環(huán)保“費(fèi)改稅”邁出第一步

鄭嘉璐

李明宇是縣地稅局的科員，過(guò)去半個(gè)月，他一直忙著環(huán)保稅的首次征收。他所在的縣有60多家需要繳納環(huán)保稅的企業(yè)。

今年1月1日，《環(huán)境保護(hù)稅法》正式實(shí)施。4月1日到15日是環(huán)保稅的第一個(gè)征期，由于清明節(jié)假期，不少地方將征期延長(zhǎng)到17或18日。環(huán)保稅是中國(guó)稅制改革與清費(fèi)立稅行動(dòng)的一項(xiàng)重要進(jìn)展，它的征收情況直接影響到排污企業(yè)的稅務(wù)開支，更關(guān)乎生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

從“費(fèi)”到“稅”

李瑩是縣級(jí)環(huán)保監(jiān)察大隊(duì)的收費(fèi)科科長(zhǎng)，最近幾個(gè)月，她們的工作量少了許多，這是因?yàn)榕盼圪M(fèi)被環(huán)保稅替代，改由地稅局而不是環(huán)保部門征收了。

此前，排污費(fèi)屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，隨意性比較強(qiáng)，很容易受到行政的干預(yù)。一方面，地方政府會(huì)把“減免排污費(fèi)”作為吸引企業(yè)的手段，犧牲環(huán)境保GDP；另一方面，許多環(huán)保部門為了減輕工作量，在對(duì)企業(yè)征收排污費(fèi)時(shí)常常采取“定額制”的方式，并不是根據(jù)企業(yè)實(shí)際的污染物排放情況征收。

一位鑄造行業(yè)的企業(yè)主告訴記者，過(guò)去四五年里，他們的銷售額出現(xiàn)過(guò)好幾次大的波動(dòng)，但每個(gè)季度的環(huán)保稅都是一千出頭，從未變過(guò)。

任意減免、協(xié)商收費(fèi)等問(wèn)題使得排污費(fèi)的收繳率非常低。有學(xué)者測(cè)算過(guò)，2013年，全國(guó)排污費(fèi)理論征收額至少為254億元，而當(dāng)年實(shí)際繳納的金額僅為204.81億元，征收率不到80%。

收繳率偏低是排污費(fèi)制度對(duì)企業(yè)減排刺激不足的重要原因。在縣地稅局工作的陳蔚然說(shuō)：“費(fèi)改稅之后，就不能胡來(lái)了，稅額該是多少就是多少，誰(shuí)也不能更改。”

為了避免企業(yè)負(fù)擔(dān)增多、實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡，費(fèi)改稅大都遵循“稅負(fù)平移”的原則。環(huán)保稅也不例外，其征收稅率與排污費(fèi)基本保持一致，征稅的污染物種類則與排污費(fèi)完全相同。

從納稅額來(lái)看，環(huán)保稅的征收沒(méi)有對(duì)企業(yè)造成大的影響。但環(huán)保稅要求企業(yè)自行填報(bào)污染物排放量，企業(yè)對(duì)自行申報(bào)的數(shù)據(jù)負(fù)責(zé)，對(duì)一些小微企業(yè)來(lái)說(shuō)，想獲得可靠的排污數(shù)據(jù)，避免稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就需要安裝監(jiān)測(cè)設(shè)備或者委托第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)，這是一筆新的開支。

同時(shí)，環(huán)保稅平移了排污費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，自然就繼承了排污費(fèi)在稅額方面的缺陷——無(wú)法有效補(bǔ)償排污造成的社會(huì)損害。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年，全國(guó)累計(jì)征收排污費(fèi)173億元，而該年度用于節(jié)能環(huán)保的支出達(dá)到了4814億元。

實(shí)際上，環(huán)保稅占企業(yè)繳納稅費(fèi)的比重很低。以這家鑄造企業(yè)為例，他們今年第一季度的銷售額超過(guò)一千萬(wàn)，但環(huán)保稅只繳納了1100元，還不到萬(wàn)分之一，連經(jīng)理都說(shuō)“拿得真是少”。

由于環(huán)保稅當(dāng)前的稅率水平已經(jīng)難以起到激勵(lì)企業(yè)的作用，許多企業(yè)寧可繳稅也不愿意治污。

對(duì)方的責(zé)任？

排污數(shù)據(jù)的確認(rèn)需要專業(yè)的技術(shù)，稅務(wù)部門只能通過(guò)環(huán)保部門來(lái)核實(shí)企業(yè)填報(bào)的排污數(shù)據(jù)。《環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定，環(huán)保稅的征收遵照“自行申報(bào)，稅務(wù)征收，環(huán)保檢測(cè)，信息共享”的征管機(jī)制。地稅局收到企業(yè)的納稅資料后要與環(huán)保局的監(jiān)測(cè)資料比對(duì)。

與排污費(fèi)相比，這種模式能夠同時(shí)發(fā)揮兩個(gè)部門的長(zhǎng)處。地稅局負(fù)責(zé)征收和比對(duì)，環(huán)保局負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)和核查，都是本單位擅長(zhǎng)的本職工作。

但是，兩個(gè)部門都參與征管也必然會(huì)帶來(lái)配合上的問(wèn)題，比如哪個(gè)部門對(duì)認(rèn)定結(jié)果負(fù)有最終的法律責(zé)任？是否稅務(wù)部門不提請(qǐng)審核，環(huán)保部門就不需要審核了？?jī)蓚€(gè)部門間的工作配合機(jī)制由誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)？這些問(wèn)題在《環(huán)境保護(hù)稅法》中并沒(méi)有明確規(guī)定，這就很容易導(dǎo)致兩個(gè)部門工作上的互相推諉。

記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，首輪征收暴露出的最大問(wèn)題是基層環(huán)保與地稅部門對(duì)相關(guān)法律法規(guī)不熟悉，兩邊都把環(huán)保稅的征收看作對(duì)方的責(zé)任。

在陳蔚然看來(lái)，地稅局只是個(gè)“繳費(fèi)窗口”，只需按照企業(yè)上報(bào)的數(shù)據(jù)收稅就行了，“多了少了我們不管，環(huán)保局才是管理部門?！标愇等徽f(shuō)，到目前為止，他所在的地稅局沒(méi)有拿到當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，也就無(wú)法檢驗(yàn)企業(yè)排污量的準(zhǔn)確性，他猜測(cè)這部分工作要由環(huán)保局來(lái)做。

但在環(huán)保所工作的杜成濤認(rèn)為，費(fèi)改稅之后，環(huán)保稅的管理當(dāng)然要由地稅局負(fù)責(zé)。他做出這個(gè)判斷的依據(jù)是“沒(méi)有接到上面的安排，也沒(méi)收到地稅局請(qǐng)求協(xié)助的文件”。

杜成濤說(shuō)，環(huán)保稅剛開征時(shí)，許多企業(yè)不清楚自身的排污量，就跑來(lái)環(huán)保部門要數(shù)據(jù)。他的領(lǐng)導(dǎo)要他盡量少參與企業(yè)報(bào)稅，因?yàn)椤芭盼圪M(fèi)已經(jīng)轉(zhuǎn)交到地稅了，環(huán)保局的職責(zé)還沒(méi)弄清楚，現(xiàn)在給企業(yè)提供數(shù)據(jù)，一旦出了問(wèn)題可能要背責(zé)任?！?/p>

李瑩看過(guò)相關(guān)規(guī)定，她知道環(huán)保部門有復(fù)核排污數(shù)據(jù)的責(zé)任，但她直言，第一季度的環(huán)保稅數(shù)據(jù)即便有異常也難以復(fù)核。這是因?yàn)榕盼圪M(fèi)取消之后，省去收費(fèi)任務(wù)的環(huán)保監(jiān)察大隊(duì)不再委托監(jiān)測(cè)站測(cè)算企業(yè)的排污情況，而地稅局還在觀望，沒(méi)能與環(huán)保局建立合作。

換句話說(shuō)，今年第一季度是企業(yè)排污檢測(cè)的真空期，地稅、環(huán)保兩個(gè)部門都沒(méi)能掌握企業(yè)的實(shí)際排污數(shù)。

繼續(xù)改革

理解此次環(huán)保稅開征的意義，不僅要看到費(fèi)改稅取得的直接成效，更要注意到，環(huán)保稅的征收推開了建設(shè)環(huán)保稅體系的大門。這就意味著，當(dāng)前的環(huán)保稅只是一個(gè)起點(diǎn)，未來(lái)，環(huán)保稅必然需要進(jìn)一步的改革。

除了提升稅率，環(huán)保稅改革的另一個(gè)方向是擴(kuò)大征收規(guī)模。目前，二氧化碳、污染型產(chǎn)品、揮發(fā)性有機(jī)物等對(duì)環(huán)境質(zhì)量影響很大的污染源并沒(méi)有包含在征稅范圍內(nèi)，這極大地削弱了環(huán)保稅保護(hù)環(huán)境的作用。

其中，二氧化碳是學(xué)界呼聲較高的污染物。但作為發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，環(huán)保技術(shù)相對(duì)缺乏，面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙重訴求。在這樣的背景下，二氧化碳納入環(huán)保稅就不能操之過(guò)急。

另外一種逃避了環(huán)保稅的污染物是廢水?！董h(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定，在不超過(guò)規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的前提下，依法設(shè)立的污水處理廠不需要為排放的廢水繳納環(huán)保稅。

杜成濤表示，除了少數(shù)幾家水產(chǎn)養(yǎng)殖戶，縣里絕大多數(shù)企業(yè)的廢水都通過(guò)地下管網(wǎng)排入了污水處理廠，這樣一來(lái)，排污企業(yè)只需要繳納污水處理費(fèi)，不再需要繳納環(huán)保稅了。

導(dǎo)致的結(jié)果是，城鎮(zhèn)污水處理廠成為了首要的廢水排放源。這是因?yàn)?，污水處理廠即便按照標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)排放，其水質(zhì)還是低于地表水V類標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，排污企業(yè)仍然間接地向自然水體排放了污染物，但這部分排污行為卻躲過(guò)了環(huán)保稅，這也就破壞了“污染者付費(fèi)”的基本原則。

稅款去向也是未來(lái)環(huán)保稅要解決的問(wèn)題。此前，排污費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，是環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，大部分用于重點(diǎn)污染源防治等項(xiàng)目。費(fèi)改稅之后，環(huán)保稅完全劃入地方財(cái)政，并沒(méi)有規(guī)定使用方式。

有學(xué)者擔(dān)心，這很容易造成地方政府與企業(yè)的合謀：面對(duì)技術(shù)更新成本，企業(yè)傾向于繳稅而不是治污；地方政府為爭(zhēng)奪稅源，會(huì)放松環(huán)境管制，最終形成企業(yè)多污染、多繳稅的局面。