易 強，趙云道

（瀘州市公安局 四川瀘州 646000）

2015年，中共中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》（中辦發(fā)〔2015〕17號），將輔警管理改革納入公安改革“1+3”方案，要求“推動警務(wù)輔助人員管理實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、法制化”、“警務(wù)輔助人員管理體制基本理順，崗位職責(zé)清晰明確，管理制度健全完善，職業(yè)保障規(guī)范到位，隊伍素質(zhì)和形象明顯改善，提供公共安全服務(wù)的能力水平明顯提升”。因此，管理規(guī)范化是輔警管理改革和隊伍建設(shè)的目標(biāo)方向。當(dāng)然有關(guān)輔警隊伍規(guī)范化建設(shè)深層次、內(nèi)在性的核心要素、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和管理癥結(jié)、瓶頸等難點問題仍然橫亙于我們面前，亟待破解。

集智共享是改革者的時代責(zé)任。時值全國公安機關(guān)如火如荼改革輔警管理、探索規(guī)范化建設(shè)路徑、破解難點問題之際，筆者作為地市級公安機關(guān)輔警管理改革的組織者、參與者和實踐者，以瀘州市改革實踐為參照，就公安機關(guān)輔警隊伍規(guī)范化建設(shè)難點問題作一探討，以期拋磚引玉。

一、瀘州市輔警隊伍改革實踐

瀘州市于2015年5月正式拉開輔警管理改革的帷幕，通過3年的探索，輔警隊伍管理規(guī)范化態(tài)勢基本成型。對此，省公安廳領(lǐng)導(dǎo)作出了“瀘州市局勇于探索，輔警隊伍規(guī)范化建設(shè)值得借鑒”的批示。相關(guān)成果寫入四川省人民政府《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的實施意見》，駐村兼職輔警工作寫入瀘州市人民政府工作報告。海南、廣東、福建、山東、遼寧、河南、山西、重慶等30多個省、市公安機關(guān)來瀘考察交流，20余個市縣公安機關(guān)函詢經(jīng)驗做法。目前，全市共有輔警協(xié)勤人員2869人，民警與輔警比例1：0.94①。改革后輔警隊伍管理發(fā)生了巨大變化。一是輔警力量建設(shè)更加規(guī)范。力量建設(shè)從量變到清理整頓后的質(zhì)變，輔警從寬進少出到嚴(yán)進寬出，規(guī)范統(tǒng)一了進出口渠道。近3年，全市共清理清退低質(zhì)低能輔警246名，集中統(tǒng)一招聘250余名。二是資源配置更加科學(xué)。從各級用人部門用工隨意到市、縣兩級統(tǒng)籌使用、只出不進、輔警置換警力，強化了警務(wù)資源配置和利用效率。全市已用輔警置換警力520余名。三是待遇保障更加公平。保障渠道從多渠道、多樣化到市、縣財政統(tǒng)一保障，保障標(biāo)準(zhǔn)從略高于當(dāng)?shù)刈畹凸べY到總體達到人均可支配收入，同城標(biāo)準(zhǔn)從參差不齊到相對統(tǒng)一，分配制度從吃大鍋飯、平均主義到科學(xué)合理拉開差距，提升了保障能力水平。市、縣區(qū)兩級實現(xiàn)市、縣區(qū)財政統(tǒng)一保障、年保障標(biāo)準(zhǔn)提高1-1.5萬元、月分配差距拉開300-800元。四是隊伍素質(zhì)逐漸提升。輔警隊伍教育、訓(xùn)練、管理、監(jiān)督從散狀性、自主化到統(tǒng)一性、規(guī)范化，隊伍素質(zhì)能力整體提高，作用發(fā)揮效果顯現(xiàn)；隊伍違法違紀(jì)問題大幅度下降，未發(fā)生重大敏感問題。3年來，隊伍信訪、投訴下降20%。五是隊伍歸屬感、認(rèn)同度不斷增強。管理更加注重科學(xué)性、公平性、透明度和輔警參與度，隊伍凝聚力、向心力不斷增強；隊伍自然流失率逐年下降，從30%降至13%左右，穩(wěn)定性不斷提高。具體統(tǒng)計見表1。

表1 瀘州市輔警管理改革前后隊伍管理的基本情況

改革前 改革后 變化情況隊伍狀態(tài)隊伍素質(zhì)參差不齊，工作能力高低有別，歸屬感認(rèn)同度不強，隊伍違法違紀(jì)問題頻發(fā)隊伍素質(zhì)能力整體提高，歸屬感認(rèn)同度和凝聚力向心力不斷增強，隊伍違法違紀(jì)問題較少，未發(fā)生重大敏感問題，風(fēng)險總體可控隊伍整體狀態(tài)逐步向好

二、破解瀘州市輔警隊伍規(guī)范化建設(shè)難點路徑探索

瀘州市通過輔警管理改革，隊伍規(guī)范化建設(shè)體系逐步成型。理順了市、縣兩級管理體制，固化了“2+4”力量建設(shè)模式，建立了市、縣兩級管理體系，健全了系列配套管理制度，尤其針對輔警隊伍規(guī)范化建設(shè)難點問題進行了探索實踐。

（一）編制職業(yè)規(guī)劃，輔警資源配置從無序到有規(guī)

一分類，科學(xué)區(qū)分文職輔警與勤務(wù)輔警，明確文秘綜合、警務(wù)保障、科技通訊、窗口服務(wù)等四個類別文職輔警可以獨立從事的工作范圍，明確執(zhí)勤輔助類勤務(wù)輔警工作內(nèi)容。二分崗，編制全市公安機關(guān)輔警三定方案，明確輔警崗位設(shè)置，逐一定崗、定責(zé)、定員。三分層，細化輔警層級管理辦法，組織實施十級層級晉升。四置換，編制公安機關(guān)崗位說明書及可置換崗位一覽表，啟動輔警置換警力工作。實施“三分一置換”，解決了用人隨意、職責(zé)混淆、警務(wù)資源利用不充分等問題，全市已從內(nèi)勤崗位及政工、宣傳、警訓(xùn)、警保、監(jiān)督等部門置換520余名非執(zhí)法、非涉密崗位警力，置換出來的公安民警全部充實到刑偵、經(jīng)偵、禁毒偵查部門及基層派出所等執(zhí)法崗位和勤務(wù)一線，推動提升了公安機關(guān)執(zhí)法和打擊專業(yè)職能。

（二）編撰實務(wù)手冊，輔警核心職能明定標(biāo)準(zhǔn)

集全警之智，針對輔警職責(zé)任務(wù)編制《履職行為規(guī)范》；針對交通執(zhí)勤、巡邏防范等10類輔警主要勤務(wù)編制《執(zhí)勤程序手冊》；針對民警帶領(lǐng)輔警執(zhí)法執(zhí)勤這一工作常態(tài)，編制《雙警協(xié)同戰(zhàn)術(shù)手冊》，“一規(guī)范兩手冊”明確輔警該干什么、怎么干、干到什么程度、輔警與民警怎么協(xié)同配合，成為全市公安輔警的實操標(biāo)準(zhǔn)，填補了全國輔警實務(wù)規(guī)范空白。

（三）創(chuàng)新訓(xùn)練機制，輔警能力提升保障有力

針對輔警訓(xùn)練大而全、粗而散現(xiàn)狀，創(chuàng)新訓(xùn)練機制，制定輔警職業(yè)技能訓(xùn)練三年規(guī)劃，分類梳理了輔警職業(yè)技能5個大類38個類別112個子項培訓(xùn)科目，逐一明晰培訓(xùn)內(nèi)容、施訓(xùn)方式和考核標(biāo)準(zhǔn)。探索建立培訓(xùn)自主選課機制和組訓(xùn)、參訓(xùn)倒逼機制，培養(yǎng)每名輔警逐年掌握2種以上技能。輔警職業(yè)技能訓(xùn)練機制初步成型，解決了輔警職業(yè)能力不強、人崗不適和參訓(xùn)內(nèi)外驅(qū)動力缺失、效果不佳等問題。2017年完成了全市技能訓(xùn)練，輔警能力提升和作用發(fā)揮效果明顯。

（四）拓展職業(yè)空間，輔警身份轉(zhuǎn)換渠道打通

參照“特別優(yōu)秀的警務(wù)輔助人員報考公安機關(guān)人民警察職位，要給予適當(dāng)照顧”政策，從市級層面積極推動建立輔警（協(xié)勤）到事業(yè)人員、事業(yè)人員到公務(wù)員的三級身份跨越機制，把輔警從“體制外”拽進了“體制內(nèi)”。已直接考核聘用5名特別優(yōu)秀的輔警（協(xié)勤）為事業(yè)人員；已晉升1名事業(yè)人員為事業(yè)科級干部，預(yù)留空間，待條件成熟時，組織事業(yè)科級干部屆期轉(zhuǎn)任公務(wù)員。輔警身份轉(zhuǎn)變實現(xiàn)零的突破，增強了職業(yè)吸引力。

（五）健全激勵機制，輔警內(nèi)驅(qū)動力強化激發(fā)

著力過程管理和結(jié)果運用，健全以考核杠桿為牽引、差異化待遇為保障、環(huán)環(huán)相扣的獎懲激勵機制，強化“四掛勾”。即將月目標(biāo)績效與月考核金掛勾，技能培訓(xùn)情況與續(xù)聘標(biāo)準(zhǔn)掛勾，年度綜合評定與年度獎金和評先評優(yōu)掛勾，月評、年評及爭先創(chuàng)優(yōu)與晉升和層級、職級津貼掛勾，拉開分配檔次，營造優(yōu)者更優(yōu)、人心思齊的競爭環(huán)境。僅層級工資，全市最高差距可達每月1100元；同期入職輔警工資收入，最高差距可達每月800元。同時，為充分調(diào)動輔警工作積極性，在基層和實戰(zhàn)警種建立一案一獎、一事一獎機制，改普惠制為獎勵制。通過“四掛鉤”+獎勵制，最大限度激發(fā)輔警內(nèi)驅(qū)力，解決了干多干少、干好干差一個樣的問題。

（六）建立監(jiān)督體系，制度落實有效保證

監(jiān)督和操作到位，才能保障規(guī)矩與制度落地。出臺《輔警監(jiān)督管理規(guī)定》，明確輔警遵規(guī)守紀(jì)的底線和懲處辦法，明確管理主體責(zé)任、監(jiān)督主體責(zé)任，讓輔警日常行為有遵循。出臺《從嚴(yán)治輔十條鐵規(guī)》，梳理類別繁多的輔警管理制度為十條政治、工作、生活方面的紅線，讓輔警遵規(guī)守紀(jì)明重點。出臺《輔警隊伍問題責(zé)任追究辦法》，明確輔警隊伍發(fā)生重大問題后，追究直接責(zé)任民警、分管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)和用人單位責(zé)任的問責(zé)方式，從重追究和減輕免責(zé)等情形，以及問責(zé)結(jié)果運用，倒逼用人部門管理前置。出臺《輔警規(guī)范化管理操作辦法》，明確了市、縣（區(qū)）兩級警務(wù)督察部門和輔警管理部門專項督察、定期檢查、日常巡查等監(jiān)督操作方式方法和結(jié)果運用，確保內(nèi)部監(jiān)督管理有機構(gòu)、有人員、有辦法、有問責(zé)。同時，市局輔警管理部門與警務(wù)效能監(jiān)測中心建立信息通聯(lián)反饋機制，即時互動、核查、處理外部的網(wǎng)絡(luò)問政、舉報監(jiān)督。四個辦法解決了輔警規(guī)矩制度多、落實不到位，隊伍頑疾多、監(jiān)督不到位的問題，監(jiān)督巡查形成市、縣兩級公安機關(guān)工作常態(tài)。2017年全市涉及輔警的信訪10件次，同比下降23%；隊伍未發(fā)生重大、敏感問題。

三、進一步推進輔警隊伍規(guī)范化建設(shè)的思考

當(dāng)前，從輔警隊伍規(guī)范化建設(shè)現(xiàn)實狀況和發(fā)展態(tài)勢來看，還存在職業(yè)保障、素質(zhì)提升、風(fēng)險防控等方面的難點問題。

（一）法律法規(guī)保障

法制保障是輔警隊伍建設(shè)的根本保障。2016年以來，國務(wù)院出臺了我國警務(wù)輔助隊伍建設(shè)史上級別最高、具有里程碑意義的《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2016〕15號）（以下簡稱15號文件），相關(guān)部委、各省級、市級也相繼出臺了實施意見，總體上明確了輔警的身份性質(zhì)、職責(zé)任務(wù)和輔警隊伍管理體制、保障機制、建設(shè)方向，具有很強的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。但是，文件缺乏操作性、透明度不高、社會普遍約束力不強。應(yīng)強化輔警立法工作，把政策文件轉(zhuǎn)化為法律，將輔警的身份、職責(zé)、權(quán)利等予以法定，強化普遍的社會約束力和強制力，通過法律法規(guī)固化改革成果，有機融入依法治國、依法治理的改革大潮，從法制軌道上來解決輔警隊伍建設(shè)的根本問題。

（二）財政經(jīng)費保障

經(jīng)費保障是輔警隊伍建設(shè)的重要支撐。目前，保障不到位是全國各地的普遍現(xiàn)象，成為輔警隊伍管理不規(guī)范和問題頻發(fā)的重要原因之一。保障標(biāo)準(zhǔn)偏低，輔警收入（到手收入）除了東部個別地方相對較高外，大多數(shù)處于略高于當(dāng)?shù)刈畹凸べY、低于當(dāng)?shù)仄骄べY這樣一個收入水平；欠發(fā)達地區(qū)還存在與當(dāng)?shù)刈畹凸べY持平或略低的現(xiàn)狀。各地公安機關(guān)為增加輔警待遇，不得已動用原本已捉襟見肘的民警公安業(yè)務(wù)經(jīng)費來補貼輔警經(jīng)費，有的縣公安局一年要補貼600多萬元，但仍是杯水車薪、權(quán)宜之計。逐年增長機制不健全，有的地方年年打報告爭取，費神耗力；有的地方多年保持在同一個水平，導(dǎo)致輔警收入出現(xiàn)零增長、負(fù)增長情況。保障方式不合理，普遍按照政府臨聘人員統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、以包干經(jīng)費方式保障，導(dǎo)致同城同標(biāo)準(zhǔn)的輔警收入水平低于城管員、市場員、稅務(wù)員等其他政府臨聘人員，欠缺社會公平性。為此，一是應(yīng)提高輔警財政保障標(biāo)準(zhǔn)。建立輔警工資與當(dāng)?shù)仄骄べY基本持平的保障標(biāo)準(zhǔn)，并將“五險一金”、職業(yè)服裝、防護裝備、職業(yè)培訓(xùn)、加班值班補貼、行業(yè)風(fēng)險保費等納入財政預(yù)算。二是應(yīng)建立財政保障逐年增長機制。各級政府的財政保障能力隨著經(jīng)濟的發(fā)展逐步增強，建立健全逐年增長機制，進一步強化輔警保障經(jīng)費增長的科學(xué)性、制度性、可持續(xù)性。三是應(yīng)建立輔警略高于其他政府臨聘人員的收入分配制度。警務(wù)輔助工作具有任務(wù)相對繁重、職業(yè)更加危險、管理更為嚴(yán)格、行業(yè)能力素質(zhì)要求更高的特殊性，建立輔警的收入水平略高于同城其他政府臨聘人員分配制度，充分體現(xiàn)付出與收入成正比的社會分配制度公平性。

（三）職業(yè)發(fā)展空間

職業(yè)發(fā)展空間事關(guān)輔警職業(yè)的吸引力。“能否轉(zhuǎn)正”是輔警隊伍普遍關(guān)心的問題，也是公安機關(guān)重點關(guān)注的問題。全國各地都在積極探索，但舉步維艱，效果不佳。首先，應(yīng)從中央層面盡快落地15號文件關(guān)于“特別優(yōu)秀的警務(wù)輔助人員報考公安機關(guān)人民警察職位，要給予適當(dāng)照顧”政策，打通通道，解決晉升空間有無的問題。其次，拓寬渠道，從中央和省級人社部門層面打通輔警晉升事業(yè)人員的特殊政策口子，加大事業(yè)人員轉(zhuǎn)為公務(wù)員的工作力度。第三，從各級地方政府層面建立技能人才特殊保障政策，如浙江義烏的技能人才“一崗一議”保障制度。與此同時，部、省、市三級公安機關(guān)積極主動配合有關(guān)部門建立健全相應(yīng)的評判機制。通過職業(yè)空間拓展，讓特別優(yōu)秀的輔警進入“體制內(nèi)”，實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變，留住技術(shù)性、技能性人才，不斷增強職業(yè)吸引力，促進隊伍建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

（四）思想政治教育

思想政治教育是輔警隊伍建設(shè)的重要保證。從全國各地輔警隊伍暴露的問題來看，一部分輔警職業(yè)精神缺失、感恩意識缺乏、盲目攀比心態(tài)較重、以自我為中心的負(fù)面情緒滋長，反映出輔警思想政治教育出了問題，不重視、不實際、方法少、針對性不強。為此，一應(yīng)確立思想政治教育在輔警隊伍建設(shè)中的主導(dǎo)地位。要始終將忠誠、敬業(yè)、公正、廉潔、服務(wù)、團結(jié)等作為輔警的基本職業(yè)精神，牽引在前；將尊法畏紀(jì)、嚴(yán)于律己等作為輔警基本的職業(yè)底線，斷路在后。二應(yīng)落實思想政治教育的職責(zé)任務(wù)。輔警隊伍管理實行分級負(fù)責(zé)、“誰用人誰負(fù)責(zé)”，具體用人部門政治工作領(lǐng)導(dǎo)和帶勤民警是輔警思想政治工作的第一責(zé)任人，應(yīng)本著對事業(yè)負(fù)責(zé)的精神，甘當(dāng)輔警良師益友，傳道授業(yè)解惑，著重育人；交心共鳴勵志，著重諍諍建言，讓輔警正視身份和職業(yè)使命不同帶來的現(xiàn)實差距，不盲目攀比，了解就業(yè)形勢，用感恩心態(tài)來對待輔警職業(yè)。三應(yīng)培塑輔警職業(yè)文化。組織開展形式多樣的輔警職業(yè)文化建設(shè)，實施文化浸潤，讓輔警沐風(fēng)浴雨，不斷提升思想政治修養(yǎng)和職業(yè)修養(yǎng)。

（五）提升能力支撐

輔警隊伍的整體素質(zhì)偏低毋庸置疑。提升輔警素質(zhì)能力的支撐保障不足是我們面臨的又一難點。各地探索了一系列做法，但仍存在訓(xùn)練機制不健全、訓(xùn)練大綱欠缺、施訓(xùn)人才匱乏等困難。筆者認(rèn)為，一要健全訓(xùn)練機制。要以公安機關(guān)人力資源優(yōu)化配置為基礎(chǔ)，突出人崗相適、人盡其才、人盡其用、一人多崗、一崗多能，針對輔警群體身份情況、職業(yè)動機、職業(yè)素養(yǎng)、價值觀念等特性，建立價值引導(dǎo)、過程監(jiān)管、結(jié)果運用等配套訓(xùn)練制度機制。二要編寫訓(xùn)練大綱。公安機關(guān)各條戰(zhàn)線參與，統(tǒng)分兼顧，根據(jù)輔警的職責(zé)任務(wù)科學(xué)分類分崗，界定各類各崗的職責(zé)邊界和核心能力，逐一明確訓(xùn)什么，怎么訓(xùn)，形成統(tǒng)一的基礎(chǔ)教材。三要培養(yǎng)施訓(xùn)人才。要面向警種“條線”、立足業(yè)務(wù)實戰(zhàn)，培養(yǎng)、選拔熟悉輔警職責(zé)任務(wù)、帶勤能力較強的同志擔(dān)任施教人員，通過研習(xí)訓(xùn)練大綱和業(yè)務(wù)實戰(zhàn)，掌握“訓(xùn)到位不越位”的方法技巧。

（六）風(fēng)險防控方法

輔警隊伍是一支高風(fēng)險的隊伍。當(dāng)前，輔警隊伍風(fēng)險級別較高、政治社會影響較大、隊伍震動較深的風(fēng)險是輔警集體維權(quán)，其次是利益誘惑引發(fā)的個體違法犯罪，刷存在感或標(biāo)新立異引發(fā)的違反政治類、公序良俗類風(fēng)險，也存在自我保護意識、安全意識不強引發(fā)的安全事故風(fēng)險，等等。目前公安機關(guān)管控輔警隊伍風(fēng)險的思維、手段和方法欠缺。為此，要加強輔警隊伍風(fēng)險防控的研究和探索。首先是確立風(fēng)險防控總體思路。即從量上控制，從質(zhì)上提升，從點上堵漏，從面上防控；重點是面上全方位的風(fēng)險防控。其次是探索防控的方法。要將風(fēng)險發(fā)生前從事后滅火向事前預(yù)警轉(zhuǎn)變，發(fā)生風(fēng)險后從簡單的辭退消除風(fēng)險向正面化解風(fēng)險轉(zhuǎn)變，風(fēng)險化解后從問責(zé)懲處單一手段向問責(zé)懲處、制度修復(fù)、正反引導(dǎo)等綜合手段轉(zhuǎn)變。

總結(jié)

瀘州市公安局于2015年開始改革輔警管理，工作取得了階段性成效，受到部、省、市領(lǐng)導(dǎo)高度評價。公安部刊發(fā)了瀘州經(jīng)驗，人民公安報《動態(tài)清樣》將瀘州情況直報孟建柱、郭聲琨及公安部領(lǐng)導(dǎo)，《公安內(nèi)參》頭條刊發(fā)了《輔警改革的“瀘州樣本”》。四川省公安廳在瀘州召開現(xiàn)場會，較為全面地介紹了瀘州輔警管理改革的做法經(jīng)驗。瀘州做法載入四川省公安廳《四川公安改革發(fā)展案例(2016年度)》，已通知編入四川省委改革辦《四川改革試點典型案例（2017年度）》；相關(guān)成果納入四川省人民政府《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的實施意見》《駐村兼職輔警工作》納入瀘州市人民政府工作報告。也得到全國公安同仁廣泛認(rèn)可，海南、廣東、福建、山東、遼寧、河南、山西、重慶等30多個省、市公安機關(guān)蒞瀘考察交流，20余個市縣公安機關(guān)函詢經(jīng)驗做法?？陀^認(rèn)識過去和現(xiàn)在，才能科學(xué)迎接未來。我們只有把準(zhǔn)脈、開好方、下準(zhǔn)藥，突破難點問題和制度瓶頸，輔警隊伍規(guī)范化、職業(yè)化建設(shè)道路才能越走越寬廣。改革只有進行時，永遠在路上。輔警管理改革與創(chuàng)新發(fā)展、隊伍規(guī)范化建設(shè)路徑探索理應(yīng)與時俱進、克難攻堅。

[注釋]：

①文中數(shù)據(jù)均來自瀘州市公安局歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)。