“開(kāi)放發(fā)展”中的糧食權(quán)：中國(guó)非法轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口的法律規(guī)制

曾曉昀

引 言

民以食為天，食以糧為本?！疤煨杏谐！?，糧食是大自然的饋贈(zèng)。雜交水稻通過(guò)長(zhǎng)期改良，還是影響了水稻的某些天然屬性。轉(zhuǎn)基因糧食則是在短期內(nèi)改變天然基因使其具有原本不具有的特性，不當(dāng)使用將是全人類(lèi)共同的災(zāi)難。目前，關(guān)于轉(zhuǎn)基因的整體性研究已經(jīng)比較深化，但具體到轉(zhuǎn)基因糧食領(lǐng)域，存在兩大研究不足：一是研究領(lǐng)域狹隘?，F(xiàn)有研究大多是科技類(lèi)、管理類(lèi)的論證，法學(xué)層面的研究比較欠缺，涉及轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口的法學(xué)研究幾乎是空白，更難以從開(kāi)放發(fā)展和糧食權(quán)保障的辯證關(guān)系中提煉理論觀點(diǎn)。二是研究對(duì)象混亂?，F(xiàn)有研究未能有效區(qū)分合法轉(zhuǎn)基因糧食與非法轉(zhuǎn)基因糧食，將兩者混為一談，未能明晰研究對(duì)象，有全面否定的趨勢(shì)。我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于糧食安全的基本法律有《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等，關(guān)于糧食安全的行政法規(guī)有《糧食流通管理?xiàng)l例》《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》等。令人遺憾的是，當(dāng)前缺乏糧食安全基本法，難以從基本法律層面對(duì)轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口問(wèn)題加以規(guī)制?！笆濉逼陂g，我國(guó)提出“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的戰(zhàn)略口號(hào)。必須拓展轉(zhuǎn)基因糧食的研究領(lǐng)域，從法學(xué)角度進(jìn)行考察，對(duì)非法轉(zhuǎn)基因糧食采取有針對(duì)性的制度規(guī)制探究。

一、 “非法轉(zhuǎn)基因糧食”之界定

(一)判斷標(biāo)準(zhǔn)

一方面，關(guān)于轉(zhuǎn)基因糧食與非轉(zhuǎn)基因糧食的區(qū)分。1993年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)提出“實(shí)質(zhì)等同性”(Substantial Equivalence)原則，對(duì)轉(zhuǎn)基因問(wèn)題有深遠(yuǎn)影響，世界各國(guó)都參照、引入該原則。目前對(duì)該原則的實(shí)施，有正面規(guī)定與反面列舉的立法模式之分，我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取綜合模式(即正面規(guī)定與反面列舉相結(jié)合)。其一，正面規(guī)定。正面規(guī)定是直接概括“實(shí)質(zhì)等同”的含義，是抽象式的概念表達(dá)。我國(guó)國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)《新食品原料安全性審查管理辦法》(2013)界定了“實(shí)質(zhì)等同”的含義。目前采取的判斷方法是：以傳統(tǒng)方法生產(chǎn)出來(lái)的糧食被認(rèn)為是安全的，雜交水稻目前也被認(rèn)為是安全的；非傳統(tǒng)方法生產(chǎn)的糧食則須與傳統(tǒng)成分“實(shí)質(zhì)等同”，方視為傳統(tǒng)意義的安全。總體而言，我國(guó)立法必須從正面規(guī)定“實(shí)質(zhì)等同”的具體內(nèi)涵，重點(diǎn)是界定“傳統(tǒng)”的科學(xué)含義，使之與“非傳統(tǒng)”區(qū)別。其二，反面列舉。反面列舉是具體羅列“顯著區(qū)別”情形，方便一一對(duì)照。我國(guó)香港地區(qū)食物環(huán)境衛(wèi)生署食物安全中心《基因改造食物自愿標(biāo)簽指引》(2006)從反面列舉了轉(zhuǎn)基因食物與原來(lái)品種的“顯著分別”標(biāo)準(zhǔn)，涉及成分組合或營(yíng)養(yǎng)價(jià)值、妨礙人體吸收營(yíng)養(yǎng)的因子或毒性物質(zhì)的含量、致敏原、食物的擬定用途、在源自植物的食物內(nèi)加入動(dòng)物基因等方面的顯著差別。目前確實(shí)有必要從反面列舉“顯著區(qū)別”的具體情形，可以通過(guò)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)定，實(shí)現(xiàn)硬法與“軟法”的對(duì)接。與此同時(shí)，基于轉(zhuǎn)基因科技的迅速發(fā)展，必須設(shè)定兜底條款，應(yīng)對(duì)難以預(yù)測(cè)的轉(zhuǎn)基因類(lèi)型。

另一方面，關(guān)于合法轉(zhuǎn)基因糧食與非法轉(zhuǎn)基因糧食的區(qū)分。在農(nóng)業(yè)部《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》(2002)中，“用于生產(chǎn)的”和“用作加工原料的”用途目前應(yīng)不適用于轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口，而“用于研究和試驗(yàn)”的用途則屬于轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口的特殊情形。根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，合法轉(zhuǎn)基因糧食必須符合以下標(biāo)準(zhǔn)：其一，保障國(guó)家安全?；诩Z食產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性地位，轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口如果沖擊現(xiàn)有糧食市場(chǎng)，會(huì)影響整個(gè)糧食產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而波及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，將對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全乃至整個(gè)國(guó)家安全戰(zhàn)略造成負(fù)面影響。其二，維護(hù)人體健康。轉(zhuǎn)基因糧食是新生事物，存在不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)，可能對(duì)人體造成損害，影響子孫后代。其三，維護(hù)生物安全。尊重每一生命個(gè)體。轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口要保護(hù)國(guó)內(nèi)現(xiàn)有動(dòng)植物的生命健康，維護(hù)生物多樣性，維護(hù)生物安全。其四，保護(hù)環(huán)境。轉(zhuǎn)基因糧食不能隨意與非轉(zhuǎn)基因糧食混裝，合法轉(zhuǎn)基因糧食也不能隨意與非法轉(zhuǎn)基因糧食混裝。合法轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口之后，在流通過(guò)程中不能因?yàn)閿U(kuò)散、遺失而造成環(huán)境破壞、生態(tài)失衡?？偠灾?，目前合法轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口是“用于研究和試驗(yàn)”，不能商業(yè)化推廣。

(二) 中國(guó)《糧食法》的立法擔(dān)當(dāng)

近年來(lái)，我國(guó)內(nèi)地多次退運(yùn)美國(guó)輸華的轉(zhuǎn)基因玉米，就是因?yàn)檗D(zhuǎn)基因玉米沒(méi)有獲得相關(guān)的安全證書(shū)或批準(zhǔn)文件，而且缺乏相應(yīng)的信息公開(kāi)，從而也再次引起國(guó)內(nèi)公眾普遍關(guān)注?！皟H靠市場(chǎng)力量的操作，無(wú)論是在一個(gè)國(guó)家內(nèi)，還是在全球范圍內(nèi)，都無(wú)法建立糧食安全。”*戈登·康韋，凱蒂·威爾遜．糧食戰(zhàn)爭(zhēng)：我們拿什么來(lái)養(yǎng)活世界[M]．胡新萍,等,譯．北京：電子工業(yè)出版社，2014:91．既然單靠市場(chǎng)無(wú)法解決糧食安全這一公共利益問(wèn)題，自然需要國(guó)家層面加以密切關(guān)注并采取嚴(yán)格規(guī)制措施。從《糧食法(征求意見(jiàn)稿)》《糧食法(送審稿)》來(lái)看，有意回避轉(zhuǎn)基因問(wèn)題，留待其他立法(如《轉(zhuǎn)基因生物安全法》)加以系統(tǒng)解決。“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”是中國(guó)立法常用的表達(dá)，往往是一種無(wú)奈之舉。立法的靈活性帶來(lái)極大的模糊性、不確定性，缺乏一種立法擔(dān)當(dāng)。事實(shí)上，關(guān)于轉(zhuǎn)基因問(wèn)題的爭(zhēng)議，涉及各行各業(yè)、不同部門(mén)的復(fù)雜利益糾葛，是導(dǎo)致《糧食法》遲遲未能出臺(tái)的重要原因。我們相信，未來(lái)《糧食法》會(huì)直面這一問(wèn)題，并加以妥善解決。

為什么在《糧食法》中應(yīng)當(dāng)詳細(xì)規(guī)定非法轉(zhuǎn)基因糧食問(wèn)題？關(guān)鍵有四點(diǎn):其一，轉(zhuǎn)基因糧食的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。目前對(duì)轉(zhuǎn)基因糧食的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有疑義，難以區(qū)分轉(zhuǎn)基因糧食與非轉(zhuǎn)基因糧食，這點(diǎn)其實(shí)可以通過(guò)“實(shí)質(zhì)等同”原則來(lái)解決。其二，非法轉(zhuǎn)基因糧食的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。目前對(duì)非法轉(zhuǎn)基因糧食的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有疑義，難以區(qū)分合法轉(zhuǎn)基因糧食與非法轉(zhuǎn)基因糧食。并非所有轉(zhuǎn)基因糧食均不得進(jìn)口，不應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)基因糧食采取一刀切態(tài)度，而要區(qū)分合法轉(zhuǎn)基因糧食與非法轉(zhuǎn)基因糧食。其三，通過(guò)法律方式解決轉(zhuǎn)基因問(wèn)題的意義。一定要改變轉(zhuǎn)基因問(wèn)題只是技術(shù)問(wèn)題、政策問(wèn)題的觀念。轉(zhuǎn)基因糧食問(wèn)題的解決不能僅靠技術(shù)、管理、政策，更需要法律方式加以規(guī)制。其四，《糧食法》與《轉(zhuǎn)基因生物安全法》在規(guī)定轉(zhuǎn)基因糧食問(wèn)題上的分工?！都Z食法》的制定，是中國(guó)糧食立法史上的璀璨一筆?！掇D(zhuǎn)基因生物安全法》是轉(zhuǎn)基因基本法，而《糧食法》是糧食安全基本法、轉(zhuǎn)基因特別規(guī)制法。

二、 糧食權(quán)的提出：應(yīng)對(duì)“開(kāi)放發(fā)展”中的轉(zhuǎn)基因糧食風(fēng)險(xiǎn)

(一) 何為“糧食權(quán)”(The Right to Grain)

2007年世界糧食日主題即為“食物權(quán)”(The Right to Food)?！笆澄餀?quán)”概念在國(guó)際社會(huì)有著長(zhǎng)期的制度演進(jìn)歷程，漸趨成熟(見(jiàn)表1)。與此同時(shí)，國(guó)外學(xué)界對(duì)食物權(quán)的認(rèn)識(shí)也在逐步深化。一是整體思考。例如，探討食物選擇體現(xiàn)了健康保障、宗教信仰、文化特性、自我認(rèn)同、政治權(quán)利等*Kammi L R. Food choice and fundamental rights: A piece of cake or pie in the sky?[J]. Nev. L.J.，2012(1)：418-442.；歸納食物權(quán)多元政策實(shí)現(xiàn)的進(jìn)展、限制、教訓(xùn)*Nadia L，Priscilla C．Institutionalizing a fully realized right to food: Progress, limitations, and lessons learned from emerging alternative policy models[J]．Vt. L. Rev.，2016(2)：743-789．；從食物系統(tǒng)改革中反映對(duì)食物權(quán)實(shí)現(xiàn)之憂(yōu)思*Samuel R. Wiseman．The Dangerous right to food choice[J]．Seattle U. L. Rev.，2015(2):1299-1315．；提出積極關(guān)注“食物主權(quán)”的進(jìn)路*Nathaniel V G．International agricultural pragmatics: An inquiry of the orthodox economic breakdowns and an evaluation of solutions with the food sovereignty movement[J]．Drake J. Agric. L.，2011(3)：429-461.等。二是將食物權(quán)與抗擊饑餓聯(lián)系起來(lái)。例如，認(rèn)為生命權(quán)蘊(yùn)含著食物權(quán)和基本營(yíng)養(yǎng)攝入的應(yīng)有權(quán)利，食物權(quán)是抗擊災(zāi)荒饑餓的重要工具*Lauren B，Jessica C．Between starvation and globalization: Realizing the right to food in India[J]．Mich. J. Int'l L.，2010(2)：691-764.，并以佛蒙特州為例加以詮釋等*Devine K．Vermont food access and the "right to food": Using the human right to food to address hunger in vermont[J]．Vt. L. Rev.，2016(3)：177-207．。三是將食物權(quán)與氣候變化聯(lián)系起來(lái)。例如，認(rèn)為限制、阻止氣候變化的失敗等于食物權(quán)保護(hù)的失敗*Graham F D．A greener revolution: Using the right to food as a political weapon against climate change[J]．N.Y.U. J. Int'l L. & Pol.，2010(3)：107-158.；將食物權(quán)與健康環(huán)境權(quán)相聯(lián)系以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)化等*Anastasia T．Fulfilling the human right to food and a healthy environment: Is it time for an agroecological and aquaecological revolution?[J]．Vt. L. Rev.，2016(2)：791-812．。我國(guó)《憲法》明文規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)?！鄙鏅?quán)是最基本的人權(quán)，食物權(quán)是生存權(quán)的基本要求和實(shí)現(xiàn)路徑。關(guān)于食物權(quán)的立法規(guī)定，各國(guó)大致有三種模式，即明文規(guī)定、隱含在人權(quán)等權(quán)利保護(hù)中、潛在的目標(biāo)指引。從發(fā)展趨勢(shì)看，很多國(guó)家將采取明文規(guī)定的方式，甚至直接在國(guó)家憲法中規(guī)定，而不是隱含式或潛在指引。

表1 國(guó)際社會(huì)關(guān)于食物權(quán)的制度規(guī)定列表

表1(續(xù))

在探討“食物權(quán)”的同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)“糧食權(quán)”的制度軌跡。值得關(guān)注的是，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織《國(guó)家糧食安全范圍內(nèi)土地、漁業(yè)和森林權(quán)屬負(fù)責(zé)任治理自愿準(zhǔn)則》(2012)承認(rèn)和保護(hù)合法權(quán)屬權(quán)利，即使是非正式權(quán)屬體系，也會(huì)大大推進(jìn)糧食安全的權(quán)利化趨勢(shì)。事實(shí)上，國(guó)際社會(huì)早就有關(guān)于糧食權(quán)的直接表述(尤其是官方中譯版)。例如，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織《世界糧食首腦會(huì)議行動(dòng)計(jì)劃》(1996)規(guī)定“人人享有足夠糧食的權(quán)利”(承諾一)、“獲得足夠糧食的權(quán)利”(承諾七)；《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利委員會(huì)第二十屆會(huì)議(1999)第12號(hào)一般性意見(jiàn)：取得足夠食物的權(quán)利》規(guī)定“糧食權(quán)利”“取得足夠糧食的權(quán)利”“取得糧食的權(quán)利”“取得足夠的糧食的權(quán)利”；聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織《糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國(guó)際條約》(2001)提出“糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源的主權(quán)”；世界糧食安全委員會(huì)《農(nóng)業(yè)和糧食系統(tǒng)負(fù)責(zé)任投資原則》(2014)提出，“在確保國(guó)家糧食安全的前提下支持逐步實(shí)現(xiàn)充足糧食權(quán)”，等等。與此同時(shí)，國(guó)際社會(huì)也間接采取與糧食權(quán)相關(guān)的概念表達(dá)。例如，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織《糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國(guó)際條約》(2001)規(guī)定“保存、利用、交換及出售農(nóng)場(chǎng)保存的種子和其他繁殖材料的權(quán)利”“公平參與分享因利用糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源而產(chǎn)生的利益的權(quán)利”；世界糧食安全委員會(huì)《農(nóng)業(yè)和糧食系統(tǒng)負(fù)責(zé)任投資原則》(2014)原則7提出“尊重小農(nóng)戶(hù)節(jié)約、使用、交流和出售這些資源的權(quán)利”，等等?？梢?jiàn)，“糧食權(quán)”并非我國(guó)獨(dú)創(chuàng)，也不是學(xué)界一廂情愿“創(chuàng)設(shè)”出來(lái)。“糧食權(quán)”入法是國(guó)際組織和世界各國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)。

既然國(guó)際社會(huì)已經(jīng)有“食物權(quán)”的概念，我國(guó)為什么還要提出“糧食權(quán)”？這涉及“食物權(quán)”與“糧食權(quán)”的關(guān)系。目前學(xué)界有兩種基本觀點(diǎn)。其一，強(qiáng)調(diào)糧食權(quán)與食物權(quán)之區(qū)別。例如，認(rèn)為糧食權(quán)為“每個(gè)男人、女人及兒童，個(gè)人本身或整體在任何時(shí)間，具有實(shí)質(zhì)且經(jīng)濟(jì)之管道，獲得適當(dāng)之糧食或?yàn)橘?gòu)買(mǎi)此之方式”*徐揮彥．世界貿(mào)易組織農(nóng)業(yè)協(xié)定中糧食安全與糧食權(quán)之互動(dòng)關(guān)系[J]．東吳法律學(xué)報(bào)，2005(1)：161-162．。其二，強(qiáng)調(diào)糧食權(quán)與食物權(quán)之同一。例如，認(rèn)為“糧食權(quán)”是“每個(gè)人與生俱來(lái)享有獲得充分的糧食的權(quán)利，同時(shí)在糧食的質(zhì)量、數(shù)量及品質(zhì)方面滿(mǎn)足人的需要”*吳昊，劉超．氣候變化與糧食權(quán)保障[J]．湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2013(11)：31．。本文認(rèn)為，糧食權(quán)與食物權(quán)有本質(zhì)區(qū)別，不能簡(jiǎn)單理解為食物權(quán)在糧食領(lǐng)域的具體體現(xiàn)或深化適用。與“食物權(quán)”的提法相比，“糧食權(quán)”更為基本、首要，是嶄新的權(quán)利范疇，未來(lái)將在《憲法》《糧食法》中加以明文規(guī)定。具體而言，糧食權(quán)是指從國(guó)家到個(gè)人對(duì)糧食所享有的供給充足、質(zhì)量安全、價(jià)格合理的權(quán)利范疇。以下試具體探析“糧食權(quán)”的組成要素：

首先，糧食權(quán)的權(quán)利主體。糧食權(quán)的權(quán)利主體包括宏觀層面、中觀層面、微觀層面。其一，宏觀層面。國(guó)家擁有整體的糧食安全保障權(quán)力，通過(guò)制定《糧食法》等糧食法律、法規(guī)并有效實(shí)施加以有效保障。其二，中觀層面。國(guó)家對(duì)糧食行業(yè)要傾斜性支持，不斷推進(jìn)糧食流通全面市場(chǎng)化改革，提升行業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力。糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)、糧食主銷(xiāo)區(qū)要針對(duì)自身特色采取相應(yīng)的糧食安全應(yīng)對(duì)措施。其三，微觀層面。糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)擁有獲得國(guó)家支持、公平競(jìng)爭(zhēng)、應(yīng)對(duì)非法壟斷、可持續(xù)發(fā)展的權(quán)利。每一個(gè)體都擁有獲得供給充足、質(zhì)量安全、價(jià)格合理的糧食的權(quán)利，重點(diǎn)照顧特殊個(gè)體(如某些特別困難的老人、殘疾人、婦女、兒童等)，考慮老少邊窮地區(qū)個(gè)別居民的糧食供給問(wèn)題。

其次，糧食權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。其一，糧食供給充足。糧食供給充足是指糧食數(shù)量供應(yīng)滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需求，是一種動(dòng)態(tài)平衡。樹(shù)立正確的糧食權(quán)利觀，改變過(guò)去片面強(qiáng)調(diào)糧食數(shù)量導(dǎo)致陳化糧囤積、糧食市場(chǎng)運(yùn)行低下的弊端。其二，糧食質(zhì)量安全。糧食質(zhì)量安全是指糧食滿(mǎn)足衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、品種標(biāo)準(zhǔn)、營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)等多層次的要求。我國(guó)《國(guó)家安全法》明確規(guī)定“保障糧食供給和質(zhì)量安全”，將之提升到“國(guó)家安全”的高度來(lái)認(rèn)識(shí)。其三，糧食價(jià)格合理。糧食價(jià)格合理是指糧食價(jià)格符合老百姓購(gòu)買(mǎi)力，普通老百姓消費(fèi)得起。否則，糧食數(shù)量再多、營(yíng)養(yǎng)再豐富也難以實(shí)際獲得。因此，《糧食法》有必要明文規(guī)定“糧食權(quán)”，對(duì)上述三個(gè)方面制定具體的制度保障措施。

再次，糧食權(quán)指向的客體?！笆澄餀?quán)”的“食物”外延很廣，強(qiáng)調(diào)的是“吃穿住行”中“吃”的整個(gè)食物體系，并非僅僅指糧食品種?！凹Z食權(quán)”的“糧食”則針對(duì)主糧、谷物類(lèi)雜糧、薯類(lèi)、豆類(lèi)等。大米、小麥、玉米是三大主糧，而基于中華飲食文化，大米在三大主糧中又處于優(yōu)勢(shì)地位。我國(guó)相關(guān)制度文件有意識(shí)地開(kāi)拓青稞、馬鈴薯等新興主糧品種，但不能替代傳統(tǒng)的三大主糧。“糧食權(quán)”強(qiáng)調(diào)了“糧食”在國(guó)計(jì)民生中的特殊戰(zhàn)略地位，以此區(qū)別于普通食物。

(二) 在“合法”開(kāi)放中實(shí)現(xiàn)“安全發(fā)展”：糧食權(quán)的對(duì)外維度

開(kāi)放發(fā)展的基礎(chǔ)是“合法”開(kāi)放。開(kāi)放發(fā)展是五大新發(fā)展理念之一，發(fā)展才是硬道理，開(kāi)放是國(guó)家繁榮發(fā)展的必由之路，開(kāi)放發(fā)展是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展趨勢(shì)。糧食安全首先應(yīng)當(dāng)基本依靠國(guó)內(nèi)解決，不能將命運(yùn)寄托于他國(guó)身上。但是，“端牢飯碗”并非閉關(guān)鎖國(guó)、完全依靠國(guó)內(nèi)自給，在符合憲法、法律的條件下是可以適度進(jìn)行糧食進(jìn)出口貿(mào)易，充分利用國(guó)際糧食市場(chǎng)、國(guó)際糧食資源推動(dòng)開(kāi)放發(fā)展?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)，關(guān)鍵是如何通過(guò)法律手段來(lái)保障“開(kāi)放”，構(gòu)建法治型開(kāi)放經(jīng)濟(jì)。未來(lái)《糧食法》在相關(guān)章節(jié)應(yīng)鼓勵(lì)積極參與全球糧食產(chǎn)品供給，提高我國(guó)糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在全球糧食經(jīng)濟(jì)治理中的制度性話語(yǔ)權(quán)，從而奠定“開(kāi)放發(fā)展”的合法基礎(chǔ)。

從另一個(gè)角度考慮，開(kāi)放發(fā)展應(yīng)當(dāng)是“安全發(fā)展”。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，“樹(shù)立安全發(fā)展理念，弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想”。這里的“安全”應(yīng)當(dāng)是宏觀(國(guó)家安全)、中觀(地區(qū)安全、行業(yè)安全)、微觀(生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者安全、消費(fèi)者安全)的有機(jī)統(tǒng)一。開(kāi)放發(fā)展是在確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)上有原則地、逐步地開(kāi)放，不能為了發(fā)展而無(wú)底線地隨意開(kāi)放，否則將最終損害國(guó)家根本經(jīng)濟(jì)利益,無(wú)益于國(guó)家經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，從而也就無(wú)益于中觀安全、微觀安全。在糧食領(lǐng)域，我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的戰(zhàn)略方針?；谥袊?guó)地少人多的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，“基本自給”的“基本”并不排斥糧食進(jìn)口，但這只是輔助渠道，不能成為主要的供給渠道?！懊绹?guó)要將糧食援助作為‘國(guó)家權(quán)力的工具’，對(duì)那些接受援助的國(guó)家來(lái)說(shuō)，要不絕育要不挨餓?！?威廉·恩道爾．糧食危機(jī)：利用轉(zhuǎn)基因糧食謀取世界霸權(quán)[M]．趙剛,等,譯．北京：中國(guó)民主法制出版社，2016:51．口糧是糧食中用于人類(lèi)食用的部分，重要性不言而喻?！敖^對(duì)安全”凸顯口糧在糧食中根本的意義，“絕對(duì)”不能為他國(guó)所把持，“絕對(duì)”需要“安全發(fā)展”。

糧食權(quán)是糧食安全領(lǐng)域開(kāi)放發(fā)展中的應(yīng)有權(quán)利，具有對(duì)內(nèi)、對(duì)外兩個(gè)維度的權(quán)利需求，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)與國(guó)際糧食市場(chǎng)的對(duì)接統(tǒng)一。對(duì)內(nèi)維度，糧食權(quán)需求依賴(lài)《糧食法》的明文規(guī)定和地方糧食立法的特色化(如《廣東省糧食安全保障條例》的南粵特色)，不斷推進(jìn)糧食流通全面市場(chǎng)化改革，健全糧食“全過(guò)程”產(chǎn)業(yè)鏈，建設(shè)糧食產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)。對(duì)外維度，糧食權(quán)需求則需要《糧食法》、國(guó)際公約(條約)等的合作實(shí)現(xiàn)，形成對(duì)非法轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口的制度規(guī)制合力。我國(guó)《糧食法》可以為制定糧食權(quán)保障的國(guó)際公約(如《糧食安全保障國(guó)際公約》)提供糧食供給保障、糧食質(zhì)量安全、糧食價(jià)格合理的制度借鑒，使糧食權(quán)成為世界范圍內(nèi)的普遍權(quán)利范疇，并在世界各國(guó)得到普遍法定化。目前國(guó)家糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展口號(hào)是“深化改革、轉(zhuǎn)型發(fā)展”，其中的“發(fā)展”應(yīng)當(dāng)包括“開(kāi)放發(fā)展”，而不僅僅是國(guó)內(nèi)發(fā)展。因此，糧食權(quán)的對(duì)外維度因應(yīng)開(kāi)放發(fā)展理念，高度體現(xiàn)在合法“開(kāi)放”基礎(chǔ)上的“安全發(fā)展”。

(三) 非法轉(zhuǎn)基因糧食之憂(yōu)思

“民以食為天，食以糧為本”，糧食是國(guó)計(jì)民生的日常必需品，與其他食物不可同日而語(yǔ)。與其他轉(zhuǎn)基因生物、轉(zhuǎn)基因食品相比，非法轉(zhuǎn)基因糧食對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響最大，完全違背了“開(kāi)放發(fā)展”的初衷。國(guó)外學(xué)者基于拉美國(guó)家的教訓(xùn)，深入探討與貿(mào)易相關(guān)的轉(zhuǎn)基因政策*Smith P J，Katovich E S．Are GMO policies "Trade Related"? Empirical analysis of Latin America[J]．Appl.Econ.Perspect & P，2017(2)：286-312．。亦即，非法轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口不僅不是“開(kāi)放發(fā)展”的宗旨要求，而且對(duì)糧食權(quán)的侵犯最為明顯，體現(xiàn)為非法轉(zhuǎn)基因糧食(可理解為轉(zhuǎn)基因糧食的商業(yè)化推廣)違背了糧食權(quán)的三大基本內(nèi)容，具體如下：

其一，影響糧食供給。非法轉(zhuǎn)基因糧食利用轉(zhuǎn)基因技術(shù)很容易種植、收獲，一開(kāi)始容易被誤認(rèn)為是農(nóng)業(yè)“福音”。如果一味地強(qiáng)調(diào)“開(kāi)放發(fā)展”，不加以法律約束，則發(fā)達(dá)國(guó)家憑借強(qiáng)大的政治經(jīng)濟(jì)影響力得以在全球尤其是發(fā)展中國(guó)家迅速推廣轉(zhuǎn)基因糧食。轉(zhuǎn)基因糧食搶占傳統(tǒng)糧食的耕地，使得糧農(nóng)不愿意種植傳統(tǒng)糧食而改種轉(zhuǎn)基因糧食，嚴(yán)重沖擊傳統(tǒng)糧食生產(chǎn)，甚至導(dǎo)致傳統(tǒng)糧食生產(chǎn)消亡。轉(zhuǎn)基因糧食搶占糧食流通市場(chǎng)，老百姓在不知情之下購(gòu)買(mǎi)轉(zhuǎn)基因糧食，嚴(yán)重破壞傳統(tǒng)的糧食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，影響具體國(guó)家的糧食供給結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響整個(gè)國(guó)際糧食供給局勢(shì)。

其二，影響糧食質(zhì)量。轉(zhuǎn)基因糧食存在不可預(yù)測(cè)的糧食質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響人類(lèi)的身體健康。例如，轉(zhuǎn)基因糧食留種可能不會(huì)再發(fā)芽，類(lèi)推之，意味著人類(lèi)食用后會(huì)難以繁衍后代或降低后代質(zhì)量，對(duì)當(dāng)代人也可能有不可預(yù)測(cè)的健康風(fēng)險(xiǎn)；轉(zhuǎn)基因糧食需要特有的種子、化肥、農(nóng)藥、除草劑等，會(huì)嚴(yán)重降低土壤質(zhì)量，導(dǎo)致耕地貧瘠退化，而且必須依賴(lài)特有的種子、化肥、農(nóng)藥、除草劑供應(yīng)商，最終影響人類(lèi)自身；轉(zhuǎn)基因糧食還可能在各個(gè)環(huán)節(jié)造成轉(zhuǎn)基因污染，從而把正常的糧食也破壞了，等等。當(dāng)然，這種風(fēng)險(xiǎn)是“不可預(yù)測(cè)”，目前的科學(xué)水平也不足以定斷。正因?yàn)槿绱?，所以不能因?yàn)椤伴_(kāi)放發(fā)展”而肆意妄為，讓這種風(fēng)險(xiǎn)變成事實(shí)災(zāi)難。

其三，影響糧食價(jià)格。跨國(guó)利益集團(tuán)通過(guò)推廣轉(zhuǎn)基因糧食可以在短期人為降低糧食價(jià)格，大肆進(jìn)入發(fā)展中國(guó)家糧食市場(chǎng)，導(dǎo)致發(fā)展中國(guó)家自身生產(chǎn)的糧食難以出賣(mài)，嚴(yán)重打擊糧農(nóng)種糧積極性，最終整垮該國(guó)的糧食生產(chǎn)。在此之后，跨國(guó)利益集團(tuán)可以控制該國(guó)糧食市場(chǎng)，不斷推動(dòng)糧價(jià)飆升，進(jìn)而造成經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、通貨膨脹。必須警惕發(fā)達(dá)國(guó)家借發(fā)展中國(guó)家“開(kāi)放發(fā)展”之機(jī)操縱廣大發(fā)展中國(guó)家的糧價(jià)，并在國(guó)際社會(huì)形成對(duì)糧食期貨市場(chǎng)的壟斷，從現(xiàn)貨與期貨兩個(gè)層面把控國(guó)際糧食定價(jià)權(quán)，形成雙層價(jià)格“夾擊”。因此，應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)基因糧食風(fēng)險(xiǎn)不僅僅是技術(shù)問(wèn)題，更要以糧食權(quán)為核心提升到基本法律規(guī)制的層面來(lái)認(rèn)識(shí)。人們往往只看到眼前的某些利益(如轉(zhuǎn)基因糧食生長(zhǎng)迅速、價(jià)格低廉)，忽視了長(zhǎng)遠(yuǎn)的糧食權(quán)保護(hù)，這是很可悲的。

三、 進(jìn)口準(zhǔn)入前：轉(zhuǎn)基因糧食的全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

在“開(kāi)放發(fā)展”中實(shí)現(xiàn)糧食權(quán)，要有“全過(guò)程”規(guī)制理念，從源頭風(fēng)險(xiǎn)防控開(kāi)始，引入全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。目前，我國(guó)建立全國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的標(biāo)準(zhǔn)管理。很多外國(guó)糧商嘗試向中國(guó)提出轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)要求其提供轉(zhuǎn)基因糧食風(fēng)險(xiǎn)試驗(yàn)的情況，以便進(jìn)行科學(xué)判斷和依法駁回申請(qǐng)。轉(zhuǎn)基因糧食試驗(yàn)比其他轉(zhuǎn)基因生物、轉(zhuǎn)基因食品的要求更嚴(yán)格，經(jīng)過(guò)實(shí)驗(yàn)室、中間試驗(yàn)、環(huán)境釋放、生產(chǎn)性試驗(yàn)等階段，越往后面，可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)越多，相關(guān)規(guī)定要越嚴(yán)格，信息公開(kāi)的要求也越高。每一試驗(yàn)階段，外國(guó)糧商都要經(jīng)過(guò)該輸出國(guó)轉(zhuǎn)基因生物安全監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和糧食安全監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的雙重評(píng)估，進(jìn)口申報(bào)時(shí)要提供最終的試驗(yàn)結(jié)果(如試驗(yàn)產(chǎn)品、轉(zhuǎn)基因成分、試驗(yàn)數(shù)據(jù)、試驗(yàn)效果、存在的危害性和影響等)。我國(guó)要與糧食輸出國(guó)建立轉(zhuǎn)基因糧食評(píng)估安全信息共享制度，構(gòu)建糧食、農(nóng)業(yè)、科技、環(huán)境、衛(wèi)生、商務(wù)、出入境檢驗(yàn)檢疫等的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，不斷完善轉(zhuǎn)基因風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系、參考指南。

值得注意的是，轉(zhuǎn)基因糧食風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估往往會(huì)涉及人體實(shí)驗(yàn)。前些年的湖南黃金大米事件鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，不僅違反科研誠(chéng)信、醫(yī)學(xué)倫理，更違反我國(guó)法律規(guī)定。目前，我國(guó)禁止轉(zhuǎn)基因糧食的非法人體實(shí)驗(yàn)。國(guó)際組織先后制定了《紐倫堡法典》《赫爾辛基宣言》《涉及人類(lèi)受試者的生物醫(yī)學(xué)研究的國(guó)際倫理規(guī)則》等對(duì)人體實(shí)驗(yàn)加以規(guī)范。申報(bào)進(jìn)口的轉(zhuǎn)基因糧食如果在國(guó)外接受過(guò)人體實(shí)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)提供實(shí)驗(yàn)人群特征、實(shí)驗(yàn)前的信息告知情況、實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)、實(shí)驗(yàn)顯示的危害性等。事實(shí)上，轉(zhuǎn)基因糧食的人體試驗(yàn)不僅僅是當(dāng)事人同意，還必須是當(dāng)事人充分知情，而且應(yīng)當(dāng)以保障該國(guó)整體糧食安全為底線，這需要該國(guó)嚴(yán)格的制度規(guī)定?；谵D(zhuǎn)基因風(fēng)險(xiǎn)潛伏的長(zhǎng)期性，未必能夠在短期內(nèi)得到正確、全面的實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)，所以對(duì)申報(bào)進(jìn)口的轉(zhuǎn)基因糧食必須有一個(gè)跟蹤、反饋、應(yīng)對(duì)的系統(tǒng)化機(jī)制體系，將必要的實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)進(jìn)行持續(xù)信息公開(kāi)。

四、 進(jìn)口當(dāng)期：以強(qiáng)制標(biāo)識(shí)推動(dòng)嚴(yán)格檢測(cè)

市場(chǎng)準(zhǔn)入模式是轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口當(dāng)期的監(jiān)管起點(diǎn)。目前的市場(chǎng)準(zhǔn)入模式，從寬松到嚴(yán)格依次為備案制、登記制、審批制等。其中，備案制過(guò)于寬松，審批制有過(guò)多制約，所以很多情況下是采取登記制。外國(guó)糧商要經(jīng)輸出國(guó)主管部門(mén)審查合格后向我國(guó)質(zhì)監(jiān)主管部門(mén)推薦，由我國(guó)質(zhì)監(jiān)主管部門(mén)審查確認(rèn)后予以注冊(cè)登記。從轉(zhuǎn)基因監(jiān)管的角度考慮，外國(guó)糧商的注冊(cè)登記還需要由糧食行業(yè)主管部門(mén)審查核定才能獲得糧食進(jìn)口權(quán)。要求外國(guó)糧商自行制定轉(zhuǎn)基因風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，包括應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)、應(yīng)急職責(zé)、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急保障等，并根據(jù)國(guó)際社會(huì)轉(zhuǎn)基因糧食發(fā)展?fàn)顩r不斷修訂更新。健全外國(guó)糧商注冊(cè)登記有效期制度(一般為四年)，關(guān)鍵是對(duì)延期申請(qǐng)要嚴(yán)格審查，必要時(shí)要派專(zhuān)家到輸出國(guó)進(jìn)行全面審查。完善糧食進(jìn)口、接卸、運(yùn)輸、存放等檔案，健全質(zhì)量追溯記錄和風(fēng)險(xiǎn)防控制度。

強(qiáng)制標(biāo)識(shí)是轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口當(dāng)期的監(jiān)管核心。目前，關(guān)于轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)有兩種截然不同的立法觀點(diǎn)，即自愿標(biāo)識(shí)與強(qiáng)制標(biāo)識(shí)，體現(xiàn)了立法上的兩種趨勢(shì)。一者，自愿標(biāo)識(shí)。美國(guó)學(xué)界一直批評(píng)美國(guó)當(dāng)局監(jiān)管轉(zhuǎn)基因糧食的措施不利導(dǎo)致嚴(yán)重后果*Christopher H．Tying its own hands: APHIS's inability to regulate genetically modified crops[J]．Ecology L.Q.，2014(1)：325-347．,重點(diǎn)之一就是未能建立統(tǒng)一的、完善的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度，尚未把轉(zhuǎn)基因問(wèn)題提升到“為食物而斗爭(zhēng)”的高度來(lái)認(rèn)識(shí)*Gray C．A natural food fight: The battle between the "natural" label and GMOs[J]．Wash. U. J.L. & Pol'y，2016(1)：123-145．。我國(guó)香港地區(qū)食物環(huán)境衛(wèi)生署、食物安全中心《基因改造食物自愿標(biāo)簽指引》(2006)把標(biāo)簽分為“正面標(biāo)簽”(即表明含有轉(zhuǎn)基因成分的標(biāo)簽)和“反面標(biāo)簽”(即表明食物或配料來(lái)自非轉(zhuǎn)基因來(lái)源的標(biāo)簽)。根據(jù)該指引的規(guī)定，為免誤導(dǎo)消費(fèi)者，若糧食產(chǎn)品沒(méi)有對(duì)應(yīng)的轉(zhuǎn)基因品種存在，則不建議使用“反面標(biāo)簽”。二者，強(qiáng)制標(biāo)識(shí)。國(guó)外學(xué)者其實(shí)意識(shí)到強(qiáng)制性標(biāo)識(shí)應(yīng)當(dāng)作為轉(zhuǎn)基因的特定引照*Sunstein C R．On mandatory labeling, with special reference to genetically modified foods[J]．U.Penn.Law.Rev.，2017(5)：1043-1095．,發(fā)達(dá)國(guó)家(包括美國(guó))的立法實(shí)踐、司法實(shí)踐也在不懈努力，甚至“可能會(huì)促使國(guó)際上形成統(tǒng)一的轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度”*胡加祥．美國(guó)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度的嬗變及對(duì)我國(guó)的啟示[J]．比較法研究，2017(5)：169．。我國(guó)諸多轉(zhuǎn)基因立法均傾向于采用強(qiáng)制標(biāo)識(shí)做法?，F(xiàn)行的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《種子法》《食品安全法》都規(guī)定了轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)問(wèn)題，這是一個(gè)重大的進(jìn)步。

嚴(yán)格檢測(cè)是轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口當(dāng)期的監(jiān)管落腳點(diǎn)。聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》第22條授權(quán)締約方為保護(hù)生物多樣性的需要,可以限制乃至禁止轉(zhuǎn)基因糧食的市場(chǎng)準(zhǔn)入。我國(guó)農(nóng)業(yè)部《禁止攜帶、郵寄進(jìn)境的動(dòng)植物及其產(chǎn)品和其他檢疫物名錄》(2012)將轉(zhuǎn)基因生物材料納入其中。根據(jù)我國(guó)目前規(guī)定，進(jìn)口農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物必須取得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全證書(shū)和相關(guān)批準(zhǔn)文件，否則作退貨或銷(xiāo)毀處理。本文對(duì)非法轉(zhuǎn)基因糧食的商業(yè)化進(jìn)口持禁止態(tài)度，但對(duì)合法轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口尤其是科研需要是持認(rèn)可態(tài)度，應(yīng)當(dāng)將國(guó)家糧食質(zhì)量安全要求、轉(zhuǎn)基因風(fēng)險(xiǎn)提示等列入糧食進(jìn)口合同中?；谵D(zhuǎn)基因技術(shù)檢測(cè)的復(fù)雜性，現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)是難以實(shí)現(xiàn)的，可以依法抽取樣品送實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)，做好樣品保存工作，并出具檢測(cè)結(jié)果報(bào)告。根據(jù)國(guó)際社會(huì)轉(zhuǎn)基因糧食發(fā)展動(dòng)態(tài)，要完善持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)分析、回顧性審查、實(shí)地考察、對(duì)外協(xié)商、糧食來(lái)源地目錄等制度。

五、 后續(xù)處理：責(zé)任追究與訴訟救濟(jì)

權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要責(zé)任履行，在當(dāng)期應(yīng)對(duì)非法轉(zhuǎn)基因糧食之后，完善的責(zé)任追究制度是必不可少的。其一，民事責(zé)任。轉(zhuǎn)基因作物基因污染受害者的請(qǐng)求權(quán)包括“妨害防止請(qǐng)求權(quán)”“損害賠償請(qǐng)求權(quán)”“補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)”*闕占文．轉(zhuǎn)基因作物基因污染受害者的請(qǐng)求權(quán)[J]．法學(xué)研究，2015(6)：78．。非法轉(zhuǎn)基因糧食在我國(guó)國(guó)內(nèi)導(dǎo)致的實(shí)際受害者可以依法向國(guó)內(nèi)糧食加工者、國(guó)內(nèi)糧食銷(xiāo)售者、國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)基因糧食研發(fā)者、糧食進(jìn)口收貨商或外國(guó)糧商要求賠償，承擔(dān)民事連帶責(zé)任。對(duì)實(shí)際受害者進(jìn)行賠償之后，根據(jù)轉(zhuǎn)基因問(wèn)題的發(fā)生階段，國(guó)內(nèi)糧食加工者、國(guó)內(nèi)糧食銷(xiāo)售者、國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)基因糧食研發(fā)者、糧食進(jìn)口收貨商、外國(guó)糧商之間再內(nèi)部互相追責(zé)索賠。其二，行政責(zé)任。責(zé)令改正，如糧食進(jìn)口收貨商未依法建立糧食進(jìn)口檔案、記錄；罰款，如糧食未報(bào)檢或與實(shí)際不符的；吊銷(xiāo)檢疫單證，如進(jìn)口糧食報(bào)檢與實(shí)際不符的；沒(méi)收非法所得，如擅自進(jìn)口并在國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售非法轉(zhuǎn)基因糧食；退貨或銷(xiāo)毀處理，如進(jìn)口當(dāng)期發(fā)現(xiàn)糧食存在非法轉(zhuǎn)基因問(wèn)題；撤銷(xiāo)注冊(cè)登記，如進(jìn)口糧食經(jīng)檢測(cè)存在嚴(yán)重的非法轉(zhuǎn)基因問(wèn)題；行政處分，如政府有關(guān)部門(mén)工作人員在糧食進(jìn)口檢測(cè)過(guò)程中濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守等。其三，刑事責(zé)任。目前進(jìn)口非法轉(zhuǎn)基因糧食可以被追究刑事責(zé)任的情形很多，如：違法核發(fā)轉(zhuǎn)基因糧食許可證、安全證書(shū)以及其他批準(zhǔn)文件，走私非法轉(zhuǎn)基因糧食，逃避轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口檢測(cè)，在我國(guó)造成轉(zhuǎn)基因生態(tài)污染等。其四，社會(huì)責(zé)任。例如，提供年度社會(huì)責(zé)任報(bào)告，保障消費(fèi)者知情權(quán)，防止轉(zhuǎn)基因污染造成環(huán)境破壞等。

對(duì)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的非法轉(zhuǎn)基因糧食，可以通過(guò)糧食公益訴訟追究相應(yīng)的法律責(zé)任。其一，原告資格。進(jìn)口非法轉(zhuǎn)基因糧食的受害人是廣大老百姓，需要有適宜的機(jī)構(gòu)代表老百姓提起糧食公益訴訟。我國(guó)目前傾向于支持檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，需要進(jìn)一步鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)糧食行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)進(jìn)口非法轉(zhuǎn)基因糧食行為提起糧食公益訴訟。目前，我國(guó)有全國(guó)性和地方性的糧食行業(yè)協(xié)會(huì)，這些協(xié)會(huì)組織對(duì)糧食問(wèn)題非常熟悉，但對(duì)轉(zhuǎn)基因問(wèn)題則需要進(jìn)一步加強(qiáng)認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一思想。其二，被告認(rèn)定。有學(xué)者提出以本身疏忽責(zé)任作為解決基因污染的辦法*Cannon J B. Statutory stones and regulatory mortar: Using negligence per se to mend the wall between farmers growing genetically engineered crops and their neighbors[J]. Washington & Lee Law Review, 2010, 67(2):653-691.。事實(shí)上，糧食公益訴訟的被告不局限于外國(guó)糧商，也包括非法轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口后的國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售商等，均應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。轉(zhuǎn)基因污染危害巨大又難以預(yù)測(cè)、難以預(yù)防，被告的責(zé)任應(yīng)該是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。其三，訴由。對(duì)進(jìn)口轉(zhuǎn)基因糧食的公益訴訟，訴由是違反糧食公共利益、侵犯糧食權(quán)。具體而言，即為惡意沖擊我國(guó)糧食供給鏈、嚴(yán)重危害我國(guó)民眾身體健康、惡意打擊我國(guó)糧食價(jià)格等。其四，舉證機(jī)制。非法轉(zhuǎn)基因糧食進(jìn)口造成的危害影響面廣、持久，需要的調(diào)查數(shù)據(jù)、技術(shù)性證明是原告難以企及的。相反地，被告方往往是外國(guó)糧商這種大企業(yè)集團(tuán)，擁有先進(jìn)技術(shù)和法律訴訟團(tuán)隊(duì)。因此，原告只需證明非法進(jìn)口行為即可，后續(xù)證明責(zé)任應(yīng)該歸于被告方。

六、 結(jié) 語(yǔ)

糧食權(quán)指向我國(guó)國(guó)民的糧食公共利益，不僅要“吃得起”“吃得飽”，更要“吃得好”“吃得健康”。糧食權(quán)的保障需要糧食供給充足、質(zhì)量安全、價(jià)格合理的共同實(shí)現(xiàn)。進(jìn)口非法轉(zhuǎn)基因糧食不僅會(huì)沖擊我國(guó)糧食供給市場(chǎng)、極大打擊糧食供給價(jià)格，而且嚴(yán)重威脅我國(guó)公眾身體健康，對(duì)后代有著深遠(yuǎn)的影響。我國(guó)《糧食法》一直沒(méi)有出臺(tái)，對(duì)轉(zhuǎn)基因糧食的疑慮是主因之一。某種意義上講，法制滯后會(huì)縱容轉(zhuǎn)基因糧食的非法進(jìn)口，后果不堪設(shè)想。如何減少、消除上述疑慮，是立法者的一大難題。未來(lái)《糧食法》應(yīng)當(dāng)秉承安全為先、公益為本的立法原則，詳細(xì)規(guī)定轉(zhuǎn)基因糧食的認(rèn)定，充分保障國(guó)民糧食權(quán)。這不僅僅是民生問(wèn)題，更是政治經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略問(wèn)題，是關(guān)乎中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的大事?！都Z食法》明確規(guī)定轉(zhuǎn)基因問(wèn)題，并非爭(zhēng)奪未來(lái)《轉(zhuǎn)基因生物安全法》的立法資源，而是體現(xiàn)“糧安天下定”的立法擔(dān)當(dāng)?！都Z食法》與《轉(zhuǎn)基因生物安全法》有必要同時(shí)制定，共同應(yīng)對(duì)非法轉(zhuǎn)基因糧食的進(jìn)口問(wèn)題，有效保障糧食權(quán)。正確對(duì)待“開(kāi)放發(fā)展”，在合法“開(kāi)放”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“安全發(fā)展”。