關(guān)于支付令適用情況的調(diào)研

王益華 王鑫

支付令，即督促程序，它是指人民法院根據(jù)債權(quán)人的申請(qǐng)要求債務(wù)人給付一定金錢或有價(jià)證券，向債務(wù)人發(fā)出附條件的支付令，若債務(wù)人在一定期限內(nèi)不履行義務(wù)且不提出異議，則支付令生效，即該支付令具有執(zhí)行力的一種程序。支付令的意義在于一定程度上實(shí)現(xiàn)案件繁簡(jiǎn)分流，快速經(jīng)濟(jì)地解決部分事實(shí)清楚的民事糾紛，也使得法院既能充分尊重當(dāng)事人意愿體現(xiàn)民事訴訟當(dāng)事人處分原則，又能確保司法公正，實(shí)現(xiàn)法院“不審”而致“爭(zhēng)議解決”之目的a馮仁強(qiáng)：《督促程序困境與對(duì)策研究》，載張衛(wèi)平《司法改革評(píng)論》（第三輯），中國(guó)法制出版社2002年版。。支付令程序本應(yīng)在審判活動(dòng)中發(fā)揮高效、便捷的作用，但隨著民訴法的完善和審判方式改革，尤其是訴調(diào)對(duì)接長(zhǎng)效機(jī)制的建立和廣泛應(yīng)用以及小額速裁程序的設(shè)立，其呈現(xiàn)出“低適用率、高異議率”的狀態(tài)，不能充分發(fā)揮其迅速、經(jīng)濟(jì)解決民事糾紛的優(yōu)勢(shì)，也未達(dá)到在“案多人少”的司法狀態(tài)下提高訴訟效率的目的。

一、我國(guó)督促程序立法及適用現(xiàn)狀

（一）立法情況

我國(guó)督促程序的程序規(guī)則比較完善。為適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，督促程序于1991年《民事訴訟法》修改之際被引入到我國(guó)民事司法制度當(dāng)中。目前已形成了以1991年《民事訴訟法》的規(guī)定為框架，以《督促程序規(guī)定》為具體落實(shí)，以國(guó)務(wù)院《訴訟費(fèi)用交納辦法》（2007年）為保障，以2013年《民事訴訟法》為補(bǔ)充的督促程序制度體系。b王福華：《督促程序的現(xiàn)狀與未來》，載 《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。其中，2013年《民事訴訟法》及2015年頒布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》進(jìn)一步規(guī)定了：在明確支付令申請(qǐng)條件的基礎(chǔ)上新增了對(duì)支付令異議的審查，同時(shí)還規(guī)定了支付令和訴訟程序相銜接的程序，這些修改也使其程序規(guī)則越來越完善。

督促程序設(shè)置的兩大優(yōu)勢(shì)：一是效率優(yōu)勢(shì)，只要債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確、合法的，人民法院受理申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在受理之日起十五天內(nèi)向債務(wù)人發(fā)出支付令。債務(wù)人應(yīng)當(dāng)在收到支付令之后起十五天內(nèi)清償債務(wù)或者向人民法院提出書面申請(qǐng)。債務(wù)人在這期間不提出異議又不履行支付令的，債權(quán)人就可以向法院申請(qǐng)執(zhí)行；二是程序優(yōu)勢(shì)，只要債務(wù)人法定期限內(nèi)不提出異議，支付令便生效，即可轉(zhuǎn)入執(zhí)行程序。比之訴訟程序一審、二審、再審的啟動(dòng)，節(jié)省了大量的司法成本。

（二）司法現(xiàn)狀

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前的司法實(shí)踐中督促程序的運(yùn)行存在程序空置、生效率低、極易引發(fā)惡意訴訟等問題和弊端。

（表1 2007—2017年高密市法院督促程序與民事收案情況對(duì)比表）

（表2 2000—2007年我國(guó)法院適用督促程序情況統(tǒng)計(jì)表）c中國(guó)法律年鑒編輯部：《中國(guó)法律年鑒》，中國(guó)法律年鑒社2001—2008年版，第158-185頁(yè)。

表3 （2002—2008年中國(guó)與德國(guó)督促程序利用率對(duì)比圖）d督促程序利用率通過計(jì)算督促程序年收案數(shù)量與年收民事一審案件數(shù)量的比值得出。

1.程序大量空置。單從高密市法院近年來適用督促程序的情況而言，雖然民事收案不斷大幅增加，但督促程序仍舊幾乎空置，特別是高密市法院自2005年開始試點(diǎn)訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，2006年在全院推廣之后，訴調(diào)對(duì)接機(jī)制成效日益顯著，督促程序收案也受其影響逐年下降。由表1可見，2007年—2017年高密市法院共適用督促程序199件，僅占民事收案的0.36%。2007年全院共審理民事案件4682件，其中督促程序32件；2008年全院共審理民事案件4183件，其中督促程序19件；而2008年以后，督促程序受理數(shù)量大幅下降，2009年—2015年沒有受理支付令案件，2016年—2017年僅受理15件且從案件類型來看，主要為民間借貸案件。從表2中可見，全國(guó)法院適用督促程序結(jié)案也是呈大幅下降趨勢(shì)，從2000年的179007件降至2007年的88292件，僅約為2000年的一半。同時(shí)2000年—2007年，適用督促程序?qū)徑Y(jié)的案件占同期民事案件的比例也由5.24%跌至1.89%。由此可見，督促程序案件在民事案件中的比重幾乎可以忽略不計(jì)。

與此形成鮮明對(duì)比的是督促程序在大陸法國(guó)家生機(jī)勃勃（表3），在德國(guó)超過80%的民事案件通過督促程序解決而無須進(jìn)入訴訟程序，適用督促程序最多的案件類型分別是：供貨買賣合同糾紛（Warenlieferung）、服務(wù)合同糾紛（Dienstleistungsvertrag）和加工承攬合同糾紛（Werkvertrag）e周翠：《電子督促程序：價(jià)值取向與制度設(shè)計(jì)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第2期。；在法國(guó)督促程序的適用范圍還延伸到行為標(biāo)的上；歐盟還出臺(tái)了《歐盟支付令指令》（EuMVVo）指導(dǎo)各國(guó)將督促程序適用拓展到國(guó)際合作上，可以說督促程序在解決一般債權(quán)債務(wù)糾紛中發(fā)揮了重要作用，實(shí)現(xiàn)了司法分流與減負(fù)的作用，而這也是我國(guó)督促程序目前難以達(dá)到的。

（表4 2000—2007年我國(guó)法院適用督促程序生效率情況統(tǒng)計(jì)明細(xì)表）f前引c，第158-185頁(yè)。

年份支付令生效生效支付令占依照督促程序?qū)徑Y(jié)案件的百分比程序終結(jié)駁回申請(qǐng)其他處理方式2001 135980 86.0089%12641 2634 6845 2002 50375 28.1064%34065 2683 88475 2003 34336 18.9018%40542 2175 97798 2004 25338 16.8035%36930 5340 80818 2005 16170 12.6862%33342 1681 73647 2006 12729 13.3833%22486 1405 55325 2007 10436 11.8199%21547 2013 51609

（表5 2002—2008年中國(guó)與德國(guó)督促程序生效率對(duì)比圖）g督促程序生效率通過計(jì)算支付令生效案件數(shù)量與督促程序年收案數(shù)量的比值得出。

（表6 德國(guó)民事案件數(shù)量與督促案件數(shù)量及督促案件轉(zhuǎn)爭(zhēng)訴程序數(shù)量表）h前引e。

2.生效率極低。大部分督促程序都以程序終結(jié)或駁回申請(qǐng)等終結(jié)。從全國(guó)來看，根據(jù)最高人民法院工作報(bào)告與《中國(guó)法律年鑒》等權(quán)威文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)可見（詳見表4），督促程序的生效率也逐年下降，到2007年生效率僅為11%。由于其統(tǒng)計(jì)價(jià)值已無現(xiàn)實(shí)意義，自2008年起，以上文獻(xiàn)已不再對(duì)其進(jìn)行專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)。然而，對(duì)比德國(guó)則完全不同，從表5、表6可知，德國(guó)督促程序生效率在90%左右，僅有約10%的案件轉(zhuǎn)入訴訟程序解決，督促程序一直保持良性運(yùn)行，而反觀我國(guó)，也正是由于這種解紛低效使債權(quán)人不愿意選擇督促程序，使督促程序陷入“休眠”狀態(tài)。

3.惡意訴訟乘機(jī)而入。由于支付令具有費(fèi)用低、時(shí)限短，并在一定程度上具有單方法律關(guān)系的特點(diǎn)，支付令便相對(duì)容易且較頻繁地被惡意訴訟利用。惡意支付令申請(qǐng)主要有：一是雙方惡意串通。為達(dá)到躲避債務(wù)、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)等目的，當(dāng)事人雙方惡意串通后虛構(gòu)債務(wù)關(guān)系，由一方以虛假債權(quán)人身份向法院申請(qǐng)支付令實(shí)現(xiàn)上述目的，損害善意第三人的權(quán)利。如以下案例：2008年，馬鞍山市新力冷彎型管有限公司（以下簡(jiǎn)稱“新力公司”）因與吉馬機(jī)械制造有限公司（以下簡(jiǎn)稱“吉馬公司”）買賣合同發(fā)生糾紛起訴至法院，馬鞍山市中級(jí)人民法院做出（2008）馬民二初字第34號(hào)民事判決書，要求吉馬公司償還新力公司貨款608.5萬余元。在申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，新力公司發(fā)現(xiàn)吉馬公司對(duì)申某、陳某、馬鞍山采石磯涂料有限公司（以下簡(jiǎn)稱“涂料公司”）等個(gè)人和單位負(fù)有高達(dá)395萬元的債務(wù)。經(jīng)上述債權(quán)人申請(qǐng)，馬鞍山市雨山區(qū)法院發(fā)出（2008）雨民督字第3至7號(hào)支付令，送達(dá)給吉馬公司。由于吉馬公司未提出異議，該5份支付令生效。各支付令申請(qǐng)人向馬鞍山市中級(jí)人民法院要求參與吉馬公司拍賣財(cái)產(chǎn)后的執(zhí)行分配。2009年9月1日，馬鞍山市中級(jí)人民法院制作的執(zhí)行分配方案對(duì)5份支付令的申請(qǐng)標(biāo)的予以安排。新力公司認(rèn)為5份支付令申請(qǐng)人有串通制造虛假支付令、損害合法債權(quán)人權(quán)益的嫌疑，遂向馬鞍山市公安機(jī)關(guān)實(shí)名舉報(bào)。公安局將上述支付令申請(qǐng)人持有的8張債權(quán)憑據(jù)送交鑒定，鑒定結(jié)論為“8張檢材收據(jù)為同一人同階段書寫形成”。新力公司隨后向雨山區(qū)檢察院申訴，雨山區(qū)檢察院積極與法院相關(guān)部門聯(lián)系，仔細(xì)研究該案的現(xiàn)有證據(jù)和案卷材料，向雨山區(qū)法院發(fā)出檢察建議，雨山區(qū)法院采納了檢察建議作出了撤銷5份支付令的裁定i馬賢興：《虛假支付令的實(shí)證考察與反思》，載湖南法院網(wǎng)，http://hunanfy.chinacourt.org/article/detail/2013/10/id/1419036.shtml，2018年1月12日訪問。；二是單方惡意。一方為損害第三人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，假造債權(quán)債務(wù)關(guān)系或隱瞞事實(shí)，向法院申請(qǐng)支付令。如以下案例：2013年1月，一名張姓律師手持3張金額分別為798萬、795萬和780萬元的欠條，到長(zhǎng)沙市天心區(qū)法院申請(qǐng)支付令。3個(gè)“申請(qǐng)人”都是湖南湘陰縣的農(nóng)民，欠款項(xiàng)目是工程勞務(wù)欠款，欠款單位為長(zhǎng)沙市雨花區(qū)某制造廠。且在欠條上載明雙方如發(fā)生糾紛，由天心區(qū)法院管轄。法院立案庭對(duì)這3份僅有“欠條”而無其他證據(jù)的大額支付令申請(qǐng)心存疑慮，進(jìn)一步向這名代理律師提出“讓3名原告本人帶身份證到法院補(bǔ)充提供工程承包協(xié)議、工程結(jié)算單等相關(guān)材料”的要求。該律師聽后立即拿著立案材料離開了法院，此后再也沒有來申請(qǐng)支付令了。事后，法官在法院辦案系統(tǒng)查詢得知，該律師所持欠條的欠款單位是該院另外一起案件中的被執(zhí)行對(duì)象，且該公司已破產(chǎn)。不難看出，該律師很有可能是和這家公司串通以3位農(nóng)民的名義虛構(gòu)借款，企圖通過申請(qǐng)支付令，“合法地”將公司財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移，達(dá)到逃債的非法目的j同前引i。。據(jù)2013年《法制日?qǐng)?bào)》在《虛假訴訟企圖“搭車”支付令》一文中報(bào)道，湖南省長(zhǎng)沙市天心區(qū)人民法院在當(dāng)年開展的打擊“假官司”行動(dòng)中，就撤銷了5個(gè)虛假支付令案件，阻止了3個(gè)疑似虛假申請(qǐng)支付令案件。

4.支付令送達(dá)存在難點(diǎn)?！睹袷略V訟法》第214條第2款規(guī)定的條件之一就是:“支付令能夠送達(dá)債務(wù)人的”。支付令若不能送達(dá)債務(wù)人的，就不符合適用支付令條件。若支付令不能送達(dá)，則債務(wù)人享有的異議權(quán)就無法行使，這在價(jià)值判斷上會(huì)令其失去存在的價(jià)值，這也就使得支付令不適用于公告和委托送達(dá)。但當(dāng)今社會(huì)人口流動(dòng)性強(qiáng)，加上債務(wù)人極可能外出躲避，這無形中又加大了送達(dá)難度。

5.督促程序缺乏救濟(jì)途徑。最高人民法院在《關(guān)于支付令生效后發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤應(yīng)當(dāng)如何處理給山東省高級(jí)人民法院的復(fù)函》中規(guī)定：“債務(wù)人未在法定期間提出書面異議，支付令即發(fā)生法律效力，債務(wù)人不得申請(qǐng)?jiān)賹彛怀^法定期間債務(wù)人提出的異議，不影響支付令的效力”。最高人民法院在《關(guān)于適用督促程序若干規(guī)定》中規(guī)定：“人民法院院長(zhǎng)對(duì)本院已發(fā)生法律效力的支付令，發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤，認(rèn)為需要撤銷的，應(yīng)當(dāng)提交審判委員會(huì)討論決定后，裁定撤銷支付令，駁回債權(quán)人的申請(qǐng)”。但以上規(guī)定缺乏實(shí)際操作性，規(guī)定中應(yīng)明確對(duì)錯(cuò)誤支付令的具體審查流程、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查期限以及撤銷后給案外人造成損害的賠償?shù)葐栴}。此外，案外人保護(hù)機(jī)制缺失，在虛假支付令中常常涉嫌損害案外人利益，但目前督促程序的規(guī)定未涉及案外人，案外人是否有權(quán)在法院審查期間提起異議及是否有權(quán)要求對(duì)錯(cuò)誤的支付令提起救濟(jì)程序，都沒有相關(guān)規(guī)定。而目前再審針對(duì)的是訴訟程序，支付令又屬督促程序，那么其是否可作為再審申請(qǐng)對(duì)象也沒有法律依據(jù)。

6.督促程序與訴訟程序銜接斷層?！睹袷略V訟法》雖然通過第133條第1款、第217條完善了督促程序與訴訟程序的銜接，但是規(guī)定過于籠統(tǒng)，實(shí)踐中的很多問題沒有法律規(guī)定。如申請(qǐng)人需要變更或增加訴訟請(qǐng)求、訴訟系屬的時(shí)間確定及原告是否需要重新立案，案號(hào)如何解決，如何補(bǔ)交訴訟材料、如何處理訴訟費(fèi)用等問題。另外，經(jīng)債務(wù)人異議成立且法院依法將督促程序轉(zhuǎn)為訴訟程序時(shí)，那么該案件是否仍需進(jìn)行審前準(zhǔn)備?審前準(zhǔn)備的目的之一就是為了明確雙方爭(zhēng)點(diǎn)，這樣異議審查機(jī)制就與審前準(zhǔn)備有一定的重合之處。而法規(guī)對(duì)于督促程序與訴訟程序的銜接并未明確是將督促程序直接銜接至開庭審理階段，還是轉(zhuǎn)為訴訟程序，但免去案件受理審查。

二、督促程序困境之原因分析

對(duì)比國(guó)內(nèi)外督促程序運(yùn)行現(xiàn)狀，可以說造成我國(guó)督促程序幾乎淪為“休眠程序”的原因很多，其中一個(gè)重要的外部原因就是社會(huì)誠(chéng)信的缺失，但最重要的還是其制度設(shè)計(jì)層面問題，導(dǎo)致其缺乏吸引力。

（一）其他司法制度的沖擊

近年來，最高人民法院建立訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，帶領(lǐng)全國(guó)法院積極參與社會(huì)多元矛盾糾紛解決，將大量矛盾糾紛化解在訴前和初始階段，這部分也可適用于督促程序的簡(jiǎn)單糾紛就無需進(jìn)入法院。尤其2016年以來最高人民法院立案庭出臺(tái)“兩個(gè)”文件規(guī)定，建立了“分調(diào)裁”機(jī)制，即使訴前不能化解的簡(jiǎn)單糾紛，進(jìn)入法院后通過速裁機(jī)制，也得到高效化解，實(shí)現(xiàn)了審判“提速”。特別是小額訴訟程序一裁終審，彌補(bǔ)了督促程序一經(jīng)異議便終結(jié)的弊端。2017年，高密市法院速裁結(jié)案2412件，速裁案件適用率由2016年的46%迅速提高到77.3%，平均審限期僅21.6天，一次開庭成功率達(dá)91%，高效便捷地維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益。相比之下支付令作用則顯的微乎其微。

（二）程序主體缺乏動(dòng)力

首先，債權(quán)人缺乏動(dòng)力與信心。一方面是司法宣傳不到位，導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)該程序陌生；另一方面是即使當(dāng)事人知曉了解督促程序，也由于其解紛低效而不愿選擇。目前絕大部分債權(quán)人無法通過督促程序?qū)崿F(xiàn)權(quán)利，還要重新啟動(dòng)訴訟程序，無疑給當(dāng)事人多增加了一道門檻，反而費(fèi)時(shí)費(fèi)力費(fèi)財(cái)。其次，法官缺乏動(dòng)力。實(shí)踐中法院只對(duì)支付令進(jìn)行形式審查，不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性內(nèi)容審查，給虛假訴訟留下不小操作空間。再次，代理人缺乏動(dòng)力。主要還是督促程序相對(duì)簡(jiǎn)單，代理人的價(jià)值得不到體現(xiàn)，且代理費(fèi)用較低。

監(jiān)測(cè)線路選擇在該變電站10 kV母線Ⅰ段和10 kV母線Ⅱ段。電壓暫降儀安裝于兩段母線電壓的端子排上。該變電站一次接線如圖2所示。

（三）督促程序的適用范圍較小

《民事訴訟法》規(guī)定債權(quán)人請(qǐng)求債務(wù)人履行的義務(wù)僅限于金錢、有價(jià)證券，沒有包含其他替代物，適用范圍較窄，這就使很多原本簡(jiǎn)單明確的債務(wù)糾紛不能通過督促程序解決。比如，由于盲目消費(fèi)和套現(xiàn)等引發(fā)的信用卡欠款糾紛，此類糾紛數(shù)量較多且這些債務(wù)本身明確無爭(zhēng)議，適宜通過督促程序來解決。再比如，欠繳物業(yè)費(fèi)、水電費(fèi)糾紛通常具有案件涉及數(shù)額小、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)確定、債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確的特點(diǎn)，若通過普通的民事訴訟程序追收，費(fèi)力、耗時(shí)，可以嘗試適用支付令的方式督促業(yè)主履行義務(wù)。但對(duì)于支付令是否適用擔(dān)保案件的爭(zhēng)議，筆者認(rèn)為擔(dān)保法律關(guān)系相對(duì)復(fù)雜，且包含債權(quán)債務(wù)和擔(dān)保法律兩種關(guān)系，不符合支付令的適用范圍。

（四）配套制度缺失

比如，督促程序中保全制度的缺失。《最高人民法院關(guān)于適用督促程序若干問題的規(guī)定》第5條規(guī)定：債權(quán)人申請(qǐng)支付令前已向法院申請(qǐng)?jiān)V前保全，或者申請(qǐng)支付令的同時(shí)又要求訴前保全，應(yīng)當(dāng)裁定駁回申請(qǐng)。而在債權(quán)人申請(qǐng)支付令前以及在此過程中經(jīng)常出現(xiàn)債務(wù)人惡意轉(zhuǎn)移、隱匿、變賣財(cái)產(chǎn)等情況，甚至為其轉(zhuǎn)移資產(chǎn)留下了時(shí)間，即使后期轉(zhuǎn)入訴訟程序，也存在難以執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）債務(wù)人異議權(quán)嚴(yán)重濫用

首先，我國(guó)督促程序至今仍未對(duì)債務(wù)人異議權(quán)效力過強(qiáng)問題進(jìn)行有效規(guī)制，大部分支付令都因債務(wù)人異議而終止。《民事訴訟法》第217條規(guī)定：“經(jīng)審查，異議成立的，應(yīng)當(dāng)裁定終結(jié)督促程序，支付令自行失效”。這樣以來，債務(wù)人只要認(rèn)為債權(quán)人主張的債權(quán)不成立，只需在規(guī)定期限內(nèi)向發(fā)出支付令的法院提出書面異議，也不需要提交任何證據(jù)，實(shí)際上便可讓支付令終止。然而，債權(quán)人申請(qǐng)支付令時(shí)是需要舉證的。其次，沒有明確債務(wù)人異議審查標(biāo)準(zhǔn)?！睹袷略V訟法》第217條雖然新增了對(duì)債務(wù)人異議的審查，但并沒有明確審查的性質(zhì)、內(nèi)容等問題，沒有一個(gè)具體標(biāo)準(zhǔn)。這樣實(shí)踐中就無從把握是進(jìn)行形式審查還是實(shí)質(zhì)審查，審查哪些內(nèi)容。再次，債務(wù)人僅提出部分異議時(shí)，如何處理？比如債務(wù)人對(duì)債務(wù)事實(shí)、本金無異議，只對(duì)利息、違約金提出異議。最后，對(duì)于債務(wù)人濫用異議權(quán)的行為沒有任何刑事或民事制裁手段。此外，我國(guó)尚未建成完善的社會(huì)信用體系，濫用異議權(quán)的行為不會(huì)給債務(wù)人留下任何負(fù)面影響。由于債務(wù)人異議而使支付令終止的，根據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定，債權(quán)人此時(shí)只能另行起訴并且承擔(dān)之前支付令申請(qǐng)費(fèi)用。

三、困境的應(yīng)對(duì)建議

要從根本上解決督促程序的“休眠”問題，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，應(yīng)著眼于訴訟誠(chéng)信體系建設(shè)，從具體技術(shù)層面來講，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)措施上著力：

（一）明確財(cái)產(chǎn)保全適用督促程序

從目前的司法實(shí)踐情況來看，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)體制與法律制度還未完善，在督促程序中增設(shè)財(cái)產(chǎn)保全措施是現(xiàn)實(shí)所需。單從立法目的來看，督促程序和財(cái)產(chǎn)保全措施兩者并不矛盾，將財(cái)產(chǎn)保全措施適用于督促程序應(yīng)當(dāng)依照現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行?！睹袷略V訟法》將督促程序與訴訟程序進(jìn)行了銜接，這一銜接為財(cái)產(chǎn)保全適用于督促程序提供了基礎(chǔ)。法院在向債務(wù)人發(fā)出支付令的同時(shí)可以對(duì)債務(wù)人采取財(cái)產(chǎn)保全措施。如果債務(wù)人異議成立，督促程序依法轉(zhuǎn)入訴訟程序后，之前的財(cái)產(chǎn)保全可以成為訴前保全。這樣通過財(cái)產(chǎn)保全措施的配合，可以有效防止債務(wù)人惡意轉(zhuǎn)移或處分財(cái)產(chǎn)，促進(jìn)完善督促程序，進(jìn)一步保護(hù)了債權(quán)人的合法權(quán)益。

（二）擴(kuò)大督促程序的適用范圍

《民事訴訟法》僅將支付令的適用條件限定在金錢、有價(jià)證券上，建議借鑒其他國(guó)家或地區(qū)的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，將支付令適用范圍擴(kuò)大到“其他代替物”上，讓更多簡(jiǎn)單糾紛，但請(qǐng)求給付的不是金錢或有價(jià)證券的案件也能適用督促程序。同時(shí)必須注意，督促程序畢竟是一種替代審判程序的方法，也不可走向泛化，因而排除不適宜適用督促程序的情形就十分必要。在這方面，可以借鑒國(guó)外的“排除規(guī)則”:（1）權(quán)利或法律關(guān)系確認(rèn)需要的確認(rèn)之訴或要求變更法律關(guān)系的形成之訴，不能通過督促程序解決。（2）包含公益因素的債權(quán)債務(wù)糾紛。如家事案件和破產(chǎn)案件就包含著公益因素，這與以解決私益糾紛為目的的督促程序不相符合。（3）違反程序比例原則的案件。督促程序中程序保障能力較低，因而并不適宜解決較大標(biāo)的額的案件k王福華：《督促程序的屬性、類型與程序保障》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第5期。。

（三）債務(wù)人異議的審查

《民事訴訟法》第217條雖增加了對(duì)債務(wù)人異議審查的規(guī)定，但標(biāo)準(zhǔn)不明確。對(duì)此，可以參考《行政處罰法》《行政許可法》中的相關(guān)程序增設(shè)聽證制度。根據(jù)“誰主張，誰舉證”的原則，債務(wù)人享有異議權(quán)的同時(shí)也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，并且債權(quán)人申請(qǐng)支付令時(shí)也是需要舉證的，這也體現(xiàn)了法律面前人人平等的原則。債務(wù)人應(yīng)在聽證時(shí)提交異議的相關(guān)理由和證據(jù)，對(duì)提出的理由和證據(jù)不充分的，法院應(yīng)駁回債務(wù)人的異議，而對(duì)于債務(wù)人不服駁回支付令異議的裁定，可以賦予其抗告權(quán)。這樣對(duì)于債務(wù)人僅對(duì)利息、違約金有異議的相對(duì)簡(jiǎn)單情況，通過聽證進(jìn)行審查，便捷高效，也使得事實(shí)清楚明確的案子盡量可以通過督促程序來解決。此外，為防止債務(wù)人濫用異議權(quán)，對(duì)異議不真實(shí)的情況，還應(yīng)追加對(duì)債務(wù)人的制裁措施。如經(jīng)庭審查明，發(fā)現(xiàn)債務(wù)人濫用異議權(quán)的，除由債務(wù)人承擔(dān)支付令的費(fèi)用外，還可參考《民事訴訟法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定，責(zé)令債務(wù)人承擔(dān)雙倍債務(wù)或債務(wù)利息。同時(shí)，還可以將其列入失信黑名單，起到一定的警示和規(guī)制作用。

（四）增設(shè)督促程序的救濟(jì)制度

任何程序在適用中都可能出現(xiàn)錯(cuò)誤，因此健全督促程序救濟(jì)機(jī)制勢(shì)在必行。目前最高人民法院的司法解釋及相關(guān)批復(fù)中規(guī)定的救濟(jì)途徑是由法院院長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)本院已生效支付令確有錯(cuò)誤，實(shí)踐中想要通過此方式獲得救濟(jì)的難度很大，特別是在當(dāng)事人惡意串通的情況下，雙方都不會(huì)提出異議。如果錯(cuò)誤支付令得不到及時(shí)救濟(jì)不但會(huì)損害當(dāng)事人及案外人的合法權(quán)益，還將嚴(yán)重?fù)p害司法公信力。建議借鑒日本的做法，給予債權(quán)人對(duì)駁回申請(qǐng)?zhí)岢霎愖h的權(quán)利，但必須在7天內(nèi)進(jìn)行，也即多給債權(quán)人一次證明自己符合支付令受理?xiàng)l件的機(jī)會(huì)，若仍不符合要求再駁回請(qǐng)求，避免因小問題重新提起訴訟，減少法院重復(fù)受理案件的機(jī)率。

（五）進(jìn)一步完善程序銜接

《民事訴訟法》增加了兩種程序的銜接條款，節(jié)省了訴訟的時(shí)間和成本，但其銜接的具體操作尚需明確。

1.起訴狀問題。支付令因異議成立失效后，債權(quán)人同意提起訴訟的，督促程序依法轉(zhuǎn)入訴訟程序時(shí)，建議將卷宗材料一并移送，不再單獨(dú)訂卷。對(duì)于訴訟請(qǐng)求沒有變化的情況，法院無需重新立案和送達(dá)起訴狀副本，但需另行通知開庭時(shí)間；對(duì)于增加被告或者變更訴訟請(qǐng)求等情況，法院應(yīng)當(dāng)要求債權(quán)人限期補(bǔ)交訴狀，逾期不補(bǔ)交的按撤訴處理，法院需重新立案并送達(dá)起訴狀副本。

2.費(fèi)用問題。當(dāng)債務(wù)人未對(duì)支付令提出異議時(shí)，申請(qǐng)費(fèi)用自然由債務(wù)人負(fù)擔(dān)，但現(xiàn)行法律還沒有對(duì)轉(zhuǎn)入訴訟程序后訴訟費(fèi)用問題做出規(guī)定，此時(shí)更重要的是費(fèi)用承擔(dān)的主體，案件經(jīng)異議依法進(jìn)入訴訟程序時(shí)，則可以將之前的支付令申請(qǐng)費(fèi)用和后續(xù)訴訟費(fèi)用一起處理，由敗訴方承擔(dān)，這樣更加公平且能夠防止債務(wù)人濫用異議權(quán)。為減少程序轉(zhuǎn)換之間的手續(xù)，可以考慮在督促程序開始時(shí)按訴訟費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳納，支付令生效后再按標(biāo)準(zhǔn)退費(fèi)，債務(wù)人異議后則直接轉(zhuǎn)入審理。

3.案件受理時(shí)間的確定。目前通常將債權(quán)人申請(qǐng)轉(zhuǎn)督促程序的視為起訴，那么案件受理時(shí)間該如何確定？債務(wù)人異議是督促程序轉(zhuǎn)訴訟的關(guān)鍵因素，而債務(wù)人異議期是在支付令送達(dá)后起算的，但從債務(wù)人提出異議并送達(dá)，法院收到異議再作出督促程序終結(jié)等系列過程中，都有耗時(shí)因素，如果債務(wù)人故意拖延，對(duì)債權(quán)人實(shí)現(xiàn)權(quán)利更是不利。為此，將案件受理時(shí)間定為支付令送達(dá)時(shí)比較恰當(dāng)。而對(duì)于由法院依職權(quán)將債權(quán)人起訴轉(zhuǎn)化為督促程序的案件，其案件受理時(shí)間應(yīng)由當(dāng)事人啟動(dòng)之時(shí)計(jì)算，但此時(shí)應(yīng)以訴訟中止銜接訴訟時(shí)效的計(jì)算，以免后期訴訟階段時(shí)間緊張。

（六）推廣電子支付令

只有將督促程序完善為更加高效、經(jīng)濟(jì)的程序，才能夠真正實(shí)現(xiàn)其程序價(jià)值，除了上述對(duì)現(xiàn)有制度的完善，另一個(gè)重要出路就是督促程序的電子化改革。最高人民法院在《關(guān)于推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》中明確指出要積極引導(dǎo)當(dāng)事人將債權(quán)人請(qǐng)求債務(wù)人給付金錢、有價(jià)證券的案件轉(zhuǎn)入督促程序，推廣使用電子支付令。對(duì)我國(guó)支付令的電子化改革，建議在管轄問題上也可參考德國(guó)進(jìn)行集中與簡(jiǎn)化。2015年，杭州市西湖區(qū)法院首次嘗試用電子支付令來解決互聯(lián)網(wǎng)糾紛，并實(shí)現(xiàn)了支付令的網(wǎng)上申請(qǐng)、網(wǎng)上審查、網(wǎng)上提交證據(jù)材料、網(wǎng)上送達(dá)、網(wǎng)上詢問、網(wǎng)上自動(dòng)生成支付令等一系列流程l孟煥良、徐安：《杭州西湖區(qū)法院“試水”電子督促程序，載新華網(wǎng)http://www.xinhuanet.com/legal/2015-06/08/c_127888558.htm(2015.5)，2018年1月12日訪問。。電子支付令可望將支付令帶入一個(gè)新天地。

伴隨當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展也產(chǎn)生了多樣性的糾紛，而無訟一直是中國(guó)重要的傳統(tǒng)思想，至今社會(huì)中仍舊普遍存在“畏訟”“厭訟”“恥訟”的心理，為把握人民群眾需求新常態(tài)和司法改革新常態(tài)，全力拓寬為民渠道，全力推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展，最高人民法院帶領(lǐng)全國(guó)法院探索建立了包括訴調(diào)對(duì)接機(jī)制、“分調(diào)裁”機(jī)制、速裁機(jī)制等在內(nèi)的多層次的矛盾糾紛解決機(jī)制，這也使得大量同時(shí)也適用督促程序的案件被更加高效便捷的化解，如果督促程序不加以完善和改造，將難以再體現(xiàn)其存在的價(jià)值，可以被廢止。