李 洋，金 靜，王冠寧，顧琮鈺

(中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊 065000)

“預(yù)防為主、防消結(jié)合”是我國消防工作的方針。為了有效地預(yù)防火災(zāi)的發(fā)生，各級(jí)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依照法律實(shí)施消防監(jiān)督管理工作?！吨腥A人民共和國消防法》第53條明確規(guī)定：公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位遵守消防法律、法規(guī)的情況依法進(jìn)行監(jiān)督檢查[1]。消防監(jiān)督管理是一項(xiàng)火災(zāi)防控工作，其重要性不言而喻。雖然相關(guān)部門認(rèn)真履職，在火災(zāi)防控方面做了很多的努力，但是目前我國的火災(zāi)形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，據(jù)公安部消防局統(tǒng)計(jì)，2015年全國共接報(bào)火災(zāi)33.8萬起，造成1 742人死亡、1 112人受傷，直接財(cái)產(chǎn)損失達(dá)39.5億元[2]。

火災(zāi)總量居高不下，火災(zāi)防控的壓力較大。而我國現(xiàn)行的消防監(jiān)督管理體制下，其執(zhí)法主體及監(jiān)管模式都較單一，警力不足的問題比較突出，且隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，注冊(cè)登記的社會(huì)單位數(shù)量還會(huì)繼續(xù)增長，龐大的社會(huì)單位數(shù)量與監(jiān)督執(zhí)法警力不足的矛盾將會(huì)越發(fā)突出，而在有限的警力與繁重的監(jiān)督檢查任務(wù)的矛盾下，消防監(jiān)督檢查的效率和質(zhì)量將有待于進(jìn)一步提高[3-6]。近些年，國內(nèi)外許多學(xué)者對(duì)目前消防監(jiān)督管理存在的問題進(jìn)行了研究，如劉志強(qiáng)等[3]針對(duì)我國現(xiàn)行消防監(jiān)管模式重微觀、輕宏觀的問題，在借鑒食品安全領(lǐng)域監(jiān)管方法和責(zé)任體制等方面的成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出通過重構(gòu)消防法制體系，提高消防監(jiān)管效率的設(shè)想；田玉敏等[4]通過討論國外火災(zāi)保險(xiǎn)與消防互動(dòng)的模式，提出由保險(xiǎn)公司和消防管理機(jī)構(gòu)共同參與的消防監(jiān)督管理模式；Flanigan等[7]研究指出消防員應(yīng)著重關(guān)注不同氣候條件下森林火災(zāi)發(fā)生的規(guī)律，從而預(yù)防森林火災(zāi);Koetz等[8]利用成像光譜測(cè)量、光檢測(cè)和測(cè)距(LiDAR)的組合，構(gòu)建了滿足森林火災(zāi)管理需求的監(jiān)測(cè)技術(shù);此外,隨著物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，“物防”和“技防”也成為研究的熱點(diǎn)[9-10]。近幾年我國公安部消防局高度重視消防信息化建設(shè)，提出要大力加強(qiáng)消防信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人防、物防、技防的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)有效的管理。其中，海南省率先作為試點(diǎn)城市構(gòu)建了物聯(lián)網(wǎng)消防安全治理平臺(tái)，以加強(qiáng)對(duì)社會(huì)單位消防安全標(biāo)準(zhǔn)化、信息化的管理[11]。但是物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)對(duì)資金和人才等方面的要求較高，考慮到我國的國情和社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程，此技術(shù)在全國范圍內(nèi)普及推廣可能還存在一定的困難。

本文以消防信息化建設(shè)為背景，以“96119”火災(zāi)隱患舉報(bào)電話為原型，將消防監(jiān)督管理與互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合，本著“發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾”的原則，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代我國全民消防監(jiān)督管理新機(jī)制構(gòu)建的必要性、可行性、內(nèi)容和特點(diǎn)以及構(gòu)建的方式方法進(jìn)行了探入探討。

1 構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代我國全民消防監(jiān)督管理新機(jī)制的必要性

隨著我國法治社會(huì)的不斷發(fā)展，公民的法律意識(shí)、消防意識(shí)逐漸增強(qiáng)，公民主動(dòng)參與公共安全建設(shè)的意識(shí)也不斷增強(qiáng)。事實(shí)上，我國政府管理部門一直非常重視公眾參與消防建設(shè)的重要性，公安部于2011年7月25日頒布的《全民消防安全宣傳教育綱要》中明確規(guī)定：通過開展全民消防安全宣傳教育活動(dòng)，樹立“全民消防，生命至上”的理念，激發(fā)公民關(guān)注消防安全、學(xué)習(xí)消防知識(shí)、參與消防工作的積極性和主動(dòng)性，不斷提升全民消防安全素質(zhì)，夯實(shí)公共消防安全基礎(chǔ)，減少火災(zāi)危害[12]。

此綱要提出了“全民消防”的概念，通過消防宣傳使得人民群眾關(guān)注消防、學(xué)習(xí)消防知識(shí)，并通過該綱要的實(shí)施達(dá)到了一定的預(yù)期效果，促進(jìn)了消防安全環(huán)境的形成。但是，人民群眾長期被動(dòng)地接受消防教育，缺乏互動(dòng)參與性，公眾的力量未能得到充分的調(diào)動(dòng)。然而，公眾參與消防監(jiān)管與消防獨(dú)自進(jìn)行消防監(jiān)管相比，在監(jiān)督力量、組織結(jié)構(gòu)和行為特點(diǎn)等方面均具有一定的優(yōu)勢(shì)(見表1),只有調(diào)動(dòng)人民群眾參與消防安全建設(shè)的積極性，把任何地域、行業(yè)、場所、部門都納入到消防監(jiān)督管理的視線中，實(shí)現(xiàn)全天候不間斷的監(jiān)督管理，才能體現(xiàn)和滿足消防監(jiān)督管理本身具有的“全方位性、全天候性、全過程性、全員性、強(qiáng)制性[13]”等特點(diǎn)和要求。

表1 單一消防監(jiān)管模式與全民消防監(jiān)管模式的比較Table 1 Comparison of single fire supervision and the national fire supervision

我國公安部消防局2013年開通了“96119”火災(zāi)隱患舉報(bào)電話[14]，鼓勵(lì)市民舉報(bào)火災(zāi)隱患，施行一段時(shí)間后，發(fā)現(xiàn)能在一定程度上提高消防監(jiān)督管理效率。但也出現(xiàn)了一些問題，如部分報(bào)警人員對(duì)火災(zāi)隱患判斷不當(dāng)，少部分人惡意撥打“96119”電話。目前，我國全民參與消防安全建設(shè)的平臺(tái)還非常單一，不能最大程度地調(diào)動(dòng)公眾的積極性，而借助“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，依靠廣大人民群眾的力量，構(gòu)建的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代全民消防監(jiān)督管理新機(jī)制能夠避免出現(xiàn)這類問題，公眾可通過互聯(lián)網(wǎng)上傳清晰的視頻和照片，使得消防執(zhí)法人員能夠準(zhǔn)確地判斷火災(zāi)隱患，從而提高了消防監(jiān)督管理的效率。因此，構(gòu)建具有互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代特點(diǎn)的我國全民消防監(jiān)督管理新機(jī)制就顯得非常緊迫和重要。

2 構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代我國全民消防監(jiān)督管理新機(jī)制的可行性

2. 1 公眾具備發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患的能力和機(jī)會(huì)

隨著《全民消防安全宣傳教育綱要》的實(shí)施，我國公眾的消防安全素質(zhì)明顯提升，遵守消防法規(guī)的自覺性也普遍提高，對(duì)于消防知識(shí)、相關(guān)法規(guī)等有了初步的認(rèn)知，對(duì)火災(zāi)危險(xiǎn)性場景、違反消防法律規(guī)定及消防安全管理不規(guī)范的漏洞有了一定的識(shí)別能力，具備發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患的能力；同時(shí)，消防監(jiān)督檢查的各個(gè)場所涉及到了人民群眾的生產(chǎn)、生活，公眾具有發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患的機(jī)會(huì)。

2. 2 公眾具有參與公共安全建設(shè)的客觀條件

截至2016年6月，互聯(lián)網(wǎng)普及率為51.7%，我國網(wǎng)民總數(shù)已達(dá)7.01億人，其中手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.56億人，占比93.5%[15]。這從不同方面透視出我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的新成果、新趨勢(shì)、新動(dòng)向，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)已與人們的日常生活緊密地交織在一起，公眾完全可以借助移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)隨時(shí)隨地將發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患及時(shí)與消防部門進(jìn)行溝通，而一些新媒體的出現(xiàn)，更為公眾參與消防監(jiān)督管理提供了客觀條件，如騰訊公司的微信在信息共享方面具有巨大的優(yōu)勢(shì)，2016年微信用戶數(shù)達(dá)6.9億人，月活躍用戶6.7億人，公眾號(hào)1 000多萬個(gè)?？梢哉f人們的日常生活已經(jīng)離不開新媒體了，所以通過新媒體實(shí)現(xiàn)公眾參與消防安全建設(shè)是可行性的。

2.3 構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代我國全民消防監(jiān)督管理新機(jī)制具有可借鑒的對(duì)象

2016年5月15日，我國公安部構(gòu)建的打拐信息發(fā)布平臺(tái)APP正式運(yùn)行，通過公眾的幫助尋找被拐兒童，可協(xié)助公安機(jī)關(guān)快速破案[16]；2016年5月4日，上海公安機(jī)關(guān)啟用交通違法舉報(bào)平臺(tái)，市民將違法視頻作為舉報(bào)的內(nèi)容，公安機(jī)關(guān)確認(rèn)真?zhèn)魏?，依法?duì)違法者進(jìn)行處罰[17]。消防監(jiān)督管理也屬于公共安全監(jiān)管工作，消防部門可借鑒“全民打拐”、交通安全領(lǐng)域的施行方法，結(jié)合消防工作的特點(diǎn)，構(gòu)建適合消防領(lǐng)域的“全民消防”互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)。

3 互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代我國全民消防監(jiān)督管理新機(jī)制的內(nèi)容和特點(diǎn)

3.1 互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代我國全民消防監(jiān)督管理新機(jī)制的內(nèi)容

消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全民消防監(jiān)督管理新機(jī)制互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的構(gòu)建，公眾協(xié)助監(jiān)督身邊的各類場所，以提高消防監(jiān)督管理工作的針對(duì)性。該互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)主要分為兩個(gè)版塊，分別為民用建筑火災(zāi)隱患和工業(yè)建筑火災(zāi)隱患。

根據(jù)火災(zāi)隱患的統(tǒng)計(jì)表明，民用建筑火災(zāi)隱患所占比例最高，為54.24%，其火災(zāi)隱患形勢(shì)嚴(yán)峻；工業(yè)建筑火災(zāi)隱患也較為突出，占19.4%[18]。而在民用建筑火災(zāi)中，公共場所火災(zāi)所占比例較大，且公共場所人員密集，易造成嚴(yán)重后果，公眾也易發(fā)現(xiàn)這類場所的火災(zāi)隱患；工業(yè)建筑中的生產(chǎn)作業(yè)場所也存在一些能夠被公眾發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患，所以本文針對(duì)該互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的特點(diǎn)，對(duì)公共場所和生產(chǎn)作業(yè)場所中一些典型的且易被公眾發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患進(jìn)行舉例說明，見圖1和圖2。

圖1 民用建筑的火災(zāi)隱患Fig.1 Fire hazard of civil construction

圖2 工業(yè)建筑的火災(zāi)隱患Fig.2 Fire hazard of industrial construction

公眾發(fā)現(xiàn)相應(yīng)的火災(zāi)隱患后進(jìn)行拍照或錄像，并上傳至相應(yīng)的版塊，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)經(jīng)核實(shí)后可通知相關(guān)單位或個(gè)人進(jìn)行限期整改，排除火災(zāi)隱患?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代我國全民消防監(jiān)督管理新機(jī)制的具體內(nèi)容及運(yùn)行過程見圖3。

圖3 互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代我國全民消防監(jiān)督管理新機(jī)制的內(nèi)容及運(yùn)行過程Fig.3 Content and operation process of the new mechanism of national fire supervision of China in internet era

3.2 互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代我國全民消防監(jiān)督管理新機(jī)制的優(yōu)勢(shì)及特點(diǎn)

構(gòu)建的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代我國全民消防監(jiān)督管理新機(jī)制具有以下優(yōu)勢(shì)及特點(diǎn)：

(1) 提高了消防監(jiān)督執(zhí)法的效率。目前我國的消防監(jiān)督執(zhí)法人員在對(duì)企業(yè)、工廠等社會(huì)單位進(jìn)行消防檢查時(shí)針對(duì)性不強(qiáng)，具有一定的盲目性，進(jìn)而影響了消防監(jiān)督執(zhí)法的效率?！?6119”火災(zāi)隱患舉報(bào)平臺(tái)對(duì)于報(bào)警人準(zhǔn)確描述火災(zāi)隱患的要求較高，可能會(huì)出現(xiàn)報(bào)警人表述不清、消防監(jiān)督執(zhí)法人員不明白的情況。然而新機(jī)制是通過公眾上傳照片或視頻來表述具體的火災(zāi)隱患，具有清晰、直觀的特點(diǎn)，從而使得消防監(jiān)督執(zhí)法人員可準(zhǔn)確地判斷火災(zāi)隱患。同時(shí)，新機(jī)制的構(gòu)建使得公眾可通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)向消防部門提供信息，使得消防監(jiān)督執(zhí)法人員的監(jiān)督管理對(duì)象更具有針對(duì)性，避免了消防檢查的盲目性，從而提高了消防監(jiān)督執(zhí)法的效率。

(2) 提高了社會(huì)單位遵守消防法律法規(guī)和自檢自查的意識(shí)。新機(jī)制的建立使得社會(huì)單位的消防安全管理情況暴露到廣大人民群眾的視線中。近些年來，每當(dāng)有人員傷亡或財(cái)產(chǎn)損失較大的火災(zāi)發(fā)生后，政府就會(huì)加大力度嚴(yán)查性質(zhì)類似單位的場所，嚴(yán)肅處理存在火災(zāi)隱患的社會(huì)單位，逼迫社會(huì)單位增強(qiáng)遵守消防法律法規(guī)的自覺性。為了避免受到相應(yīng)的處罰，社會(huì)單位將會(huì)采取嚴(yán)格遵守消防法律法規(guī)并自覺健全消防安全制度、開展消防安全教育培訓(xùn)、自檢以消除火災(zāi)隱患等手段來預(yù)防火災(zāi)的發(fā)生。

(3) 深化了公民與消防工作的聯(lián)系?！吨腥A人民共和國消防法》在總則中指出：按照政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與的原則，實(shí)行消防安全責(zé)任制，建立健全社會(huì)化的消防工作網(wǎng)絡(luò)[1]。因此，每個(gè)公民都有維護(hù)消防安全、預(yù)防火災(zāi)的責(zé)任，而全民消防監(jiān)督管理新機(jī)制的建立提供了公民主動(dòng)參與消防監(jiān)督管理工作的途徑，增強(qiáng)了公民參與消防監(jiān)督管理工作的力度，深化了公民與消防工作的聯(lián)系。

(4) 具有可推廣性。消防監(jiān)督管理屬于公共安全監(jiān)管領(lǐng)域，而公眾的參與則提高了消防監(jiān)督管理的效率，所以本文構(gòu)建的新機(jī)制也可以在其他公共安全監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行推廣，如可推廣至環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域等。

4 構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代我國全民消防監(jiān)督管理新機(jī)制的方式方法

本文選取天津、北京等比較開放的城市作為試點(diǎn)城市，根據(jù)試點(diǎn)城市的試用情況對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行完善，在全國范圍內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)逐步推廣并建立完善的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代全民消防監(jiān)督管理新平臺(tái)，具體工作包括以下幾方面：

4.1 多層次、寬領(lǐng)域地宣傳互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代全民消防監(jiān)督管理新機(jī)制

為了讓公眾了解互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代我國全民消防監(jiān)督管理新機(jī)制及對(duì)應(yīng)的移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，要充分發(fā)揮實(shí)體單位以及網(wǎng)絡(luò)媒體和傳統(tǒng)媒體的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行全方位的宣傳。一方面，請(qǐng)派出所、社區(qū)居委會(huì)和街道辦事處等實(shí)體單位幫助宣傳;另一方面，要利用網(wǎng)絡(luò)的普及性加以宣傳，如與騰訊公司合作在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行宣傳，還要借助傳統(tǒng)媒體的優(yōu)勢(shì)在報(bào)紙、電視上進(jìn)行宣傳。這樣多層次、寬領(lǐng)域地對(duì)我國全民消防監(jiān)督管理新機(jī)制進(jìn)行宣傳，使得公眾盡可能地參與進(jìn)來，并鼓勵(lì)人民群眾積極履行參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。

4. 2 明確消防機(jī)構(gòu)在構(gòu)建新機(jī)制中的主體責(zé)任

消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)新機(jī)制互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的構(gòu)建以及后續(xù)的優(yōu)化、維護(hù)工作,還要加強(qiáng)消防與公眾的互動(dòng)，當(dāng)公眾提供信息時(shí)，迅速辨別信息的真?zhèn)?，確認(rèn)無誤后馬上調(diào)派執(zhí)法人員排除火災(zāi)隱患，并對(duì)相應(yīng)的單位、機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰，處理完畢后及時(shí)向提供信息的公眾反饋處理結(jié)果，加強(qiáng)公眾的參與感；同時(shí)，由于部分群眾缺乏對(duì)消防法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范的了解，不能認(rèn)識(shí)到什么是火災(zāi)隱患，或者不能正確地判斷火災(zāi)隱患，所以消防機(jī)構(gòu)還要進(jìn)行消防法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范的宣傳，加強(qiáng)公眾對(duì)消防知識(shí)的了解、對(duì)火災(zāi)隱患的認(rèn)識(shí)。

4. 3 強(qiáng)化政府的引導(dǎo)作用

為了能夠激發(fā)公眾參與消防監(jiān)督管理工作的熱情，各級(jí)人民政府應(yīng)積極設(shè)計(jì)一系列人民群眾參與消防監(jiān)督管理工作的措施和手段，有意識(shí)地對(duì)公眾參與的需求加以引導(dǎo)和鼓勵(lì)，并利用政府的公信力，引導(dǎo)、鼓勵(lì)公眾參與消防監(jiān)督管理工作，推動(dòng)消防社會(huì)化，彌補(bǔ)社會(huì)自我消防安全管理能力的有限性。但是，必須仍然要以消防部門為主體，公民參與作為輔助監(jiān)管手段，遵循漸進(jìn)、創(chuàng)新、有序的原則，有計(jì)劃地鼓勵(lì)公民參與消防監(jiān)督管理工作。

4. 4 鼓勵(lì)民間團(tuán)體參與消防監(jiān)督管理

我國有許多民間團(tuán)體，這些民間團(tuán)體有一定的組織制度和結(jié)構(gòu)，具備辦事效率高、手段多樣、分布廣泛等特點(diǎn)，若能鼓勵(lì)他們參與到消防監(jiān)督管理中來，則極大地加強(qiáng)了群眾基礎(chǔ)，更加有利于互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代我國全民消防監(jiān)督管理新平臺(tái)的建設(shè)和發(fā)展，所以不僅要提倡個(gè)人參與，還要鼓勵(lì)民間團(tuán)體參與。

4. 5 建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

雖然民眾發(fā)現(xiàn)了火災(zāi)隱患，卻時(shí)常因?yàn)榕侣闊?，放棄了履行公民?yīng)有的監(jiān)管權(quán)利。因此，政府應(yīng)通過向提供信息的民眾給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)來激發(fā)人民群眾的參與熱情。

為了更直觀地了解互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代我國全民消防監(jiān)督管理新平臺(tái)構(gòu)建的方法，本文繪制了該新平臺(tái)構(gòu)建的流程圖，詳見圖4。

圖4 “互聯(lián)網(wǎng)+”全民消防監(jiān)督管理平臺(tái)構(gòu)建的流程Fig.4 Construction process of national fire supervision platform based on internet plus

5 結(jié)論與建議

“互聯(lián)網(wǎng)+”全民消防監(jiān)督管理平臺(tái)開創(chuàng)了消防監(jiān)督管理工作的新模式，將互聯(lián)網(wǎng)與消防監(jiān)督管理相結(jié)合，本著“發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾”的原則，構(gòu)建的我國全民消防監(jiān)督管理新機(jī)制，不僅提高了消防監(jiān)督管理的工作效率，還提升了社會(huì)單位遵守消防法律法規(guī)的自覺性，為我國消防監(jiān)督管理工作的發(fā)展提供了新的動(dòng)力。但是該新機(jī)制的建立還需要消防部門主動(dòng)作為，不能僅依靠公眾提供的線索進(jìn)行消防監(jiān)管工作，同時(shí)還需要政府、立法及監(jiān)督等相關(guān)部門的相互協(xié)調(diào)和配合，并需要在此領(lǐng)域開展深入的相關(guān)理論研究。

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