和管理階段時(shí)，由雙方組成的SPC負(fù)責(zé)項(xiàng)目的中后期建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府也全程參與，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享。

1 PPP在我國(guó)的發(fā)展歷史回顧

PPP模式最早于1982年在英國(guó)被率先提出，而后在世界范圍內(nèi)得以推廣。PPP在中國(guó)的發(fā)展大致可以分為三個(gè)階段。

（1）1995年至2003年——探索階段。在此期間，PPP模式作為一種新型融資模式被引入中國(guó)，在國(guó)家計(jì)委的主導(dǎo)下，在數(shù)個(gè)項(xiàng)目中試點(diǎn)運(yùn)用，其中最有代表性的是廣西來(lái)賓某電站項(xiàng)目。這一階段的PPP主要目的是吸引外商來(lái)華投資，立法工作方面基本屬于一片空白，頂層設(shè)計(jì)難以推進(jìn)，在經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展之后，漸漸平息。

（2）2004年至2013年——“野蠻生長(zhǎng)”階段。2004年，建設(shè)部頒布并實(shí)施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（下稱“126號(hào)令”），將特許經(jīng)營(yíng)的概念正式引入市政公用事業(yè)。各級(jí)政府也在此基礎(chǔ)上紛紛出臺(tái)各種法律法規(guī)及文件，引導(dǎo)本地區(qū)PPP的發(fā)展，PPP在我國(guó)進(jìn)入“野蠻生長(zhǎng)”階段。在此階段，PPP模式的主導(dǎo)方不再單單是計(jì)劃發(fā)展部門，各行業(yè)主管部門和地方政府紛紛介入，資金也由前一階段的外資為主進(jìn)入多元化時(shí)代。但是由于制度不完善，風(fēng)險(xiǎn)分配不合理，主管部門管理水平不夠等問(wèn)題，這波PPP在野蠻生長(zhǎng)的同時(shí)也累積了大量風(fēng)險(xiǎn)。

（3）2014年至今——“規(guī)范化”階段。2014年，財(cái)政部頒布了 《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）以此為標(biāo)志，提出前文所說(shuō)的狹義PPP的概念。此后，各級(jí)政府和各部門又相繼頒布了多個(gè)文件，在迅速發(fā)展的同時(shí)逐步引導(dǎo)我國(guó)PPP模式應(yīng)用進(jìn)入規(guī)范化階段。

2 PPP的運(yùn)行模式及政府角色定位

在現(xiàn)有PPP的運(yùn)營(yíng)模式下（圖1），主要的參與方包括政府部門、私營(yíng)企業(yè)、銀行金融機(jī)構(gòu)、SPC機(jī)構(gòu)和用戶。其中政府部門在項(xiàng)目的各個(gè)階段扮演者不同的角色（圖2），這些角色對(duì)項(xiàng)目能否成功起到舉足輕重的作用。

圖2 政府部門在項(xiàng)目各階段的角色定位

（1）項(xiàng)目的決策階段，作為項(xiàng)目的決策者和規(guī)劃者

在決策階段，政府部門對(duì)經(jīng)過(guò)投資機(jī)會(huì)選擇確定的項(xiàng)目編制項(xiàng)目建議書，進(jìn)行可行性研究，對(duì)項(xiàng)目的投資估算、市場(chǎng)前景、投資回報(bào)、財(cái)務(wù)分析、國(guó)民經(jīng)濟(jì)分析等方面進(jìn)行綜合分析，最后確定該項(xiàng)目是否上馬。在PPP正式啟動(dòng)前，政府相關(guān)部門要拿出該項(xiàng)目的實(shí)施規(guī)劃方案，包括項(xiàng)目的擬建規(guī)模，對(duì)民營(yíng)資本的要求，融資規(guī)模，運(yùn)營(yíng)年限及回收期限等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。在這一階段，政府部門是項(xiàng)目的決策者和規(guī)劃者。

（2）項(xiàng)目的招投標(biāo)階段，作為項(xiàng)目的組織者和談判者

項(xiàng)目確定以后，政府部門要向社會(huì)公布該P(yáng)PP項(xiàng)目的信息，讓有興趣有能力的意向者有渠道獲得該信息。之后，政府部門要按照招投標(biāo)的流程組織招標(biāo)活動(dòng)，在確定中標(biāo)企業(yè)后，政府部門要就該項(xiàng)目的具體條款進(jìn)行談判，談判結(jié)束后雙方簽訂最終合同。在這一階段，政府部門承擔(dān)的是招投標(biāo)的組織者和合同條款談判者的角色。

（3）項(xiàng)目的融資階段,作為融資的保障者

PPP主要涉及重大基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，如高速公路、地鐵、隧道、橋梁、機(jī)場(chǎng)等，這類項(xiàng)目對(duì)資金的需求量巨大，單憑民營(yíng)資本無(wú)法獲得能滿足項(xiàng)目的資金需求。這時(shí)，政府就要利用政府信用，發(fā)揮融資保障者的角色作用。一方面，政府提供一部分資金，另一方面，政府信用作為擔(dān)保獲得一部分貸款，多渠道解決項(xiàng)目的資金需求。

（4）項(xiàng)目的實(shí)施階段，作為項(xiàng)目的監(jiān)管者和接收者

項(xiàng)目進(jìn)入了實(shí)施和運(yùn)營(yíng)階段，政府部門就要承擔(dān)起監(jiān)管者的角色，負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理私營(yíng)合伙人的一系列行為在保證合同約定的合理利潤(rùn)的前提下是否會(huì)損害社會(huì)的公眾利益。等項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)達(dá)到特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議規(guī)定的期限后，政府部門作為公眾的代表，最后又會(huì)成為項(xiàng)目最終的接收者和擁有者。

3 我國(guó)PPP政府角色定位存在的問(wèn)題

（1）參與者和監(jiān)管者的雙重角色沖突

在我國(guó)現(xiàn)在的PPP模式中，政府部門既是參與者，又是監(jiān)管者，既參與PPP項(xiàng)目的各個(gè)階段，又負(fù)責(zé)對(duì)民營(yíng)資本進(jìn)行監(jiān)督。限于現(xiàn)有的法律體系并不完備，兩種身份之間權(quán)責(zé)利的劃分并不清晰，運(yùn)動(dòng)員和裁判員的雙重身份必然會(huì)引起一系列的角色沖突。

（2）政府部門的監(jiān)管機(jī)制缺失

在PPP項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，民營(yíng)資本由政府部門監(jiān)督，政府部門卻無(wú)人監(jiān)督，只能依靠自行監(jiān)督。當(dāng)政府部門的自我監(jiān)督機(jī)制失效時(shí)，會(huì)導(dǎo)致決策失誤，社會(huì)的公共利益將受到極大損害。

（3）糾紛處理困難

作為長(zhǎng)期合作伙伴，政府部門和私人機(jī)構(gòu)在漫長(zhǎng)的合作周期中，從各自的立場(chǎng)出發(fā)，必然會(huì)出現(xiàn)各式各樣的糾紛。一旦糾紛出現(xiàn)，在法律層面上尋求解決途徑，將訴諸到地方法院進(jìn)行解決。但是由于法院層級(jí)的限制，對(duì)于高層級(jí)的政府很難管轄。

（4）政府的信用問(wèn)題無(wú)法保證

在PPP項(xiàng)目合作機(jī)制中，對(duì)于私營(yíng)企業(yè)而言，政府的信用風(fēng)險(xiǎn)是其不得不面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)。政府部門有時(shí)在項(xiàng)目建設(shè)初期簽訂特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)，在對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中的各種困難估計(jì)不足的前提下，也可能盲目做出承諾。隨著困難的逐步出現(xiàn)和政府主管人員的不斷更迭，會(huì)導(dǎo)致某些承諾無(wú)法兌現(xiàn)，甚至有時(shí)會(huì)出現(xiàn)與民爭(zhēng)利現(xiàn)象。政府部門作為項(xiàng)目的監(jiān)管者和保障者，如果其信用出現(xiàn)危機(jī)，將極大傷害民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。

4 PPP模式中政府職能角色的轉(zhuǎn)換方向

（1）由“監(jiān)督者”向“被監(jiān)督者”轉(zhuǎn)換

政府部門在PPP中的監(jiān)管者和參與者身份的重合，運(yùn)動(dòng)員和裁判員身份的混淆是很多問(wèn)題的根源所在。從PPP發(fā)展較好的美國(guó)、日本、新加坡、英國(guó)等國(guó)家發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，他們采用的辦法是：一方面是政府部門作為參與者，在雙方簽訂的特許權(quán)協(xié)議框架內(nèi)遵守契約精神，履行合同內(nèi)容，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，獲得收益；另一方面，政府作為監(jiān)督者身份，設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)合同的履行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和管理。

目前，我國(guó)也在財(cái)政部的牽頭下成立了從中央到地方的PPP項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，但由于行政地位不突出，權(quán)力治理界限劃分不清晰等問(wèn)題，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)作用不夠明顯。今后應(yīng)統(tǒng)一立法，明確職責(zé)，劃清邊界，保證PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)，使政府部門和私人資本都能從項(xiàng)目中獲得各自所需的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也解決了由于政府部門自行監(jiān)管機(jī)制失效而導(dǎo)致的一系列問(wèn)題。

（2）由自行監(jiān)管向獨(dú)立監(jiān)管轉(zhuǎn)換

由于政府部門的監(jiān)管機(jī)制缺失，只能依靠政府部門自行監(jiān)管，從而導(dǎo)致一系列問(wèn)題，影響了PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。因此，應(yīng)設(shè)立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將監(jiān)管職能從政府的傳統(tǒng)職能中分離出來(lái)，監(jiān)督和管理政府部門在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中的一系列行為，在保證公共利益的前提下保證私人資本獲得合理的收益。監(jiān)管的重心應(yīng)向項(xiàng)目提供的產(chǎn)品價(jià)格、質(zhì)量、服務(wù)等方面傾斜，最后形成由政府部門確定服務(wù)范圍，項(xiàng)目公司提供服務(wù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，法律予以法律授權(quán)的完善的監(jiān)管機(jī)制。

（3）由風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避者向風(fēng)險(xiǎn)的合理承擔(dān)者轉(zhuǎn)換

由于PPP項(xiàng)目投資巨大，回收周期長(zhǎng)，其面臨的風(fēng)險(xiǎn)巨大。政府部門應(yīng)該把自己放到和民營(yíng)資本平等的地位上，本著互惠互利、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益的原則，各自承擔(dān)自己最能控制的那部分風(fēng)險(xiǎn)。合理的分配風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目長(zhǎng)期健康運(yùn)行的強(qiáng)有力保障。

（4）由失信者向守信者轉(zhuǎn)換

政府的失信是私人資本介入基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的重大障礙。政府部門在項(xiàng)目決策階段，就必須認(rèn)真研究項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，在此基礎(chǔ)上做出正確的決策；在簽訂特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)，要在合同條款中明確政府部門失約違約時(shí)的賠償辦法、賠償額度、擔(dān)保機(jī)構(gòu)等；政府部門內(nèi)部也要加強(qiáng)自身信用管理，強(qiáng)化內(nèi)部考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，同時(shí)積極接受社會(huì)公眾和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的評(píng)估和考核。當(dāng)政府變成一個(gè)守信者后，大量的私人資本會(huì)更加積極地參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的浪潮中去。

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