發(fā)達國家生產(chǎn)者責任延伸制度實施情況及經(jīng)驗總結

文/中國物資再生協(xié)會電子產(chǎn)品回收利用分會 劉雨濃

生產(chǎn)者責任延伸（Extended Producer Responsibility,以下簡稱EPR制度）是指將生產(chǎn)者對其產(chǎn)品承擔的資源環(huán)境責任從生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到產(chǎn)品設計、流通消費、回收利用、廢物處置等全生命周期的制度。目前，主要經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家相繼針對包裝物、報廢汽車、廢電池、電子廢物等產(chǎn)品建立起符合本國情況的EPR管理制度。根據(jù)各國國情，以及各產(chǎn)品廢棄特性和管理要求的不同，具體的EPR運行機制也有所差異。

一、歐盟

EPR制度是歐盟廢物管理的重要政策工具，歐盟將其定義為：產(chǎn)生者必須承擔產(chǎn)品使用完畢的回收、再生或者廢棄處理的責任，并將產(chǎn)品的回收、再生和廢棄處理的責任完全歸于產(chǎn)品的生產(chǎn)者。2003年2月歐盟公布了《關于廢棄電器和電子設備的指令》（WEEE指令）和《關于限制在電器電子設備中使用某些有害成分的指令》（RoHS指令）。2008年12月歐盟委員會啟動了WEEE指令修訂案，2012年7月24日正式發(fā)布第二版指令，并于2012年8月13日正式生效實施。各成員國以該指令為依據(jù)，根據(jù)各國情況轉化為本國適用的法律法規(guī)。

在具體實踐中，企業(yè)通常加入生產(chǎn)者責任組織（PRO），以保證達到依據(jù)該指令制定的各國廢電池管理要求，包括根據(jù)自身產(chǎn)品的類型，進行恰當?shù)漠a(chǎn)品標注、注冊以及匯報并監(jiān)控回收量和回收實施情況，按照各項時限要求進行注冊、繳納處理資金及履行其他相關責任。對于毒性較高的電池（如鉛蓄電池），瑞典和德國等國家均采用押金返還制度，即消費者在購買時需要繳納押金，返還時銷售商必須接受，并交給正規(guī)的處理企業(yè)，同時在消費者購換新品時扣除押金。

返回率（Return Rate）是歐盟近年來提出的一個評估廢電器回收效果的新概念。返回率是指回收廢電器的重量占連續(xù)三年平均投入市場新產(chǎn)品重量的比例。圖1為2014年歐盟主要成員國廢電器的返回率。由圖1可知，歐盟多數(shù)成員國廢電器的返回率在30%-50%之間。最高廢電器返回率的成員國是瑞士（CH），達到78.26%；其次是愛爾蘭（IE）和挪威（NO），分別達到54.31%和52.43%。

圖1 2014歐盟主要成員國廢電器返回率

二、日本

日本是亞洲最早實施EPR制度的國家，相關立法主要包括：2000年頒布的《促進循環(huán)社會形成基本法》、2000年施行的《包裝容器的分類收集和循環(huán)利用》、2001年4月修訂的《固體廢物管理和公共清潔法》、2001年施行的《資源有效利用促進法》和《家電再生利用法》、2005年施行的《報廢汽車再生利用法》、2013年施行的《日本小型家電再生利用法》。其中，《家電再生利用法》是EPR制度實施較有代表性的法律之一，實施對象主要為廢棄家用電器，產(chǎn)品范圍主要包括空調、電視機、電冰箱、洗衣機和干衣機。

《促進循環(huán)社會形成基本法》是日本生產(chǎn)者責任延伸制度有法律位階較高的基本法，并輔以專門的單項法規(guī)，從而構建了一套比較完善的生產(chǎn)者責任延伸制度法規(guī)體系。在生產(chǎn)者責任延伸制度的具體規(guī)定方面，日本規(guī)定生產(chǎn)者在產(chǎn)品使用和廢棄之后，應該對產(chǎn)品的處理和循環(huán)利用承擔一定的責任。在產(chǎn)品的設計和原材料的選用上，日本也有比較嚴格的規(guī)定，要求其提供產(chǎn)品的相關信息，為產(chǎn)品廢棄之后的回收和循環(huán)利用提供便利。

《家電再生利用法》明確了利益相關方的責任。與大部分國家的EPR管理制度不同，該法案實行“誰消費，誰付費”原則，即消費者在家電廢棄時支付廢棄物收集、運輸和再生利用費用，并對將廢棄家電返還至購置家電時的零售商負責。零售商則主要對收集其所銷售的家用電器并向生產(chǎn)者和進口商轉運負責。生產(chǎn)者和進口商并不直接承擔廢棄家電回收處置的經(jīng)濟責任，其責任主要體現(xiàn)為應在指定場所收集和再生利用其所制造或進口的家用電器，且回收場所必須具備再生利用的條件，以有利于零售商和地方政府順利交付廢棄家電。同時，規(guī)定滿足一定標準的中小規(guī)模生產(chǎn)者和進口商可委托特定實體代為承擔回收和再生利用責任。

三、韓國

韓國于2003年頒布了《促進資源節(jié)約和再生利用法案》（以下簡稱《再生利用法案》），以及《電器電子廢物資源循環(huán)利用和報廢汽車法案》（以下簡稱《電子廢物和報廢汽車法案》），確立了EPR法律基礎，并明確了覆蓋產(chǎn)品范圍、各方角色責任分配以及運行機制等。

截至2014年，《再生利用法案》和《電子廢物和報廢汽車法案》對42類產(chǎn)品實施了生產(chǎn)者責任延伸制度（見表1）。并由韓國環(huán)境部每年發(fā)布EPR目錄內各類產(chǎn)品的年度強制回收目標。該回收目標由韓國環(huán)境公團（KECO）會同相關產(chǎn)業(yè)協(xié)會、企業(yè)組成的聯(lián)合委員會確定。

表1 韓國EPR覆蓋的產(chǎn)品范圍

韓國參與電子廢物管理的主要相關方有韓國政府、PRO和KECO。韓國政府負責政策制訂，包括開發(fā)和推廣新技術、限制有毒有害物質的使用、促進再生利用等。其中，環(huán)境部負責頒布和修訂相關法律和條例，決定EPR類目和強制再生利用率，許可PRO組織的建立，支持并管理地方政府和KECO，并協(xié)調和解決利益相關方之間的矛盾。地方政府主要負責實現(xiàn)EPR產(chǎn)品的分類回收、再使用和再生利用。PRO通過生產(chǎn)者或進口商可自行委托或通過資助受環(huán)境部認證，代為開展廢棄物回收和再生利用活動的再生利用商，并定期向韓國環(huán)境公團提交履責情況報告。KECO作為受韓國環(huán)境部直接領導的半公立管理機構，對生產(chǎn)商和進口商以及PRO的回收利用行為進行核查監(jiān)督，以確保相關企業(yè)和PRO落實依法確定的強制回收目標，對于在非授權設施中實現(xiàn)的再生利用數(shù)量不被視為履行生產(chǎn)者責任（見圖2）。

圖2 韓國EPR的責任分配機制

《再生利用法案》中明確了生產(chǎn)者、進口商和消費者等利益相關方的責任。生產(chǎn)者和進口商必須自行出資建立從事回收利用的PRO來履行規(guī)定的回收和再生利用義務。生產(chǎn)者和進口商需按季度向PRO繳納韓國EPR系統(tǒng)運行所需的費用，并利用收繳的費用委托相關從業(yè)者開展廢物再生利用。同時，生產(chǎn)者和PRO通過訂立公開的再生利用合同，監(jiān)視再生利用的過程。生產(chǎn)者和進口商被要求通過發(fā)展再生利用技術，采用資源高效利用設計，限制危險物質使用、生產(chǎn)和進口易再生利用產(chǎn)品、在產(chǎn)品包裝物上張貼分類丟棄標簽等措施來促進再生利用。對于產(chǎn)品的消費者，其主要承擔廢棄物的回收和對可再生利用廢棄物的分類責任。

四、發(fā)達國家EPR制度實施經(jīng)驗

作為一種環(huán)境政策工具，EPR制度適用于多種類型廢棄產(chǎn)品的管理，已在不同國家和地區(qū)普遍推行。發(fā)達國家政府在制定EPR制度時，主要從回收責任、經(jīng)濟責任、產(chǎn)品合規(guī)責任、信息披露責任入手，將生產(chǎn)者對其產(chǎn)品的責任延伸至產(chǎn)品的全生命周期。歐、日、韓EPR制度生產(chǎn)者承擔責任實施情況見表2：

表2 各國家廢棄電器電子產(chǎn)品EPR制度實施情況

從表2可以看出，發(fā)達國家的生產(chǎn)者要承擔廢棄產(chǎn)品回收處理的行為責任，同時強調了生產(chǎn)者和進口者承擔回收處理的行為和信息披露的責任。結合EPR制度在各國的實施情況，得到以下幾點可借鑒經(jīng)驗用于完善我國EPR制度：

（1）加強頂層立法，將EPR制度納入法律法規(guī)

發(fā)達EPR制度的成功實施，離不開完善的法律體系的支撐。鑒于我國目前EPR的法律制度不完善，因此可首先在《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中對生產(chǎn)者的責任做出原則性定義，明確生產(chǎn)者的責任范圍，合理劃分各相關方責任，通過訂立國務院層面的行政法規(guī)來構建完善生產(chǎn)者責任延伸的制度體系。

（2）設定回收率目標，激勵企業(yè)承擔廢電器回收責任

從發(fā)達國家EPR實施經(jīng)驗可以看出，收集率指標的設定是鼓勵企業(yè)承擔資源回收的重要手段。國辦頒布的《生產(chǎn)者責任延伸制度推行方案》（國辦發(fā)〔2016〕99號）中也明確提出回收再利用率目標。未來的工作重點在于，結合發(fā)達國家先進經(jīng)驗和我國廢電器管理實際情況，研究一套適合我國的廢電器回收率計算方法，激勵生產(chǎn)者和進口商為達到目標積極拓展回收渠道，擔當起整個廢電器回收流程的主導者。

（3）開展生態(tài)設計，緩解廢電器末端處置壓力

生產(chǎn)企業(yè)應進一步強化生態(tài)設計，根據(jù)《國家鼓勵的有毒有害原料（產(chǎn)品）替代品目錄》，積極開展電器電子產(chǎn)品有毒有害物質替代技術的研究與應用，采用少/無廢、少/無毒制造原料。產(chǎn)品還應采用輕量化、單一化、模塊化、易維護、易拆解的設計，緩解廢電器末端的處置壓力。

（4）強化高值化利用技術，提高廢電器再生利用率

廢電器的資源化再利用是整個廢電器管理的重要環(huán)節(jié)，強化典型電器電子產(chǎn)品高值化利用技術研發(fā)，提高產(chǎn)品附加值，提升廢電器處理企業(yè)的盈利能力和競爭力。開展廢電器產(chǎn)品中關鍵材料回收及再利用技術研發(fā)，實現(xiàn)關鍵材料在電器電子產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈中的閉環(huán)循環(huán)。

（5）加強信息公開，推動廢電器的規(guī)范處理及利用

生產(chǎn)者應將投入市場產(chǎn)品的質量、安全、耐用性、能效、有毒有害物質含量等方面的內容作為強制公開信息，在包裝標明相關標識，面向公眾公開，提升公眾對廢電器的科學認識。涉及零部件產(chǎn)品結構、拆解、廢棄物回收、原材料組成等內容作為定向公開信息，面向廢棄物回收、資源化利用主體公開，促進廢電器的末端處置。