我國城市群的法治差序研究
——以粵港澳大灣區(qū)城市群法治指數(shù)為例

□ 滕宏慶 趙靜

一、我國城市群法治的差序問題

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。這無疑明確了我國未來城鎮(zhèn)化的路徑和方向。他同時也強調了，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治。因此，城市群的法治均衡一體之于城市群整體協(xié)調發(fā)展而言至關重要，但現(xiàn)實中我國城市群法治中的差序問題卻如影隨形一般普遍存在。

第一，經(jīng)濟一體化對于國家、區(qū)域制定共同政策的訴求是促進城市群法治均衡一體建設的外在推力。當今世界，伴隨著經(jīng)濟全球化發(fā)展進程不斷地深入，合作發(fā)展取代保護主義成為了不同國家和地區(qū)促進經(jīng)濟與貿易發(fā)展的新模式。簽訂貿易協(xié)定、建立自由貿易區(qū)以及關稅、經(jīng)濟同盟等一體化經(jīng)濟形式如雨后春筍般涌現(xiàn)，世界經(jīng)濟也隨之發(fā)展到了一個新的高度。與此同時，經(jīng)濟一體化的持續(xù)運轉也對相關成員國、地區(qū)間的制度、法律和政策的互通性提出了更高的要求。其中，相近的法治環(huán)境、相通的法律規(guī)定因其對于社會復雜多變關系的規(guī)范性作用而顯得尤為重要。同樣，在我國依法治國的時代背景下，進行法治一體化建設對于地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展、整體區(qū)域發(fā)展也將大有裨益。[1][2]學者們認為，促進地方法治一體化的必要性在于通過具有統(tǒng)籌意義的區(qū)域性立法、執(zhí)法和司法體制及機制來構建區(qū)域內的協(xié)調與合作機制，為具有不同法治背景、不同法治發(fā)展水平的城市架起溝通的橋梁，通過法律、制度保障來為經(jīng)濟一體化的發(fā)展保駕護航。[3][4]從本質上看，這類觀點視法治為促進經(jīng)濟發(fā)展的手段，因而渴求城市群法治均衡一體的工具價值便應運而生。

第二，統(tǒng)一的法治國家建設戰(zhàn)略則是框定城市群法治均衡一體的內生拉力。從1999年“社會主義法治國家”被載入憲法到黨的十九大報告重申全面推進依法治國以來，以國家力量為依托的法治建設自上而下地迅速推進；同時，2015年《中華人民共和國立法法》修正案中針對設區(qū)的市的地方立法權擴圍的規(guī)定賦予了地方在立法方面更多的自主性，激發(fā)了地方依法治理的積極性和創(chuàng)造性。一時間，我國地方法治建設百花齊放，尤以江蘇、浙江、廣東、湖南等省份為著。這些地方法治建設在立法、執(zhí)法、司法等方面取得諸多收獲，為我國法治建設的歷程畫上了濃墨重彩的一筆。[5][6]然而，也正是如此，我國各地的法治實踐出現(xiàn)了發(fā)展方式彼此各異，發(fā)展水平良莠不齊的局面。從《中國法治政府評估報告》來看，各地法治政府建設水平高低不一，既有長期排名前列的地方政府，亦有長期排名處在末位的地方政府，且東、西法治政府建設的水平嚴重不均；[7]從《全國法院案件質量評估分析報告》來看，各地法院同樣在案件質量上表現(xiàn)出較為明顯的地區(qū)差異。[8]由此可見，當前我國地方法治建設正面臨著地區(qū)間發(fā)展水平嚴重不均衡的困境，這使得城市群法治均衡一體建設變得更加刻不容緩。

總之，不論內在統(tǒng)一法治國家建設還是外在促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，城市群的法治均衡一體都是當前我國構建地方法治的應有之義。其背后所蘊含的邏輯是：由于各地區(qū)法治呈現(xiàn)出非一體化、非均衡性的現(xiàn)狀，發(fā)展水平良莠不齊甚至各有沖突，因此，一方面地區(qū)間難以實現(xiàn)合作和發(fā)展，另一方面國家層次上的法治建設也難以形成統(tǒng)一。在這種情況下，用以解決這一問題的區(qū)域社會協(xié)調平衡發(fā)展的法治秩序便顯得尤為必要。[9]所以，當前實際上不均衡的法治現(xiàn)狀是提出城市群法治一體均衡發(fā)展策略的邏輯起點。然而，吊詭的是，對比目前學界解決方案的“藥方”頻出，但對我國城市群法治究竟是如何或怎樣不均衡這一起點性問題卻鮮有描述，即使有學者所揭示的還是比較淺層的一維的地區(qū)間法治差異，且缺乏對典型個案科學的實證研究。

二、粵港澳大灣區(qū)城市群法治指數(shù)中的法治差序

（一）粵港澳大灣區(qū)城市群法治指數(shù)簡介

粵港澳大灣區(qū)由廣東省珠江三角洲的深圳、廣州、珠海、佛山、中山、東莞、惠州、江門、肇慶九市和香港、澳門兩個特別行政區(qū)組成，作為我國新的經(jīng)濟增長極，其對于整個國家經(jīng)濟發(fā)展、跨區(qū)域經(jīng)濟合作而言具有重要意義。毫無疑問，在打造世界級灣區(qū)的過程中，廣東省內9市與港澳特別行政區(qū)特殊政制結構之間進行合作與協(xié)調，離不開法律的支撐與調配；同樣，在全面依法治國的新時代背景下，灣區(qū)的法治發(fā)展狀況也備受矚目。因此，以粵港澳大灣區(qū)為樣本來探究我國城市群法治差序問題具有實踐和理論上的雙重意義。

正是在這樣的背景下，筆者主持了一項專門的粵港澳大灣區(qū)城市群法治指數(shù)研究。[10]此次法治評價以粵港澳大灣區(qū)內的11個城市為評價對象，以立法質量、法治政府、司法公正、和法治文化四個方面為評價內容，并圍繞這四個面向構建法治評價指標體系，采用法律專家評估模式，以調查問卷為載體；并設立了三層指標評價體系，分別由4個一級指標、20個二級指標和100個三級指標組成。其中，一級指標包括“立法質量”、“法治政府”、“司法公正”和“法治文化”四塊。各一級指標下分別設計5個二級指標，每個二級指標下又有若干對應的三級指標，指標設計遵循完備性、互斥性以及合理性原則。在具體開展調查的過程中，沿用其中一級、二級指標設計專家調查問卷，將三級指標用于解釋對應的二級指標供專家打分時參考，每位專家就11個城市的20個二級指標打分，問卷采取十分制（每題10分），各城市法治評分總分為200分（最終折算成百分制）。

（二）指數(shù)分析與“差序”發(fā)現(xiàn)

1.橫維——城市差異

第一，灣區(qū)城市群的法治發(fā)展水平呈三個梯隊。從法治評價總分來看，在11個城市中，港、澳法治水平最高，分別為89.13、85.41分，位列灣區(qū)城市群法治發(fā)展水平的第一梯隊，屬于法治發(fā)達城市；廣東省內深圳、廣州、珠海、佛山四個城市位列第二梯隊，屬于法治高度發(fā)展城市；而廣東省另外五個城市中山、東莞、惠州、江門和肇慶位列第三梯隊，屬于法治中度發(fā)展城市。各城評分結果見表1。

表1 粵港澳大灣區(qū)城市群一級指標法治評價結果

第二，從一級指標的評分結果來看，11個城市分別在立法質量、法治政府、司法公正以及法治文化四要素上的發(fā)展水平也存在著較大的差異。例如，在立法質量方面，僅有港、澳兩個城市在8-9分段位，深、廣兩個城市在7-8分段位，而其余7個城市則在6-7分段位；在法治政府方面，香港達到了9-10分段位，澳門為8-9分段位，深圳、廣州、珠海、佛山在7-8分段位，其余5個城市在6-7分段位；在司法公正和法治文化方面亦有類似層次。據(jù)此可以看出，11城在立法、執(zhí)法、司法以及法治文化發(fā)展水平上的差異與城市間總體法治水平之間所呈現(xiàn)出的差異極其相似，港、澳在各方面的表現(xiàn)仍然首屈一指，廣東省內，深圳、廣州在上述四方面的發(fā)展水平次之，其余7城相對弱勢。且總體法治水平較高的城市，在各法治要素上的發(fā)展狀況也是最優(yōu)的，可以說，11個城市四個法治要素的發(fā)展水平是各城市總體法治水平的具體體現(xiàn)。

綜上，通過對粵港澳大灣區(qū)11個城市的總體法治水平以及立法、執(zhí)法、司法、法治文化四要素發(fā)展水平的橫向比較后發(fā)現(xiàn)，城市與城市之間的法治水平呈現(xiàn)出較大的差異，法治發(fā)展不均衡面貌凸出，自此亦可得出促進灣區(qū)城市群整體法治發(fā)展的思路：先從各城市內部著手進行法治建設，促進立法、執(zhí)法、司法以及法治文化四要素的發(fā)展，以提升各城市法治水平；在對各城市進行全覆蓋的法治建設的同時，“穩(wěn)高拉低”——保持較高法治水平城市的發(fā)展勢頭，著力提升低法治水平城市的發(fā)展能力，從而形成由點到線、由線到面的發(fā)展戰(zhàn)略，最終促進城市群整體法治水平的提升。

2.縱維——法治要素差異

粵港澳大灣區(qū)城市群整體的法治建設離不開各城市的參與和貢獻。而各城市本身的法治建設也不能“眉毛胡子一把抓”，需要分對象，分主次，對癥下藥。一個城市的法治建設由立法、執(zhí)法和司法以及法治文化等多方面構成，其中牽涉多元主體、客體以及多種社會事務，因而可以通過標準差來掌握每座城市上述四類法治要素的發(fā)展現(xiàn)狀是未來促進城市群法治建設的一項大前提。

例如，在香港，法治政府和司法公正兩項指標處在9-10分段位，另兩項處在8-9分段位，四項指標評分結果之間的標準差為0.13；在廣州，其評分均處在7-8分段位，故四項指標評分結果之間的標準差僅為0.05；在中山，其四項指標評分結果則均處在6-7分段位，但四項指標評分結果之間的標準差卻為0.13；在江門，其四項指標評分結果也均處在6-7分段位，但四項指標評分結果之間的標準差已達到0.19。

圖1 粵港澳大灣區(qū)城市群一級指標評分標準差折線圖

所以，如圖1所示，如果用標準差來反映各城市在立法、執(zhí)法、司法以及法治文化發(fā)展水平方面的離散程度，可以看出，深圳、廣州兩個城市在立法、執(zhí)法、司法以及法治文化四方面的發(fā)展水平的離散程度最低，即深圳和廣州法治要素的發(fā)展水平相對均衡，差異不明顯。而其余11個城市法治要素的發(fā)展差異則相對較大。另外，并非總體法治水平高的城市，其在立法、執(zhí)法、司法以及法治文化等具體方面的發(fā)展就最為均衡或全面。以總體法治水平排名第二的澳門和排名第七的中山為例，澳門標準差值要大于中山的標準差值，這說明雖然澳門總體法治水平優(yōu)于中山，但澳門在立法、執(zhí)法、司法以及法治文化發(fā)展水平上的不均衡要比中山市更為明顯。因此，通過縱向比較各城市在立法、執(zhí)法、司法以及法治文化四要素上的發(fā)展水平可以得知，法治差異在不同法治要素的發(fā)展水平上亦然存在。

3.粵港澳大灣區(qū)城市群的法治差序現(xiàn)象及原因

綜合前文分析可知，城市立法、執(zhí)法、司法、法治文化等法治要素的發(fā)展促成了各城市的法治建設，而各城市的法治建設又為城市群整體的法治發(fā)展貢獻了力量。在粵港澳大灣區(qū)城市群中，各城市自身在立法、執(zhí)法、司法以及法治文化方面的發(fā)展不均衡，影響了各城市整體的法治發(fā)展，更進一步地，城市與城市之間的法治發(fā)展水平產(chǎn)生了差距，從而影響了灣區(qū)城市群法治的發(fā)展。只有經(jīng)過這種同一城市不同法治要素發(fā)展水平的縱向比較和不同城市整體法治發(fā)展水平的橫向比較所反映出來的二維差異，才能夠概括該城市群法治發(fā)展狀況的全貌。然而，“差異”一詞指的是不同事物間的區(qū)別，它只能涵蓋一維的內容，故用它來概括橫向、縱向兩個維度上的法治發(fā)展差異顯然不合邏輯。因此，筆者認為，用“法治差序”一詞更為精準。

粵港澳大灣區(qū)城市群法治差序現(xiàn)象的產(chǎn)生并非偶然：其一是經(jīng)濟發(fā)展水平差異是造成法治差序的基礎原因。法律能夠為經(jīng)濟發(fā)展提供更加公平、有序的環(huán)境，維護市場秩序，城市經(jīng)濟運轉離不開法治建設的支撐，故而經(jīng)濟發(fā)展與否會對一個地區(qū)的法治發(fā)展水平產(chǎn)生積極或消極的影響。通常來說，經(jīng)濟越發(fā)達地區(qū)法治發(fā)展水平越高，反之亦然。而粵港澳大灣區(qū)城市群內各城市經(jīng)濟發(fā)展水平迥異，灣區(qū)內有九城皆屬廣東省區(qū)劃內，該地歷史悠久，是我國對外開放的前沿區(qū)域，地理優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢得天獨厚，同時還具有獨特而豐厚的嶺南文化底蘊。改革開放后，省內的廣州、深圳、珠海、佛山等城市更是憑借著優(yōu)越的地理位置和國家政策的大力扶持超前發(fā)展起來，與之配套的法律、制度以及政策自然得到了較為嚴格的檢驗。相比之下，經(jīng)濟發(fā)展相對處于弱勢地位的其他城市的法律環(huán)境和法治發(fā)展水平也相對較弱。因此，廣東省內這9個城市間的法治發(fā)展水平本身存在著較大的差異，再加上香港、澳門兩個特別行政區(qū)長期實行資本主義制度，其經(jīng)濟特質與法治建設又與廣東省9個城市有所不同，由此11個城市組成粵港澳大灣區(qū)，可見其法治發(fā)展水平的多元與不均衡。

其二是內地與香港、澳門適用不同法系所形成的多元的法治文化與價值也對灣區(qū)的法治差序產(chǎn)生了影響。內地在社會主義法系的基礎之上吸納了大陸法系的精髓，形成了獨特的法律體系與法治文化；香港長期受英美法系的影響；澳門又主要適用大陸法系，如此差異必然導致三者價值觀的碰撞和行為選擇的差異，這種差異從具體法治建設與法律實施的過程中更能得以體現(xiàn)，由此形成了法治發(fā)展水平和面貌上的區(qū)別。

其三是各城市法治建設策略和行為選擇的差異亦會對法治要素的發(fā)展水平產(chǎn)生影響。在開展法治建設工作的過程中，各城市結合自身情況理性選擇，在資源與能力的局限下必然以輕重緩急與主次有別的原則來確定具體的建設目標，由此形成了部分法治要素先發(fā)展起來，部分法治要素后發(fā)展起來的時間差異，進而在截面數(shù)據(jù)上呈現(xiàn)出了各城市內部法治要素發(fā)展水平的差異，導致法治差序現(xiàn)象的產(chǎn)生。

三、我國城市群法治差序的二維耦合

法治作為一種卓越的國家治理理念既古老而又現(xiàn)代，如今法治價值的客觀實現(xiàn)需要也能夠可量化的呈現(xiàn)，正處于社會主義初級階段的我國城市群所進行的法治建設中，不同城市之間的法治水平差異以及各城市內法治內容的結構差別形成了縱向和橫向的二維差序耦合，這是制約我國城市群法治均衡一體發(fā)展的關鍵現(xiàn)實。

（一）法治與差序的耦合

1.法治與量化法治

法治是一個古老而豐富的概念，從西方古典時期亞里士多德在《政治學》中有關良法的論述到今天法治思想的繼承與創(chuàng)新，學界有關法治的探討歷經(jīng)千載，亙古不息?，F(xiàn)代意義上的法治最早可見其雛形于古希臘亞里士多德有關法治優(yōu)于人治的論述；古羅馬時期，西塞羅提倡將官員也納入受法律約束的范圍內，為法治思想賦予了平等與公正的內涵；進入近代資產(chǎn)階級革命時期，洛克、盧梭等啟蒙思想家們主張任何權力都應受到法律的約束，國家乃至整個社會都應該按照法律的規(guī)定來運行，其中的分權和立法思想對后期西方國家的政治體制和立法設計產(chǎn)生了深遠的影響；到了當代，西方形成了新自然法學派、實證主義法學派和社會法學派等幾大主流學派，其中，新自然法學派繼承了古典自然法學派理論，強調正義與道德，該學派的代表人物富勒更是通過內在道德（形式）和外在道德（實質）的論點將有關法治程序性要求的討論推向另一個高潮。然而，與自然法學派強調法律的正義與道德不同，以孔德為主要代表人物的實證主義法學家們主張法律與道德的分離，他們將研究對象聚焦到實在法上，強調“法是國家主權者的命令”的法治觀。實證主義法學與傳統(tǒng)的規(guī)范法學研究不同，它以實在法為研究對象，通過定量研究和質性研究等實證研究方法來探索現(xiàn)實世界存在的法律的發(fā)展與變化、原因及結果，量化法治研究便是較為典型的代表。

2008年由世界正義工程所發(fā)布的“世界正義工程法治指數(shù)”（WJP）正式開啟了量化法治的先河。量化法治，顧名思義，就是將法治以量化（數(shù)字化）的方式來呈現(xiàn)。通過對法治進行定義，實現(xiàn)從概念到變量再到操作化，并最終以指數(shù)形式呈現(xiàn)法治實現(xiàn)狀況的過程。例如，世界正義工程最初以“一個規(guī)則為基礎，由四個普適性原則支撐的系統(tǒng)”來定義法治，具體包括政府及其官員、代表負有法律責任；法律明確、公開而穩(wěn)定，保障人身安全和財產(chǎn)安全在內的基本權利；法律制定、實施與執(zhí)行的程序是可接近的、公平而高效的；審判者、律師或代理人、司法官員提供接近正義的機會，他們人員充足，能干、獨立而有德性，有著充分的資源，體現(xiàn)了他們所服務的共同體的構成。同時，世界正義工程建立了一套能夠體現(xiàn)這些原則的一級指標，再在這些指標下設立由一些具體的可代表法治運行狀況的數(shù)據(jù)資料來測算最終成績的指標體系，形成了世界正義工程指數(shù)。2016年的世界正義工程指數(shù)包括：有限的政府權力、腐敗的缺席、開放的政府、基本權利、秩序與安全、民事司法、刑事司法、非正式司法。有限的政府的下一級指標包括：政府權力被立法機關有效限制、政府權力被司法機關有效限制、政府權力被獨立的審計審查機構有效限制等等。

概言之，世界正義工程法治指數(shù)不僅在理論上為后續(xù)的法治評價等領域研究提供了指標設計的“范本”，而且從實務角度而言，其作為一個專門分析世界各國法治狀況的非政府組織監(jiān)測結果，也為企業(yè)、商人以及其他社會主體提供了寶貴的參考信息，間接影響了各國的法治建設。所以，量化法治關注現(xiàn)實世界的法治發(fā)展狀況，而法治評估則是量化法治研究得以實現(xiàn)的方式方法。

2.差序：來源、應用與演變

“差序”一詞最早出現(xiàn)在費孝通先生所著的《鄉(xiāng)土中國》中的“差序格局”一節(jié)，承載著關系遠近、親疏有差的含義。[11]其最初被視為一種將個人與他人之間的關系密切程度進行橫向比較所反映出的一維的“差”。在此書中，作者將“差序”與“格局”二詞組合起來用以解讀中國鄉(xiāng)土的社會結構，這種結構類似將石頭投入水中所產(chǎn)生的水波紋，個人是水波紋的中心，由中心向外層層擴散開的波紋象征著個人因長幼尊卑的人倫觀念和遠近親疏的血緣觀念而確立的與他人之間的社會關系或是“維系私人道德”的行為準則?！拔覀兊母窬植皇且焕σ焕υ宄牟?，而是好像把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋。每個人都是他社會影響所推出去的圈子的中心。被圈子的波紋所推及的就發(fā)生聯(lián)系。每個人在某一時間某一地點所動用的圈子是不一定相同的”[12]此處，“差序”一詞的內涵便不止關系遠近親疏有差的橫向維度，還多了長幼尊卑等級有序的縱向維度，由此成為了一個二維的概念。其橫向結構存在“差”，縱向結構存在“等”，“等”決定“差”，兩者結合起來才是一個有長度、有高度的二維結構。

對差序格局二維形象的構建使得“差序”一詞正式成為一個反映事物橫向和縱向兩個維度上差別的二維概念并在具體研究中得以運用。在這些研究中，學者除了關注差序格局本身的特征與機制，還將差序格局視為管理學、經(jīng)濟學以及法學研究中差異化、多元化、多樣化等社會現(xiàn)象的抽象概括，但在量化法治領域目前還沒有得到廣泛重視。

這是因為長久以來學界對法治概念的共識難以達成，但也正因如此，法治在不同時代才能被賦予不同內涵和寄予不同期望，而這亦是其頑強生命和卓絕價值的體現(xiàn)。其中，量化法治也絕非不可為，它對法治的概念化和數(shù)字化體現(xiàn)了眾人對法治的即世認知，這恰恰飽含了法的真正價值和精神，應該承認“量化法治”中的“法治”一詞，其實際上具有客觀實在的本體意義。因此，為描述法治在真實世界中的存在狀況，應該運用“差序”一詞來加以組合，法治差序就此便發(fā)生了耦合效應。

（二）城市群法治差序的二維內涵

法治差序是一個具有橫向、縱向二維內涵的概念，結合粵港澳大灣區(qū)城市群法治評價來看，目前城市群法治現(xiàn)狀的不均衡主要表現(xiàn)在兩個方面：一是城市群內城市與城市之間法治水平高低的橫向比較呈現(xiàn)出差異；二是城市群內各城市自身在立法、執(zhí)法、司法以及法治文化等要素發(fā)展水平的縱向比較上也呈現(xiàn)出了差異。而且縱向維度上城市內部立法、執(zhí)法、司法、法治文化的發(fā)展水平的好壞實際上是決定橫向維度上城市群內各城市的總體法治水平、甚至是城市群整體法治水平高低的前提條件。因此，城市群法治可以用橫向維度不同城市間法治發(fā)展水平存在差異和縱向維度同一城市自身在立法、執(zhí)法、司法以及法治文化的發(fā)展水平上存在差異來概括。這種在橫向和縱向兩個維度上存在的不均衡的法治發(fā)展狀況與“差序”這一概念所賦有的二維內涵相吻合，故可稱之為我國城市群法治差序現(xiàn)象。

因此，所謂城市群“法治差序”實際上是指：城市群法治發(fā)展狀況既有城市間法治整體差異（橫向維度），亦有城市內不同的法治要素差異（縱向維度）。具體地，城市間差異是指城市群內不同城市的綜合法治發(fā)展水平不均衡，而不同法治內容間的差異是指某城市內體現(xiàn)法治發(fā)展狀況的各要素（例如立法狀況、執(zhí)法狀況、司法狀況、法律文化狀況等）之間的發(fā)展水平的不均衡。其中，縱向維度上各城市法治要素的發(fā)展水平又是決定城市群綜合法治發(fā)展水平的基礎。目前我國地方法治發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀便呈現(xiàn)出這樣一種差序格局，從橫向維度看，地區(qū)差異明顯，東部和西部、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)之間的法治水平均存在著較大差異；從縱向維度來看，各地的立法質量、執(zhí)法質量和司法質量之間亦存在著差別，由此形成了法治差序現(xiàn)象。

（三）城市群法治差序的解釋力和實用性

法治差序是一個全新的概念，當前學界并未有此用法，僅有一些相似的描述可見于文獻中。例如，公丕祥教授在《勿忘區(qū)域法治研究》中提到了區(qū)域法治發(fā)展的差異：“單一制的國家結構形式所決定的國家法治統(tǒng)一，并不排斥不同區(qū)域法治發(fā)展的差異化或多樣性”。[9]結合上下文來解讀此處“差異化”的含義，其說明的是與國家法治發(fā)展統(tǒng)一性相對應的區(qū)域法治發(fā)展的多元化特征，顯然，這里的“差異”指的是一個區(qū)域與另一個區(qū)域的法治發(fā)展狀況放在一起進行橫向比較所呈現(xiàn)出的不同，即只能反映出橫向維度法治發(fā)展水平的差異，而無法反映縱向維度區(qū)域內部自身在立法、執(zhí)法、司法以及法治文化等方面的發(fā)展上的不同。故而此處的“差異”一詞缺乏對區(qū)域法治縱向維度發(fā)展狀況的描述，用其來概括區(qū)域法治發(fā)展狀況的全貌顯然不足。類似的觀點也主張：“從法制及法治的發(fā)展情況來看，仍然呈現(xiàn)出很大程度的非均衡特征。呈現(xiàn)出東部沿海地區(qū)先進、中西部地區(qū)落后的格局”。[13]以“非均衡”來概括區(qū)域法治發(fā)展差異，但作者所描述的區(qū)域法治發(fā)展特征同樣是不同區(qū)域間法治發(fā)展水平的高低差異，這也僅是描述了橫向維度的差異。另外，在《中國法治政府評估報告》中是使用了“差異”一詞來描述東中西三大區(qū)域的法治政府建設現(xiàn)狀，以及描述不同城市在同一法治政府建設的某一具體領域上發(fā)展水平的高低狀況；同時使用“不均衡”一詞來描述各地區(qū)內部法治政府建設在組織架構、制度運行、執(zhí)法、信息公開等等方面的發(fā)展現(xiàn)狀。[7]

由此可見，目前學術界有關法治差異的研究較少，而且既有研究大多關照的是地區(qū)差異，這是以橫向比較的視角來看待“差異”；雖然有對某一地區(qū)內部各方面的法治發(fā)展狀況差別化的關注，但是對這種內部縱向法治發(fā)展水平的比較所呈現(xiàn)出的結果同樣缺乏洽意的概括。所以，不論是“差異”還是“非均衡”等詞語都無法對二維的法治現(xiàn)象進行準確的說明，相比之下，“法治差序”的概括性和解釋力盡顯優(yōu)勢。

城市群法治差序屬于地方法治差序，但目前由于城市群的理念和建設剛剛興起，因此，我國城市群法治差序現(xiàn)象需要盡早同步關注并予以因應。從法治科學發(fā)展的視角觀察，促進法治一體化、均衡化演進的合理邏輯是通過“求同”來消除“差異”，因此，首先要對于城市群法治差序現(xiàn)象的準確描述與概括必不可少，尤其是針對我國幅員遼闊自然多樣、法治建設歷史較短、經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡等現(xiàn)實情況而言。其次，法治是一個復雜且飽含深意的概念，尤其是我國確定全面推進依法治國的總目標后，法治更是被賦予了立法、執(zhí)法、司法以及守法等方方面面的價值和期待。這些內容既是評估城市群法治發(fā)展水平的基礎組成部分，同時也是促進城市群法治發(fā)展的具體實踐得以開展和落實的著力點。

此外，城市群法治差序概念本身還透露著這一題中之義：即促進國家統(tǒng)一的法治建設，應從各地展開，著力促進其自身在立法、執(zhí)法、司法、法治文化等方面進行提升，以提高其綜合的法治水平；同時，應著力解決地區(qū)法治差異問題，即保持法治較高水平地區(qū)的發(fā)展勢頭，同時培育法治較低水平地區(qū)的發(fā)展能力，最終促成國家整體法治水平的上升。當然，結合我國地方間相互競爭的既定事實來看[14]，城市群法治差序現(xiàn)象中地區(qū)差異的形成是必然的，甚至有學者對這種因地方間惡性競爭所產(chǎn)生的不斷擴大的地區(qū)差異進行了較為悲觀的預測，認為這種差異演繹到極端將會對經(jīng)濟發(fā)展水平產(chǎn)生負面影響，造成國家法治的碎片化。[15]因此，要促進城市群均衡一體建設，還需關注地區(qū)間相互競爭的問題，處理好競爭與合作之間的關系[16]，通過引導其相互之間的良性競爭，來實現(xiàn)自身內部立法、執(zhí)法、司法質量的提升和均衡；同時必須加強城市間合作，在交往互利中共同發(fā)展，努力縮小法治水平的城市群差異，最終破解縱向、橫向二維耦合的我國城市群法治差序困境。

綜上所述，針對學界目前探討區(qū)域協(xié)調發(fā)展時忽略的一個重要的邏輯起點——法治不均衡問題，筆者以具有重要經(jīng)濟意義和戰(zhàn)略意義的粵港澳大灣區(qū)城市群的法治發(fā)展現(xiàn)狀為基礎，對其進行綜合法治評價，來歸納總結我國現(xiàn)有城市群內的法治不均衡現(xiàn)象。同時梳理“法治”與“差序”二詞的流變與內涵，對二者的結合——“法治差序”現(xiàn)象的含義及意義進行闡明：在差序內涵與法治的二維不均衡現(xiàn)狀相吻合的情況下，借用“差序”一詞來概括我國城市群法治的發(fā)展現(xiàn)狀，最終形成“法治差序”概念。城市群法治差序概念的成立意味著需要探索成因和對應解決，最終實現(xiàn)法治差序向法治均衡一體的轉變目標。

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