柴虎

【摘 要】為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，近年來(lái)，各級(jí)政府部門(mén)加大了對(duì)村級(jí)的扶持力度，撥付了大量的財(cái)政扶持資金，但由于種種原因，資金使用過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，影響了資金使用效益和預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，本文從筆者調(diào)查了解的情況入手，闡述了存在的問(wèn)題，并有針對(duì)地提出了改良路徑建議。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政扶持資金；村級(jí)集體；改良

黨的十八大明確了到2020年全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，要完成這個(gè)宏偉目標(biāo)，最關(guān)鍵的在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的小康。因此，近年來(lái)各級(jí)政府不斷加大對(duì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的扶持力度，扶持的資金規(guī)模之大、項(xiàng)目范圍之廣前所未有。如筆者所在縣級(jí)市，2014年以來(lái)每年安排各類(lèi)扶持資金均在2億元以上，扶持項(xiàng)目涉及干部報(bào)酬、組織運(yùn)轉(zhuǎn)、集體經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、扶貧專(zhuān)項(xiàng)等等?？陀^地說(shuō)，這些財(cái)政扶持資金的投放，為推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保障村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)、美化自然村莊面貌、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、改進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、增強(qiáng)農(nóng)民群眾獲得感和幸福感等發(fā)揮了巨大的積極作用。但是，筆者在工作中發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村在使用財(cái)政扶持資金過(guò)程中存在一些不容忽視的問(wèn)題，本文就如何解決存在的問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、財(cái)政扶持村級(jí)資金使用現(xiàn)狀

1.部分項(xiàng)目資金使用與政策要求不相吻合

財(cái)政安排的扶持資金大多有明確、具體的政策指向和規(guī)定用途，但一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村往往只重視資金的爭(zhēng)取而忽視資金的使用安排，不可避免移用資金。如公益性崗位補(bǔ)貼資金，其政策設(shè)定補(bǔ)貼的對(duì)象是安排農(nóng)村低保戶家庭從事公益性工作的行政村，現(xiàn)實(shí)中低保戶家庭或因病或因殘而致貧基本缺乏勞動(dòng)力，即使安排工作崗位也難以勝任。因此，一些行政村只是以低保戶家庭人員申報(bào)，所獲得的財(cái)政補(bǔ)貼資金部分或者全部由村集體留用，個(gè)別村甚至以發(fā)放低保戶工資名義套取資金用于招待費(fèi)等開(kāi)支。又如一村一品獎(jiǎng)補(bǔ)資金，資金管理辦法明確其主要用于商標(biāo)注冊(cè)、品牌培育、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、宣傳推介及市場(chǎng)開(kāi)拓，少部分可彌補(bǔ)村級(jí)辦公經(jīng)費(fèi)，經(jīng)對(duì)11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）33個(gè)行政村調(diào)查，發(fā)現(xiàn)按規(guī)定用途使用的占比僅為23%，大多用于道路硬化、文化禮堂及活動(dòng)、綠化苗木、衛(wèi)生保潔等。

2.部分建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)資料不實(shí)

部分財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目要求達(dá)到一定的投資規(guī)模，才可按相應(yīng)比例給予資金補(bǔ)助。如浙江省《一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》規(guī)定“省財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金一般為項(xiàng)目核準(zhǔn)總投資的三分之一左右”，浙江省《山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金和項(xiàng)目管理辦法》規(guī)定“產(chǎn)業(yè)平臺(tái)建設(shè)、低丘緩坡重點(diǎn)區(qū)塊開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，按項(xiàng)目總投資的一定比例實(shí)行直接補(bǔ)助，補(bǔ)助比例不超過(guò)50%”。為了獲得理想的補(bǔ)助資金量以彌補(bǔ)自身資金不足，相關(guān)單位在上報(bào)項(xiàng)目建設(shè)資料時(shí)想方設(shè)法虛增投資總規(guī)模，有的將由市屬部門(mén)直接發(fā)包實(shí)施的建設(shè)工程為我所用，包裝為本村建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容；有的將申報(bào)年度之前已經(jīng)完工的項(xiàng)目再次進(jìn)行整理申報(bào)；還有的進(jìn)行重復(fù)申報(bào)、疊加申報(bào)等。

3.部分項(xiàng)目建設(shè)工程管理混亂

財(cái)政扶持村級(jí)項(xiàng)目資金，大部分是以實(shí)施建設(shè)工程形式得到運(yùn)用，在實(shí)施過(guò)程中各類(lèi)違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（1）不采取公開(kāi)招標(biāo)而直接發(fā)包?，F(xiàn)行規(guī)定是單項(xiàng)投資1萬(wàn)元以上建設(shè)工程均要進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共資源交易中心進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)，但部分村漠視該規(guī)定，由村干部或村兩委商量直接指定施工單位，甚至未簽訂承建合同即予實(shí)施。

（2）規(guī)避招標(biāo)肢解項(xiàng)目發(fā)包。為規(guī)避進(jìn)入上一級(jí)交易平臺(tái)招標(biāo)，故意抽減部分項(xiàng)目壓低預(yù)算價(jià)，如將裝修內(nèi)容中地磚鋪設(shè)單列進(jìn)行變更增加等。

（3）結(jié)算價(jià)嚴(yán)重超合同價(jià)。工程預(yù)算不完整不準(zhǔn)確，在施工過(guò)程中又以變更方式增加工程量，工程造價(jià)大幅度增加。

（4）以材料發(fā)票充抵建筑安裝發(fā)票支付工程款及將工程款支付到個(gè)人賬戶。

（5）工程資料不完整。在實(shí)施中忽視對(duì)相關(guān)原始資料的審核和歸集，導(dǎo)致事后不能完整反映項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程。

4.部分項(xiàng)目決策不科學(xué)造成集體損失

為趕進(jìn)度樹(shù)政績(jī)，罔顧相關(guān)法律法規(guī)硬性規(guī)定，抱著“先上車(chē)后買(mǎi)票甚至不買(mǎi)票”的思想，結(jié)果是好事未辦好、實(shí)事未辦實(shí)。有的村在建造集體房屋時(shí)，未批先建、批少建多、移址建設(shè)，從而導(dǎo)致村集體非法占地罰沒(méi)款的損失；有的村在道路改造時(shí)，前期準(zhǔn)備未完成即開(kāi)工，如某村在毗連村未配合做好沿線農(nóng)戶土地政策處理的情況下強(qiáng)行施工，后被迫中止實(shí)施，村集體支付損失費(fèi)12.95萬(wàn)元。

5.財(cái)務(wù)管理制度執(zhí)行不到位

《會(huì)計(jì)法》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理制度》等都對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)核算和資金管理作了明確規(guī)定，但在一些村卻沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行。一是會(huì)計(jì)信息失真，大量使用自購(gòu)領(lǐng)款憑證開(kāi)支費(fèi)用，如以青苗補(bǔ)償費(fèi)名義退計(jì)劃生育押金、付宅基地回購(gòu)款、收公墓費(fèi)用，以贊助款名義收回項(xiàng)目資金款等。二是村民誤工開(kāi)支證據(jù)不足，生產(chǎn)性誤工、工程性誤工、公益性誤工等，僅憑一張工資發(fā)放單即予開(kāi)支，缺乏與之相印證的誤工登記清冊(cè)。三是現(xiàn)金管理有漏洞，收入長(zhǎng)期不入賬、大額現(xiàn)金支付、資金違規(guī)存放、備用金超限額等現(xiàn)象相對(duì)比較普遍。

上述問(wèn)題的存在，嚴(yán)重影響財(cái)政扶持資金效益的發(fā)揮，也易成為干群關(guān)系緊張和腐敗現(xiàn)象的根源。究其原因，客觀上是村集體收入?yún)T乏，固有財(cái)源不足，而村莊環(huán)境、農(nóng)業(yè)設(shè)施、出行交通等都迫切需要進(jìn)行改善，基層村級(jí)組織需要通過(guò)一系列的項(xiàng)目實(shí)施回應(yīng)群眾關(guān)切的問(wèn)題，最終導(dǎo)致了挪用擠占、項(xiàng)目績(jī)效差等問(wèn)題的發(fā)生；主觀上講，村干部缺乏對(duì)財(cái)經(jīng)法律、規(guī)章、紀(jì)律的學(xué)習(xí)和遵守，認(rèn)為只要爭(zhēng)取到財(cái)政補(bǔ)助，至于怎么用可以由村里自行安排，從而導(dǎo)致項(xiàng)目資金使用管理上的問(wèn)題。此外，資金分配單位只重視資金下達(dá)而忽視資金使用的日常監(jiān)管，在項(xiàng)目實(shí)施、工程驗(yàn)收、事后成效等環(huán)節(jié)監(jiān)督不到位也是不可忽視的因素。

二、加強(qiáng)財(cái)政扶持村級(jí)資金管理的改良路徑

財(cái)政扶持村級(jí)資金管理的優(yōu)劣，不僅影響財(cái)政資金政策績(jī)效，而且直接影響農(nóng)村群眾的切身利益，更有可能滋生腐敗現(xiàn)象。因此，管好用好財(cái)政扶持村級(jí)資金，確保國(guó)家惠農(nóng)政策落地生根，意義重大。筆者以為，應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行著力完善：

1.及時(shí)調(diào)整資金分配機(jī)制

對(duì)一些操作性不強(qiáng)、難以達(dá)到政策效應(yīng)的扶持資金，相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)認(rèn)真做好跟蹤問(wèn)效，及時(shí)研究調(diào)整資金管理辦法。如公益性崗位補(bǔ)貼資金應(yīng)放寬安置對(duì)象，將農(nóng)村低收入農(nóng)戶家庭納入安置公益性崗位的范圍并給予財(cái)政補(bǔ)貼，使更多的困難農(nóng)戶享受到該項(xiàng)政策；一村一品獎(jiǎng)補(bǔ)資金應(yīng)放寬資金使用方向，允許村級(jí)將獎(jiǎng)補(bǔ)資金統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展等。

2.加大資金整合力度

目前，各地已經(jīng)采取措施將部分涉農(nóng)資金進(jìn)行了整合，突出重點(diǎn)扶持幸福美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、山區(qū)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目等，但仍有一些項(xiàng)目由主管部門(mén)進(jìn)行隨意分配，資金規(guī)模較小、補(bǔ)助范圍較大，使用效益不盡人意。一些行政村向多部門(mén)爭(zhēng)取資金，少數(shù)村在一個(gè)年度內(nèi)申報(bào)十幾個(gè)項(xiàng)目，還有一些項(xiàng)目資金分散投入、難以達(dá)到預(yù)期效益。對(duì)這些“小而散”，要勇于打破資金管理部門(mén)原有的“固化利益”，統(tǒng)一歸口至財(cái)政部門(mén)進(jìn)行預(yù)算安排和分配，盡可能整合捆綁使用。

3.加強(qiáng)資金的監(jiān)督管理

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)本轄區(qū)行政村的“三資”管理，主管部門(mén)應(yīng)切實(shí)履行好業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能。資金分配部門(mén)要克服“只管放款、不管效益”的做法，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理；部門(mén)之間要建立通暢的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，嚴(yán)把立項(xiàng)考察關(guān)、使用檢查關(guān)、效益驗(yàn)收關(guān)；要建立完善財(cái)政扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，構(gòu)建有效的激勵(lì)機(jī)制，促使財(cái)政資金投入能獲得最大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益。

4.多舉措發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)

村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展具有十分重要的作用。要結(jié)合各村實(shí)際，充分利用現(xiàn)有資源，輔之以扶持政策，創(chuàng)建村級(jí)自身財(cái)源。要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，取消村級(jí)資金配套的項(xiàng)目，盡量減少公益事務(wù)的村級(jí)負(fù)擔(dān)，形成良性發(fā)展機(jī)制。對(duì)一些人口少、區(qū)位偏僻、交通不便的行政村，引導(dǎo)鼓勵(lì)進(jìn)行整村遷移，在相對(duì)優(yōu)越的新環(huán)境中謀求新發(fā)展。

5.組織制度培訓(xùn)并嚴(yán)格執(zhí)行落實(shí)

要采取定期培訓(xùn)的方式，使村級(jí)資金管理人員牢記并自覺(jué)遵守村級(jí)資金管理的各項(xiàng)規(guī)章制度。尤其是重大工程建設(shè)，要規(guī)范預(yù)算、發(fā)包、變更、結(jié)算、支付等行為，通過(guò)公開(kāi)公正的招投標(biāo)程序，與中標(biāo)單位簽訂施工合同，工程竣工要經(jīng)過(guò)相關(guān)單位驗(yàn)收。同時(shí)要加大違規(guī)責(zé)任追究力度，發(fā)現(xiàn)違反相關(guān)規(guī)定行為，應(yīng)嚴(yán)格按照《浙江省違反村級(jí)財(cái)務(wù)管理規(guī)定行為責(zé)任追究辦法》追究責(zé)任人員責(zé)任，以切實(shí)增強(qiáng)財(cái)經(jīng)法規(guī)制度的權(quán)威和效力。