劉玉蘭

1990年，中國簽署了《兒童權利公約》之后，兒童權利保護獲得新的關注。流動兒童，作為困境兒童之一，其群體規(guī)模增長迅速。據(jù)2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，過去十年間，中國0—17周歲流動兒童數(shù)量由1 982萬增長至3 581萬 ，增長規(guī)模超過了80%，其中農村戶籍的流動兒童占80.35%[1]。流動給兒童的成長和發(fā)展帶來了新的風險，如何有效地保障流動兒童權利成為政府、社會和學術界關注的重要議題。本文運用主題內容分析法，通過回顧近30年來流動兒童研究軌跡和政策發(fā)展，展示流動兒童研究的學術轉型與領域創(chuàng)新，以及流動兒童權利保護政策的成效與困境，并從兒童權利視角出發(fā)，提出流動兒童在城市的邊緣化，實質上與我國流動兒童權利保護政策的兒童權利視角缺失有關，從而造成相應的政策呈現(xiàn)碎片化的特點，無法實現(xiàn)保護的可持續(xù)性。因此，流動兒童研究和政策均亟需從“兒童權利”出發(fā)，重新定位政策目標和未來研究議題。

一、近30年流動兒童研究的學術轉型與領域創(chuàng)新

20世紀90年代初期，學術界對流動兒童群體的關注源于其面臨的教育和公共衛(wèi)生困境。流動兒童群體規(guī)模的增長也促使研究者不斷推進相關研究。如圖1所示，流動兒童研究始于1991年，繁榮于2012年，至今已成為社會學、心理學、教育學等領域重要的研究議題。近30年來，圍繞著“發(fā)展困境是什么？為什么？怎么辦？”，流動兒童研究呈現(xiàn)出明顯的學術轉型與領域創(chuàng)新，大致經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：免疫接種和義務教育議題引起關注(1991—2000年)，社會整合等議題不斷提出(2001—2005年)，發(fā)展困境的理論解釋與政策探索(2006—2012年)，研究的細化與實踐干預(2013—2017年)。

圖1 1991—2018年流動兒童研究論文數(shù)量分布趨勢圖

(一)研究內容：從描述研究走向理論與實證、制度與服務研究并重

早期流動兒童研究重在描述流動兒童權利受損現(xiàn)狀，隨著研究的深入，研究內容不斷回應流動兒童發(fā)展的各種需要，呈現(xiàn)以下變化。

1.從流動兒童生存權到多樣化的權利

20世紀90年代末期，除了關注免疫接種以外，流動兒童義務教育問題進入學術研究視野，成為近30年的學術研究重點，并呈現(xiàn)明顯的轉型。第一，從義務教育階段轉向非義務教育階段。從2013年開始，研究者開始關注學前教育和義務教育后的教育問題，比如：初中后教育意愿[2]，公立幼兒園的教育選擇[3]，高中教育的擇校因素[4]。第二，從學校教育轉向家庭教育和社會教育議題。2002年開始，流動兒童教育議題拓展至流動兒童家庭教育方式和教育途徑[5-6]、社會教育資源[7]和教育機構接觸狀況[8]。除此以外，流動兒童四大權利的其他議題，如：心理健康、人格特質完善、社會適應、社會融合、情緒發(fā)展、社會支持、受保護狀況也紛紛獲得關注。這些從不同側面展開的研究，有利于我們全面了解流動兒童權利受損的狀況，比如：精神健康和社會適應水平差于非流動兒童[9]，與城市社區(qū)整合度較差[10]，受歧視、勞動剝削和受虐待風險更高[11-12]。流動兒童多樣化權利受損狀況的展示為未來政策和實踐干預研究奠定了基礎。

2.從描述性分析到關注多元影響因素

2000年后，研究者開始意識到流動兒童困境源于多重因素影響，開始從公民教育視角、社會排斥視角、社會資本視角、公共政策和制度分析視角[13]等解釋流動兒童的困境根源，深化了對流動兒童問題的理解。個人因素方面，流動兒童的心理韌性、自尊、情緒、人格特征對個體發(fā)展有影響，比如：流動兒童的心理韌性對其抑郁和孤獨等心理狀況就有較強的預測作用[14]。家庭因素方面，家庭社會經(jīng)濟地位、家庭關系、家庭教養(yǎng)方式、家校合作水平等均會影響流動兒童發(fā)展，比如：流動兒童差于一般兒童的家校合作水平會對學業(yè)成績產(chǎn)生消極影響[15]。宏觀因素方面，戶籍制度、義務教育制度、社會階層、文化等作用突出。研究者認為階級比戶籍具有更強的解釋力，階級和戶籍的同構性[16]、教育制度的階級再生產(chǎn)作用[17]、農村文化的污名[18]等共同制約著流動兒童權利保護。此外，還從生命歷程的視角，動態(tài)地展示兒童流動經(jīng)歷對其未來發(fā)展的影響[19]。近期研究來看，越來越多的研究者贊同因素的整合效應，認為流動兒童困境是國家教育公平政策、國家新型城鎮(zhèn)化政策、特大城市可持續(xù)發(fā)展、個體家庭背景及社會資本綜合作用的結果[20]。

3.從經(jīng)驗研究到社會政策和社會工作實踐的整合研究

2002年以來，流動兒童研究的政策取向開始凸顯。《關于解決農民工問題的若干意見》和《中華人民共和國義務教育法(修訂案)》等政策和法規(guī)的推出，促使研究者從政策執(zhí)行和教育體制的角度深化流動兒童受教育議題的理解。研究也從早期對教育政策的分析[21]，轉向在社會政策框架中討論流動兒童問題[22]，并建議從社會投資視角[23]、家庭視角[24]推動流動兒童保護政策框架構建。政策分析也推動了流動兒童預防、干預和實踐保護體系的研究，提出建立覆蓋不同家庭生命周期和家庭類型的服務體系[25]，并提倡從優(yōu)勢視角、抗逆力視角、需要視角、文化視角出發(fā)，發(fā)掘流動兒童的主體性和系統(tǒng)資源，建立家庭為本、社區(qū)為本的整合服務體系[26-29]。

(二)研究視角：從單一學科到多元的跨學科研究

流動兒童權益保護早期研究主要都是圍繞預防醫(yī)學與衛(wèi)生學問題展開。隨著研究進程的推進，社會學、心理學、社會工作、社會政策、教育學等學科紛紛加入，形成多元的跨學科研究范式，表現(xiàn)在兩個方面。一是不同學科分別從學科角度推進流動兒童研究，大致可分為三類：公共衛(wèi)生類，包括免疫接種和體質健康；心理學與社會學類，包括社會融合、社會支持、社會認同、心理健康、歧視知覺、自尊等；教育類，義務教育、家庭教育、教育政策、教育機會等。二是學科間的交叉性增強，開始出現(xiàn)跨學科研究議題，比如：研究者從社會學和心理學的角度，提出流動兒童受歧視知覺對其社會融入有顯著負面影響[30]。這樣的跨學科合作，也從兩方面推動流動兒童研究視角轉型和深化。

1.從問題視角到優(yōu)勢視角

20世紀80年代，國外優(yōu)勢視角的興起也促使研究者探討流動兒童及其系統(tǒng)的優(yōu)勢和資源。研究發(fā)現(xiàn)，流動兒童并不一定是“問題兒童”，其具有自我反省的主體性訴求[31]，孤獨感狀況并不嚴重[32]；自尊水平較高，并且有積極的應對方式[33]；連續(xù)的家庭照顧、良好的同輩關系等保護性因素的積極作用明顯[34]。源于國外兒童發(fā)展心理學和積極心理學的優(yōu)勢視角，打破了我國流動兒童研究“問題視角”的單一取向，使得研究者積極地挖掘和利用流動兒童個體和環(huán)境系統(tǒng)的潛能，革新了國內心理學、社會學、社會工作的研究和干預視角轉型。

2.從本土研究到兼具國際視野

早期研究主要圍繞流動兒童困境是什么展開。2000年后，研究者在探索“為什么”的前提下，尋求流動兒童權利保護的本土化和國際化途徑，為流動兒童問題解決提供具有創(chuàng)新性的建議。一方面，直接借鑒國外經(jīng)驗，吸取了英國、美國、加拿大等發(fā)達國家的策略，推動流動兒童社會融入[35]。另一方面，將優(yōu)勢視角、社會投資等國外困境兒童研究和干預理論應用于流動兒童，創(chuàng)設本土化的政策和服務模式，比如：從國際人權視角，建議建立以中央財政為主的流動兒童義務教育經(jīng)費制度[36]。

(三)研究方法：從單一的定量或定性方法到整合性的多元方法

近30年的流動兒童研究在方法上也擺脫了簡單的描述和回歸分析，不斷拓展研究方法的深度和廣度。

1.深化了定量研究方法

受到國內定量研究快速發(fā)展的影響，流動兒童研究的定量方法也不斷深入。第一，調節(jié)作用和中介作用的探討。流動兒童權利保護影響因素的作用并不是簡單的直線關系，調節(jié)作用和中介作用的分析技術有利于更好地探究各種因素之間的多重關系，拓展傳統(tǒng)的研究議題，比如：在家庭社會經(jīng)濟地位對流動兒童發(fā)展的影響上，父親情感溫暖與理解的方式、部分中介家庭社會經(jīng)濟地位對兒童元認知的影響[37]；表達抑制對無助與基本能力感的關系有調節(jié)作用[38]。第二，多樣化的分析模型。研究者采用多層線性模型、傾向得分配對模型[39]等，更準確地確定流動兒童困境的影響因素，比如：通過多層線性模型，發(fā)現(xiàn)在流動兒童教育績效上，學校層面的因素是獨立于兒童個體特征和家庭因素的重要因素[40]。第三，追蹤研究。流動兒童困境應該動態(tài)地來考察，因此追蹤研究方式能把控流動兒童城市適應[41]、心理健康[42]的形成機制和長期后果。

2.干預研究方法的多樣性

社會工作、實驗心理學在傳遞社會福利服務中的重要角色推動了研究者對改善流動兒童困境方法的思考。研究者從最初僅理論探討對社會工作介入的啟示，到實際應用實驗法、小組工作、社區(qū)工作、單系統(tǒng)設計個案工作、行動研究等方法展開干預研究，探索流動兒童心理健康水平改善[43-44]、學業(yè)投入提升[45]、社會支持關系改善等問題。整合干預方法的推進能夠更加系統(tǒng)地協(xié)助流動兒童解決個體、家庭、社區(qū)等不同層面的困境。

3.比較研究方法的應用

從2008年開始，研究者引入比較視角，通過與城市兒童、留守兒童、農村兒童等不同群體的比較，流動兒童獨特的家庭因素、個人經(jīng)歷、學校和社區(qū)環(huán)境、群體內部差異逐步呈現(xiàn)，細化了研究成果，也有利于更好地識別流動兒童權利保護狀況和影響因素，比如：通過與農村地區(qū)留守兒童、流動兒童和其他兒童教育機會的比較，發(fā)現(xiàn)流動兒童的教育機會顯著低于其他兩類型兒童[46]，流動兒童在城市所受到的結構性限制因素作用突顯。

二、流動兒童保護政策發(fā)展的成效與困境

流動兒童研究也促進了保護政策的發(fā)展，二者相輔相成。截至2016年12月底，國家層面共頒布了與流動兒童權益保護相關的政策38項，中央財政購買服務項目45項。在流動兒童權益保護政策方面，保護歷程大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：1992—1998年萌芽期，流動兒童教育和健康議題初步關注；2000—2010年發(fā)展期，流動兒童就學和公共衛(wèi)生議題深入推進；2011—2016年深化期，流動兒童權益保護議題拓展，開始關注家庭教育、社會融合、社會福利。整體看來，流動兒童保護政策和實踐持續(xù)推進，并取得了積極的成效。

(一)流動兒童的教育政策得到完善

政府積極推進流動兒童在城市平等接受義務教育的各項政策。2000年之前，流動兒童義務教育主要以限制為主，通過“借讀”的方式來解決流動兒童在城市就讀問題。1992年《〈中華人民共和國義務教育法〉實施細則》首次提及流動兒童義務教育的“借讀”問題，《細則》第十四條明確規(guī)定“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務教育的，經(jīng)戶籍所在地的縣級教育主管部門或者鄉(xiāng)級人民政府批準，可以按照居住地人民政府的有關規(guī)定申請借讀”。1994年和1995年，《天津教育》和《中國教育報》刊發(fā)了兩篇流動兒童教育問題的文章，激發(fā)了教育部流動人口適齡兒童就學狀況的調研，也為1996年和1998年聯(lián)合頒布的《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年就學辦法(試行)》《流動兒童少年就學暫行辦法》提供了現(xiàn)實依據(jù)，并進一步完善了流動兒童義務教育“借讀”規(guī)定，其中后者提出“流動兒童少年就學，以在流入地全日制公辦中小學借讀為主，也可入民辦學校、全日制公辦中小學附屬教學班(組)以及專門招收流動兒童少年的簡易學校接受義務教育”。

2001年開始，政策轉向公平導向，《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》中明確規(guī)定了流動兒童義務教育“兩為主”原則，即“以流入地政府為主、以全日制公辦中小學為主”，較好地規(guī)范了流動兒童義務教育階段受教育權的保障問題。在此之后，國家繼續(xù)出臺了多個政策來推動流動兒童義務教育問題的解決，提出“兩個一視同仁”“兩納入”“免除學雜費”“研究制定進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試的辦法”等各項具體細則，不斷完善流動兒童入學相關內容 。與此同時，國務院頒布的《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》《關于加強家庭教育工作的指導意見》明確提出“制定實施流動兒童義務教育后在流入地參加升學考試的辦法”“推進流動兒童家庭教育”，開始探索“異地高考方式”等議題。流動兒童義務教育階段的政策保障框架基本形成并開始關注其他的教育議題。

(二)制定了流動兒童公共衛(wèi)生和體質健康政策

政府根據(jù)流動兒童特點，積極制定保障流動兒童健康權的各項政策。1998年《特殊人群計劃免疫工作管理方案》率先規(guī)范了流動兒童免疫接種問題。2016年發(fā)布的《預防接種工作規(guī)范》明確規(guī)定“對流動兒童的預防接種實行現(xiàn)居住地管理，流動兒童與本地兒童享受同樣的預防接種服務”，并制定了一系列保障流動兒童正常接種的措施，完善了流動兒童預防接種制度、兒童預防接種信息共享機制等。同年頒布的《流動人口健康教育和促進行動計劃(2016—2020年)》則拓展了流動兒童公共衛(wèi)生議題，明確了包括流動兒童在內的所有流動人口健康促進計劃的工作任務：提高服務可及性、推動健康素養(yǎng)、推進健康教育。流動兒童健康政策也由最初的疫苗接種擴大到健康意識和公共衛(wèi)生服務均等化議題，基本保障了流動兒童的健康權。

(三)建立流動兒童社會關愛服務體系

流動兒童保護政策需要服務體系的完善。從2001年開始，全國婦聯(lián)等部門受到聯(lián)合國兒基會、中國兒童基金會等非政府組織的影響，積極推進流動兒童權益保護服務，開展了為期5年的“受人口流動影響的兒童”項目，積累了“建立流動兒童數(shù)據(jù)庫、確保流動兒童全員就學、建立流動兒童衛(wèi)生保健三級管理服務網(wǎng)絡”等經(jīng)驗。同時，從2014年開始，中央財政就通過向社會組織購買服務的方式，推進流動兒童權益保護的實踐探索，2014—2016年度共購買了45個流動兒童公益項目，涉及2 145萬項目資金。除了中央政府，各省市政府也積極通過政府服務購買、公益創(chuàng)投等方式吸納社會力量參與流動兒童保護服務，積極探索政府、社會、市場等多元主體互動合作的協(xié)同機制，如江蘇省從2014年開始通過公開招標的方式，每年投入大量資金購買社會服務，2014、2015、2016年分別投入1 000萬元、1 500萬元、2 000萬元，其中流動兒童項目大約占6%。

當前研究顯示對流動兒童有利和不利的結構同時存在，使得問題異常復雜。流動兒童保護政策的積極推進，雖然有效地改善了流動兒童困境，提升了流動兒童義務教育入學率和免疫接種率，但是不同生命階段的流動兒童面臨各種發(fā)展困境，且這一困境至今還未能有效解決已成為學術界共識。造成這一困境的直接原因有：政策工具充足性的欠缺、福利洼地效應顧慮、對學校管理的挑戰(zhàn)和文化沖突的顧慮等，這些使得政策執(zhí)行中過多地重視工具理性而造成價值理性的缺失[24]；政策和實踐干預視角的問題化、個體化、靜態(tài)化取向[26]；文化敏感性不夠[18]；而且我國少兒福利政策仍然以補缺為主。就流動兒童福利而言，需要從家庭整體出發(fā)[24]，建立支持家庭的社會政策[47]。這些直接原因和研究者建議實質上反映了當前流動兒童保護政策中“兒童權利”視角的缺失，表現(xiàn)在以下兩個方面。第一，政策制定與實施過程中兒童自主性體現(xiàn)不明顯。如何推動流動兒童克服家庭和社會結構變遷所導致的正式和非正式社會支持不足的結構性困境[48]，跳脫出流動兒童問題的“行動困境”[49]。除了發(fā)揮國家、社會、市場等不同福利主體的作用以外，流動兒童的自主性也應該得以體現(xiàn)。福利國家兒童保護政策和一般福利項目中越來越多的國家將兒童作為一個獨立的個體，鼓勵兒童的發(fā)聲和參與。當前流動兒童保護政策更多體現(xiàn)的是各級政府的意志，并未將流動兒童擁有的家庭照顧權、生存和發(fā)展權、參與權、受保護權等置于首要位置，從而使得政策的碎片化、補救型等特點仍然明顯。第二，政策和干預中對流動兒童權利整體性關注不足。兒童權利視角要求政策和干預需要對兒童權利采取整體的觀點，不僅著眼于直接問題，而且關注問題的根源。同時，兒童的四大權利是統(tǒng)一的，這需要多部門共同合作在政策和干預中整體回應。當前流動兒童保護政策和干預主要集中在教育、疫苗接種、關愛活動三方面，其他權利內容較少涉及。而且在政策制定中仍然存在城鄉(xiāng)、地區(qū)和部門之間的分割，政策的操作性不強，執(zhí)行困難，未能形成一體化的保護體制，在回應流動兒童多樣化需要上始終乏力。

三、兒童權利視角下流動兒童權利保護未來軌跡展望

兒童權利視角的興起與傳統(tǒng)兒童形象的解構有關。傳統(tǒng)的兒童形象是將兒童塑造為消極的、脆弱的和無助的，因此，成年人知道什么是對兒童最好的。受這一視角影響的兒童發(fā)展項目則假設兒童能夠自動從他們的家庭中獲益，項目的目的是滿足兒童的需要而不是兒童的權利[50]。20世紀20年代開始，“現(xiàn)代兒童”興起，兒童被認為是有主體性的，是社會公民的成員，兒童權利逐步得到認可。1924年，國際聯(lián)盟(the league of nations)認可了兒童權利的第一個宣言。1984年聯(lián)合國發(fā)布的《兒童權利公約》明確規(guī)定了兒童除了原有的福利權利以外，還具有包括自由表達、參與、娛樂等各項權利。至此，兒童權利概念獲得了廣泛的認可，特指兒童并不僅僅是被動的關注對象或受害者，還是獨立的社會公民和社會的積極成員，具有生存、發(fā)展、受保護和參與四大權利。國家、社會和家庭具有直接回應兒童權利保護要求的責任。

伴隨著我國人口遷移浪潮，流動兒童研究從沉寂走向了繁榮。反思流動兒童研究的學術發(fā)展軌跡和政策發(fā)展，需要以“兒童權利”視角對流動兒童研究做重新定位和確定新的發(fā)展目標，這既是跳脫出流動兒童問題即“流動”所帶來的問題的分析框架，將流動兒童問題與更廣泛的和更深層次的社會問題關聯(lián)的必然選擇，也是以適度普惠再造我國兒童保護制度和福利服務的客觀要求。具體看來，流動兒童研究和政策需要從以下四個方面議題著手。

(一)拓寬權利保護內容，深化流動兒童權利保護議題

20世紀80年代以來，隨著兒童形象由客體化演變到主體化，使得兒童作為獨立個體的形象和具備兒童權利的認知獲得了廣泛的認可。1989年聯(lián)合國公布的《兒童權利公約》就明確顯示兒童權利包括生存權、發(fā)展權、受保護權和參與權。兒童權利理念的加入強調了兒童與成人是具有相同價值的，兒童不僅是未來的工作者，還是當前的公民。國家需要直接回應兒童的權利保護需要。而就當前我國流動兒童研究而言，主要集中在流動兒童生存和發(fā)展權的相關議題，兒童受保護權和參與權深度研究不夠。因此，流動兒童權利保護應該從兒童權利理論出發(fā)，拓展保護內容，深化保護議題，特別表現(xiàn)在三方面：流動兒童保護的整體性，即除了需要關注流動認同當下面臨的教育、健康等需要外，還需要從整體的角度探究四大權利保護的議題；流動兒童保護的延續(xù)性議題，即除了關注流動兒童當下的權利保護外，還需要將兒童作為未來的成人來對待，探究如何建立由補償個人困難轉向投資人力資本的保護議題；流動兒童的系統(tǒng)性，即除了關注流動兒童個體，還需要將流動兒童置于其所處的生態(tài)系統(tǒng)，探究系統(tǒng)對流動兒童權利保護的議題。

(二)流動兒童權利保護中兒童、家庭和國家關系議題

不同的兒童保護視角下，兒童權利保護主體間具有不同的關系。不同于自由放任和父權制(家長制)視角(Laissez-faire and Patriarchy Perspective)、國家干預主義和兒童保護視角(State Paternalism and Child Protection Perspective)、原生家庭和父母權利視角的辯護視角(Defence of the Birth Family and Parents’Rights Perspective)[51]，兒童權利視角下兒童作為獨立個體需要參與到保護過程。當前研究和政策更多地將流動兒童視為被保護的對象，研究延續(xù)的是客體化的需要論述與成人的照顧論述。因此，流動兒童保護應該在兒童權利視角下重新審視流動兒童的地位，探究流動兒童-家庭-國家三者在流動兒童保護中的關系和各自的保護邏輯；明晰家庭和國家在流動兒童保護中的責任分配議題；厘清家庭和國家在流動兒童權利保護中的嵌合機制和路徑等。

(三)綜融性的流動兒童保護政策議題

隨著社會、經(jīng)濟和政治的發(fā)展，兒童保護環(huán)境愈加復雜。單一的兒童保護政策取向已經(jīng)不能提供有效的兒童和家庭服務，兒童保護取向的轉型成為必須關注的問題。當前，我國流動兒童權益保護體系仍然面臨著政府提供的社會支持相當匱乏等問題，呈現(xiàn)出“補救性”“碎片化”等特點。這一補缺型的保護體系完全不能滿足當前流動兒童社會參與、情感支持等多元化需要。因此，流動兒童保護應該基于兒童權利視角，重新定位流動兒童權利保護政策目標，確定國家如何滿足流動兒童保護需要的原則；形成綜融性的流動兒童保護政策，厘清國家角色、問題框架和干預動因等；探究綜融性流動兒童保護政策的整合機制和政策特征。

(四)流動兒童為中心的保護服務體系議題

兒童權利視角也推動了兒童保護實踐方法向權利為本方法的轉型，強調權利的持有者是被鼓勵的和賦權的。也就是說他們并不是被視為慈善的客體，他們能夠主張他們的法定權利。當前流動兒童研究中人群研究較多，干預研究不足；且問題取向明顯，對流動兒童個體性發(fā)揮不足。因此，流動兒童權利的保護還需要探索流動兒童在其權利保護服務中的角色和作用；如何利用兒童權利原則去計劃、管理、實施和監(jiān)控項目，以增強國家法中所界定的流動兒童權利；如何評估流動兒童權利保護水平和結構性影響因素，從而推進服務輸送體系構建。

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