褚宗明

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，是促進(jìn)改變領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀的客觀需要，是實現(xiàn)審計全覆蓋的有效途徑。2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》，標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計由試點進(jìn)入到全面推開階段。全面實施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，有利于加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)保護(hù)，有利于完善領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，有利于促進(jìn)各項生態(tài)文明制度建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

堅持創(chuàng)新引領(lǐng)

按照審計署試點方案要求，以及省委省政府工作部署，我廳從大局出發(fā)，突出政策性、宏觀性和問題導(dǎo)向，圍繞堅持將資源開發(fā)利用和保護(hù)擺放在加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的大方向之中，多維度全方位展開審計視角；堅持將資源審計著力點擺放在國家強(qiáng)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，強(qiáng)化精準(zhǔn)審計；堅持將資源管理納入地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)大環(huán)境之中，整體評價資源利用的效率效益效果；堅持將資源審計與大數(shù)據(jù)分析相結(jié)合，剖析體制機(jī)制問題；堅持將資源審計與職能部門監(jiān)管相結(jié)合，打造綜合執(zhí)法大平臺。同時，重點突出“五項創(chuàng)新”：

一是創(chuàng)新審計理念。將自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任范疇，堅持因地制宜，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約使用，維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全。

二是創(chuàng)新組織方式。實行開門搞審計?？v向上，省市縣三級審計機(jī)關(guān)同步聯(lián)動推進(jìn)自然資源資產(chǎn)試點審計。橫向上，與國土、水利、海洋、環(huán)保等資源主管部門協(xié)作聯(lián)動。同時，打破審計系統(tǒng)條塊分割，聘請外部專家協(xié)同審計。

三是創(chuàng)新審計內(nèi)容。以自然資源資產(chǎn)實物量及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化為基礎(chǔ)，以履職盡責(zé)為主線，突出對違法違規(guī)造成重大生態(tài)破壞和環(huán)境污染等問題的監(jiān)督，推動體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

四是創(chuàng)新技術(shù)方法。一是強(qiáng)化大數(shù)據(jù)分析。通過對土地、海域、水質(zhì)、大氣，以及工商、財政、稅務(wù)、公安等部門提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，揭示資源管理中存在的體制機(jī)制等方面的問題。二是強(qiáng)化信息技術(shù)運用。應(yīng)用GIS、GPS、RS等3S技術(shù)，實現(xiàn)對違法利用自然資源的精準(zhǔn)審計。三是強(qiáng)化實地勘察，落實責(zé)任。

五是創(chuàng)新成果運用。將審計結(jié)果作為干部考核、任免、獎懲的重要依據(jù)，推動領(lǐng)導(dǎo)干部全面科學(xué)履行環(huán)境責(zé)任。狠抓問題整改，及時糾正審計過程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，有效改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。

堅持問題導(dǎo)向

近三年來，我廳先后對鹽城、宿遷、徐州、連云港等市7名地廳級、數(shù)十名處級及以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實施了自然資源資產(chǎn)試點審計，涉及國土、海洋、水等自然資源資產(chǎn)及相關(guān)生態(tài)環(huán)境多個方面。試點審計在揭示存在突出問題方面取得了較好的審計效果。

國土空間開發(fā)無序問題。審計中，立足于地區(qū)土地利用總體規(guī)劃，從地區(qū)國土空間開發(fā)著手，揭示主體功能區(qū)開發(fā)建設(shè)中存在的突出問題，促進(jìn)建立國土共建開發(fā)保護(hù)制度。先后查處的主要問題包括：違規(guī)設(shè)立擴(kuò)建開發(fā)園區(qū)問題，突破建設(shè)用地總量控制約束性指標(biāo)問題，違規(guī)侵占水域等資源問題，生態(tài)紅線內(nèi)違規(guī)開發(fā)建設(shè)問題等。

自然資源資產(chǎn)違規(guī)開發(fā)利用問題。堅持將檢查合法、高效開發(fā)利用自然資源資產(chǎn)作為審計重點，查處的重點問題有：一是重大建設(shè)項目違規(guī)用地問題。如非法圍填海、部分海洋工程建設(shè)未取得海域使用權(quán)證等。二是新增建設(shè)違法用地問題。利用執(zhí)法系統(tǒng)數(shù)據(jù)，分別對新增建設(shè)用地進(jìn)行了抽查。核查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，新增建設(shè)用地違法用地比例仍然較高。三是資源閑置問題。如新增建設(shè)用地利用率偏低、資源長期閑置、部分填海項目長期未建設(shè)利用等。

自然資源資產(chǎn)及生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題。當(dāng)前，較自然資源資產(chǎn)違規(guī)開發(fā)利用更為嚴(yán)峻的是保護(hù)問題，揭示的主要問題包括：水功能區(qū)建設(shè)不達(dá)標(biāo)、居民飲用水安全隱患、海洋保護(hù)功能區(qū)劃定面積不足、部分入海河流及近岸海域污染較重、露天采礦土地資源破壞較重、永久基本農(nóng)田劃定不合規(guī)等。

自然資源資產(chǎn)管理不規(guī)范問題。揭示了海洋環(huán)境監(jiān)管、土地違法行為長效管理、水污染事件應(yīng)急處理等自然資源資產(chǎn)管理中存在的體制機(jī)制問題，以及土地儲備缺乏集中統(tǒng)一管理，土地宏觀調(diào)控作用不到位，與自然資源資產(chǎn)相關(guān)的資金收支及管理不規(guī)范等問題。

堅持深化推進(jìn)

推進(jìn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)自然資源資產(chǎn)審計工作不斷深化。南通市審計部門從資源保有和消耗、資源環(huán)境損害及治理、生態(tài)恢復(fù)和效益、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保能力保障六個方面，研究制定了26個子項的評價指標(biāo)體系，分別從定性和定量兩個方面，客觀評價被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)及生態(tài)環(huán)境職責(zé)情況。蘇州市審計部門將空氣質(zhì)量、水、森林等自然資源審計，與落實“生態(tài)補(bǔ)償”和“四個百萬畝”等具有地方性特色的政策審計相結(jié)合，提出了規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償考核機(jī)制等15條具體審計建議。無錫市審計部門在水資源審計中注重運用大數(shù)據(jù)分析，揭示了監(jiān)測程序不規(guī)范、選擇性報送監(jiān)測數(shù)據(jù)等問題。鹽城市審計部門在鹽田資源試點審計中，從沿海發(fā)展戰(zhàn)略、鹽田資源規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)、食鹽市場開放對鹽田資源的需求等十個方面入手，提出了優(yōu)化市屬鹽田管理體制的建議，為市委推進(jìn)鹽田管理體制改革提供了有效的參考依據(jù)。

在實踐中發(fā)現(xiàn)，自然資源資產(chǎn)種類較多，管理職能劃分條塊分割、事權(quán)交叉不統(tǒng)一，其數(shù)據(jù)分散，取數(shù)難度大，可比性不足，影響了審計評價的客觀性和科學(xué)性，且審計力量和人員素質(zhì)與完成審計任務(wù)相比存在不足。此外，對審計事項的審計評價、對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任界定也存在直接證據(jù)難以取得、評價依據(jù)不充分的問題。為全面推開領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，需要進(jìn)一步完善以下工作：

一是加強(qiáng)組織保障。省級自然資源資產(chǎn)主管部門進(jìn)一步加強(qiáng)對審計工作的支持和配合，盡快推動建立和完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表及相關(guān)監(jiān)管制度、主體功能區(qū)和國土空間開發(fā)制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，建立健全自然資源資產(chǎn)保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度、自然資源資產(chǎn)管理考核評價標(biāo)準(zhǔn)等，為審計工作提供良好條件和基礎(chǔ)。

二是完善項目管理。干部管理部門和審計部門建立日常協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，認(rèn)真組織和落實審計項目計劃，做到統(tǒng)籌考慮、分類實施、全省聯(lián)動、合力推進(jìn)，多渠道探索領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容和考核評價方法。加強(qiáng)對項目實施的跟蹤督查，及時解決審計實施過程中的協(xié)調(diào)、配合和技術(shù)難題。堅持以開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計為主，積極探索離任審計與任中審計相結(jié)合，自然資源資產(chǎn)審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、資源環(huán)境審計及其它專項審計相結(jié)合等多種方式，充分優(yōu)化審計成果運用，提高審計成效。

三是提升審計技能。搭建自然資源資產(chǎn)審計數(shù)據(jù)管理和綜合分析平臺，對國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門自然資源資產(chǎn)家底和變化情況等數(shù)據(jù)信息進(jìn)行收集整理。加強(qiáng)與國土、規(guī)劃、測繪、環(huán)保等職能部門的技術(shù)業(yè)務(wù)交流，廣泛吸納地理信息、測繪遙感、在線監(jiān)測等技術(shù)人員參與審計，帶動審計人員提高審計技能，豐富審計手段，確保審計結(jié)論準(zhǔn)確、可靠。

四是規(guī)范審計行為。加強(qiáng)對試點工作的總結(jié)，建立健全相關(guān)審計業(yè)務(wù)操作指南、審計辦法等制度，為指引審計深入展開提供參考和規(guī)范。提煉切實有效的審計專家經(jīng)驗，編寫典型案例，以及大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)方法，加大培訓(xùn)力度，盡快提升審計人員能力。

（作者系江蘇省審計廳副廳長）

責(zé)任編輯：霍宏光