雷電防護(hù)裝置許可案卷規(guī)范化制作及管理

高金閣 馬海鵬 樸文

摘 要：雷電防護(hù)裝置許可文書的制作和管理是氣象行政審批工作的重要組成部分，許可文書制作的質(zhì)量直接關(guān)系到許可行為的規(guī)范性，也體現(xiàn)了實(shí)體的準(zhǔn)確性及合法性。規(guī)范許可程序行為、提高許可文書質(zhì)量、強(qiáng)化許可案卷管理勢(shì)在必行。本文在多年防雷許可案卷制作和管理的基礎(chǔ)上，對(duì)文書制作及案卷管理中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行分析、總結(jié)，并提出應(yīng)對(duì)措施，以期使行政許可人員加深對(duì)防雷許可文書的規(guī)范使用。

關(guān)鍵詞：雷電防護(hù)裝置，許可案卷，規(guī)范措施

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2017）12（a）-0000-00

1999年《憲法》修正案正式寫入“中國人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”，依法行政是依法治國不可或缺的組成部分，民主參與和監(jiān)督直接決定了依法行政的實(shí)現(xiàn)程度[1]。行政許可工作是依法行政的重要組成部分，而許可文書正是行政機(jī)關(guān)開展行政許可行為的文字記錄，是社會(huì)大眾監(jiān)督行政許可實(shí)施的有效途徑，與實(shí)現(xiàn)行政民主化息息相關(guān)，所以行政許可案卷規(guī)范化制作和管理是實(shí)現(xiàn)依法治國的基本內(nèi)容。

防雷許可文書的規(guī)范制作和管理是氣象依法行政工作的重要組成內(nèi)容，關(guān)系到氣象審批工作的嚴(yán)肅性，也是維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)利的基本體現(xiàn)。在多年防雷許可案卷評(píng)查活動(dòng)的基礎(chǔ)上，結(jié)合許可理論和工作實(shí)踐，對(duì)防雷裝置許可案卷制作和管理中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)分析，并提出具有針對(duì)性的改善建議，以期使許可工作人員深刻認(rèn)識(shí)許可案卷的重要性，促進(jìn)防雷案卷的制作和管理更加規(guī)范化。

1 防雷許可案卷概述

《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化建設(shè)工程防雷許可的決定》（國發(fā)〔2016〕39號(hào)）為減少建設(shè)工程防雷重復(fù)許可、重復(fù)監(jiān)管，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步明確和落實(shí)了政府相關(guān)部門責(zé)任。所以，本文所述防雷許可范圍為該文件第一部分第（二）項(xiàng)所列范圍，即油庫、氣庫、彈藥庫、化學(xué)品倉庫、煙花爆竹、石化等易燃易爆建設(shè)工程和場所，雷電易發(fā)區(qū)內(nèi)的礦區(qū)、旅游景點(diǎn)或者投入使用的建（構(gòu)）筑物、設(shè)施等需要單獨(dú)安裝雷電防護(hù)裝置的場所，以及雷電風(fēng)險(xiǎn)高且沒有防雷標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、需要進(jìn)行特殊論證的大型項(xiàng)目。

根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第二條規(guī)定，行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為[2]。由此可以認(rèn)為防雷許可文書是指相對(duì)人提出防雷裝置許可申請(qǐng)時(shí)提供的材料以及行政機(jī)關(guān)在辦理該申請(qǐng)時(shí)產(chǎn)生的書面文本的總和。

防雷許可案卷是行政部門依法實(shí)施的申請(qǐng)、受理、審查、許可決定、許可送達(dá)的過程中所形成的具有保存價(jià)值的文字、圖片等形式的記錄，是許可活動(dòng)的原始記錄和法律憑證。一份完整的防雷許可案卷應(yīng)包括：封面、卷內(nèi)目錄、許可決定書、文書送達(dá)回證、依法應(yīng)提交的申請(qǐng)材料、接收憑證、受理回執(zhí)或一次性補(bǔ)正通知、技術(shù)服務(wù)委托書、圖審和驗(yàn)收技術(shù)報(bào)告、備考表、封底等。

2 防雷許可案卷的作用

2.1 依法行政的重要載體

《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定行政許可的實(shí)施和結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開。防雷許可的實(shí)施過程及其辦理結(jié)果的合法性的最直接承載形式就是許可案卷。所以，防雷許可案卷是依法許可的重要法律憑證，必須按照相關(guān)法律、法規(guī)的要求辦理，一經(jīng)形成，就不得隨意更改。

2.2 許可活動(dòng)的原始記錄

防雷許可文書是許可申請(qǐng)人和辦理人員實(shí)施許可行為的原始記錄，每一類文書都發(fā)揮著對(duì)客觀事實(shí)描述、說明的作用，并作為下一環(huán)節(jié)許可活動(dòng)的重要依據(jù)，一套完整的防雷許可案卷是每個(gè)許可程序環(huán)環(huán)相扣的邏輯集合。通過查閱案卷，能夠清晰地再現(xiàn)許可實(shí)施的真實(shí)情況，也可以剖析每一個(gè)具體行為的正當(dāng)性、合法性、合理性[3]。

2.3 許可監(jiān)督的有力保障

防雷許可案卷直接記載并真實(shí)地反映該許可事項(xiàng)及審批程序的全部過程，還客觀反映了許可工作的質(zhì)量和水平。所以，防雷許可案卷是實(shí)行人民民主監(jiān)督或上級(jí)部門日常檢查的重要基礎(chǔ)性資料，也是國家和地方掌握防雷許可狀況、制定防雷工作計(jì)劃的參考依據(jù)。

3 防雷許可案卷制作和管理存在的問題

多年來，隨著行政機(jī)關(guān)依法行政意識(shí)的提高、防雷許可培訓(xùn)的不斷開展、許可工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，防雷許可案卷的制作和管理已越來越標(biāo)準(zhǔn)，但在一些比較微小的方面依然有待完善。

3.1 文書材料有待補(bǔ)充

國務(wù)院分別于2015年和2016年前后作出清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)的決定，取消了涉及防雷裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收許可事項(xiàng)的防雷裝置設(shè)計(jì)技術(shù)評(píng)價(jià)和防雷裝置檢測(cè)兩項(xiàng)中介服務(wù)，改由審批部門委托有關(guān)機(jī)構(gòu)開展相應(yīng)技術(shù)服務(wù)。審批部門的許可實(shí)施過程雖然已按國務(wù)院規(guī)定進(jìn)行了調(diào)整，但在許可文書方面也沒有統(tǒng)一的委托書格式文本，導(dǎo)致一些案卷中缺少用于委托的書面憑證。

3.2 文書制作質(zhì)量不完美

許可機(jī)關(guān)在防雷許可文書制作時(shí)，不但要保證編號(hào)格式、文字表述、信息要素等內(nèi)容保持規(guī)范，很多細(xì)節(jié)也應(yīng)力求做到完美。例如，許可文書編號(hào)中的中括號(hào)應(yīng)使用斜角格式；單位印章加蓋應(yīng)清晰端正，騎年蓋月；文字字體應(yīng)保持一致；案卷紙張應(yīng)保持干凈整潔等等。

3.3 文書管理制度欠缺

很多許可機(jī)關(guān)能夠保障受理回執(zhí)、許可決定等文書的規(guī)范統(tǒng)一，但在立卷歸檔時(shí)使用的封面、目錄等材料制作時(shí)缺少統(tǒng)一的要求，甚至案卷中發(fā)現(xiàn)存在金屬裝訂現(xiàn)象。導(dǎo)致這些問題的主要原因是缺乏許可案卷立卷歸檔的具體制度，缺少使用標(biāo)準(zhǔn)要求，沒有對(duì)案卷進(jìn)行專人專崗負(fù)責(zé)管理。

4 防雷許可文書規(guī)范制作和管理的建議

4.1 動(dòng)態(tài)調(diào)整許可使用格式文本

一份合法、規(guī)范的申請(qǐng)材料是做好一項(xiàng)許可事項(xiàng)的源頭，《許可法》第二十九條“申請(qǐng)書需要采用格式文本的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人提供行政許可申請(qǐng)書格式文本”。隨著國家行政審批改革工作不斷深入，為了激發(fā)市場活力、減少企業(yè)負(fù)擔(dān)，防雷許可事項(xiàng)做出了合理調(diào)整，那么該項(xiàng)許可事項(xiàng)應(yīng)始終以內(nèi)容全面、方便填寫為主要原則，隨著改革動(dòng)態(tài)調(diào)整發(fā)布申請(qǐng)材料和格式文本。此外，不斷完善并擴(kuò)寬防雷許可辦事指南、一次性告知等內(nèi)容，除要在本地行政機(jī)關(guān)網(wǎng)站、行政服務(wù)中心網(wǎng)站及窗口及時(shí)公開外，還應(yīng)在辦理場所擺放申請(qǐng)表樣式和申報(bào)資料模板供申請(qǐng)人參考，做到公開、透明、便民，有條件的還應(yīng)開通網(wǎng)上受理，方便群眾申報(bào)，提高工作效率[4]。

4.2 完善對(duì)申請(qǐng)材料的審核處理

一份高質(zhì)量案卷的呈現(xiàn)，首先是從對(duì)申請(qǐng)材料的處理開始。由于完備的證明材料是行政許可辦理不可或缺的依據(jù)，所以在接收申請(qǐng)材料時(shí)應(yīng)在確保不違反《許可法》等相關(guān)法律規(guī)定的前提下增加證明文件[5]。例如為核實(shí)建設(shè)單位的真實(shí)，在授權(quán)證明材料中增加組織機(jī)構(gòu)代碼證復(fù)印件；為確定建構(gòu)筑物的合法性和建構(gòu)筑物準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息，增加《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》復(fù)印件的收取。對(duì)申請(qǐng)材料復(fù)印件的處理也應(yīng)加強(qiáng)管理，例如須嚴(yán)格要求加蓋建設(shè)單位公章，對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行確認(rèn)；為保護(hù)申請(qǐng)方合法權(quán)利，要求對(duì)提交的材料加蓋使用用途印章或由申請(qǐng)方親筆注明用途。

4.3 規(guī)范許可文書立卷存檔

在許可決定書送達(dá)5個(gè)工作日內(nèi)應(yīng)完成對(duì)該案卷的立卷存檔工作，所有文書中審批決定書和送達(dá)回證在前，其他文書按行程時(shí)間依次排序，并加入封面、目錄、備考表、封底。對(duì)入卷文件材料，必須去除一切金屬物體，對(duì)破損文件須進(jìn)行必要修復(fù)，大型紙張材料折疊成豎向A4尺寸，橫向紙張材料頂端對(duì)齊裝訂線。由于提交的圖紙資料形狀不一、零散雜亂，所以不利于立卷歸檔和查閱。結(jié)合立卷歸檔的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，可對(duì)圖紙采取入冊(cè)法和附件法兩種方式處理，即10張圖紙以內(nèi)的對(duì)其折疊裝訂成冊(cè)，超過10張圖紙的將其附于主案卷后另成一體。

4.4 加強(qiáng)許可案卷管理制度建設(shè)

一是制定防雷許可案卷利用管理制度[6]，除保密的案卷外，社會(huì)各界均可按照一定的程序和手續(xù)借閱、查詢已辦理或正在辦理的許可案件。二是建立防雷許可案卷管理規(guī)范，對(duì)許可文書立卷操作、保存設(shè)備、人員要求等各方面進(jìn)行統(tǒng)一要求。三是建立防雷許可案卷清單制度，從許可建檔、裝盒、歸檔等各個(gè)環(huán)節(jié)著手，形成利于查詢的電子檔案清單。四是針對(duì)案卷管理加強(qiáng)考核，將案卷制作質(zhì)量和管理情況作為許可部門和許可工作人員的年度考核內(nèi)容，并在實(shí)踐工作中不斷細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)。

5 討論

本文在多年防雷裝置許可實(shí)踐工作的基礎(chǔ)上，對(duì)文書的制作及管理提出改進(jìn)和完善的幾點(diǎn)建議，但仍有一些值得相關(guān)部門和人員思考并予以解決的問題。比如許可隊(duì)伍穩(wěn)定問題，防雷許可環(huán)節(jié)多、技術(shù)性強(qiáng)[7]，對(duì)從事該事項(xiàng)許可工作的工作人員要求高，然而社會(huì)和部門內(nèi)對(duì)該工作的認(rèn)可度較低，導(dǎo)致工作人員更換頻繁，這顯然不利于工作的有序開展。再如電子案卷建設(shè)問題，隨著電子政務(wù)的不斷推行，防雷許可電子案卷取代紙質(zhì)材料是必然趨勢(shì)，在利用電子手段開展許可辦理、案卷保存、查閱使用等環(huán)節(jié)中，應(yīng)提前制定工作計(jì)劃。

參考文獻(xiàn)

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